国有企业对外提供借款的合规性分析

《企业国有资产法》未单列国有全资企业，但基于国有全资企业纯国有的性质，其对外借款的程序原则上应参照国有独资企业（公司）对外借款的规定：根据国有全资企业的章程履行决策程序。

3、国有控股企业、国有参股企业对外借款

现行法律、行政法规对国有控股企业、国有参股企业对外借款无明确的规定。

但是，根据《企业国有资产法》，国有控股企业、国有参股企业进行重大投资或提供大额担保等的，依照法律、行政法规以及公司章程的规定，由公司股东会、股东大会或者董事会决定。

1、关联方

关联方特指本企业的董事、监事、高级管理人员及其近亲属，以及这些人员所有或者实际控制的企业。

·《企业国有资产法》

第四十四条的规定，国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司不得无偿向关联方提供资金。

第四十五条规定，未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司不得有下列行为：

（一）与关联方订立财产转让、借款的协议。

因此，国有独资企业、国有独资公司借款给关联方，在按照章程履行内部决策程序外，还应取得履行出资人职责的机构的同意。

2、民营企业

按照《关于印发的通知》（国资发财评规〔2022〕1号，以下简称1号文）相关规定，严禁中央企业对集团外无股权关系企业提供借款；对未纳入合并范围的参股企业，原则上中央企业不得对其提供借款，确有必要的需经集团董事会批准。

地方国有企业原则上参照中央企业进行管理，具体情况按照相关地方国有资产监督管理机构的规定执行。

各地方的国资监管机构也出具了地方性文件，约束国企向民营企业借款的情形，例如：

·《咸阳市人民政府关于印发》的通知》（咸政发〔2022〕16号）

严禁国有资本投资运营公司与民营企业发生借贷关系，严禁国有资本投资运营公司参与任何形式的民间借贷行为。

国家在法律层面没有明确规定国有企业对民营企业借款事宜。但是根据中央及各地方的国资监管层面的规定，国有企业对民营企业提供借款做了限制，甚至禁止性规定。

因此，各地方国有企业在进行对外借款时应当根据监管部门的规定执行。

3、子公司/子企业

关于国有企业是否可以对子公司/子企业借款的问题，国务院国资委于2023年10月27日，在其政府网站以回复留言的形式做出解答：

《关于加强中央企业资金管理有关事项的补充通知》（国资厅发评价〔2012〕45号）已废止。

根据国务院国资委对中央企业加快司库体系建设，进一步加强资金管理的有关工作要求，严禁对集团外无股权关系企业提供借款，金融子企业在批准业务范围内开展的对外借款除外；对子企业借款要综合评估风险收益审慎开展；原则上对金融子企业和未纳入合并范围的参股企业不得提供借款，确有必要的需经集团董事会批准。

其中，对子企业的借款应在充分评估借款风险和收益的前提下审慎开展，对是否可超股比提供没有限定。

1、合同效力

国有企业与其他法人、非法人组织之间以及它们相互之间为生产、经营进行的资金拆借行为本质为民间借贷，虽然可能违反国资监管的规定，但是在法律层面签订的合同是有效的。

但需注意的是：

·《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》

第十三条之规定，存在以下情形的资金拆借合同无效：

第一，套取金融机构贷款转贷的；

第二， 以向其他营利法人借贷、向本单位职工集资，或者以向公众非法吸收存款等方式取得的资金转贷的；

第三，未依法取得放贷资格的出借人，以营利为目的向社会不特定对象提供借款的；

第四，出借人事先知道或者应当知道借款人借款用于违法犯罪活动仍然提供借款的；

第五，违反法律、行政法规强制性规定；

第六，违背公序良俗的。

2、风险提示

· 中央规定

《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》第十一条、第三十一条之规定，对相关责任人的处理方式包括组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送国家监察机关或司法机关等，可以单独使用，也可以合并使用：

第一，组织处理。包括批评教育、责令书面检查、通报批评、诫勉、停职、调离工作岗位、降职、改任非领导职务、责令辞职、免职等；

第二，扣减薪酬。扣减和追索绩效年薪或任期激励收入，终止或收回其他中长期激励收益，取消参加中长期激励资格等；

第三，禁入限制。五年直至终身不得担任国有企业董事、监事、高级管理人员；

第四，纪律处分。由相应的纪检监察机构查处；

第五，移送国家监察机关或司法机关处理。

· 部分地方规定

《陕西省属企业违规经营投资责任追究办法》第三十三条之规定，国有企业经营管理有关人员任职期间违反相关规定，对责任人的处理方式包括组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送国家监察机关或司法机关等，可以单独使用，也可以合并使用。

《咸阳市人民政府关于印发》的通知》（咸政发〔2022〕16号）第二十四条规定，国有资本投资运营公司主要责任人因渎职失职造成国有资产损失、引发重大风险以及恶意逃废债等严重问题的，任免机关、单位要依法给予处分，必要时移送纪检监察机关处理。

公职人员存在利用平台进行内外勾结、利益输送、谋取私利等行为，应及时移送纪检监察机关处理。

根据上述规定，国有企业经营管理有关人员任职期间违反相关规定，因资金拆借造成国有资产损失或其他严重不良后果的, 均将面临着被追究责任的风险。

作者介绍：

张斯涛，华格律师事务所行政业务部主办律师。张斯涛律师系西北政法大学民商法学硕士。主要执业领域为商事纠纷及担任政府、企业法律顾问。尤其擅长处理国有企业、民营企业及国资类平台公司和相关政府机构的各类法律问题。

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作者 | 张斯涛

审核 | 学术委员会

图片 | 摄图网返回搜狐，查看更多