中国失业问题与财政政策研究

    内容提要: 失业是市场经济运行中各国以及我国社会经济发展面临的一大难题。促进就业、控制失业率是各国政府的宏观调控目标之一和不可推卸的责任。本报告从理论与实践的结合上，深入研究失业与宏观调控及财政政策的关系，揭示当前我国政府及财政促进就业政策的成效和问题，并在借鉴国际经验的基础上，进一步提出了近中期我国缓解失业压力、建立促进就业长效机制的宏观对策思路和财政政策取向。

    宏观对策思路要点是：应切实将扩大就业、降低失业率作为最基本的宏观政策目标；合理界定政府与市场在促进就业中的职责与分工；经济结构调整要与就业结构调整改善协调推进；全面消除城乡劳动力结构性转移的体制性障碍；大力加强人力资源能力建设。

    财政政策要点是：要明确财政促进就业政策的基本框架；完善筹资机制，保证必要的就业和社会保障资金的需要；完善失业保险制度，强化失业保险的促进就业功能；完善现行促进就业有关的税收优惠政策，发挥税收调控促进就业的功能；完善小额货款担保和财政贴息办法，支持下岗失业人员自谋职业和自主创业；完善财政专户管理制度。尽快建立社会保障预算；加强对就业和社会保障资金的财务管理和监督，保证专款专用。

    中国是一个特大型的发展中国家，人口众多，存在着严重的二元经济结构，失业压力相当沉重。特别是当前和今后一个时期，中国正处于体制转轨和结构升级的关键时期，同时我国经济融入国际化的步伐加快，由此决定我国未来的失业压力和就业形势将变得更加严峻。这是关系到我国经济发展和社会政治稳定的一个重大战略问题。财政政策是国家宏观调控的必要手段，同时在促进就业和缓解失业压力的过程中担负着重要职责和任务。因此，从理论和实践的结合上，深入研究失业与宏观调控及财政政策的关系，探讨未来的政策思路和改革方向，这对于有效缓解我国的失业压力，更好地促进社会经济的协调发展，具有重要的现实意义。

    一、从宏观全局和战略的高度重视失业问题

    （一）失业是市场经济运行的常态

    失业是劳动力供给与劳动需求在总量和结构上的失衡所形成的，是指具有劳动能力并有就业愿望的劳动者处于没有就业岗位的状态。按照现代经济学理论，失业一般包括摩擦性失业、结构性失业、周期性失业、隐性失业等。

    从逻辑和历史的角度分析，失业是市场经济的必然产物。因为市场经济就是以市场机制作为配置社会资源的基础。市场机制作为价值规律发生作用的机制，其实现形式主要是通过市场上的供求、价格和竞争关系来达到社会资源的优化配置。在这一配置过程中，劳动力作为一种社会资源出现供求不平衡是一种正常的市场现象。其一，就劳动力市场供求关系来看，由于劳动力市场供求机制的天然缺陷，必然会出现劳动力供求在总量或结构上的不平衡，反映在市场上就会表现出劳动力的相对过剩或不足。其二，从生产要素供求价格机制来看，价格机制作为市场机制的核心和主体，促使资源配置成本的降低和效益的最大化。随着技术进步和资本有机构成的不断提高，在资本追求利润最大化的过程中，就必然会出现资本排挤劳动力或者劳动力退出某一经济领域的市场现象，从而形成相对过剩人口。其三，从竞争机制来看，劳动力资源在市场竞争中优胜劣汰，其结果就必然有一部分人成为相对过剩人口。市场机制在劳动力资源配置上的这种内在缺陷并不是由于劳动力供给的不规则性或忽大忽小引起的，也不仅仅表现在危机阶段或大衰退时期。即使在发达市场经济国家，这种缺陷也表现为一种常态。其四，市场经济条件下，劳动供求规律也是调节总劳动力和社会总资本之间关系的规律。资本扩张导致劳动力需求增加，资本收缩导致劳动力需求减少。然而，由于资本积累总是伴随着技术进步和劳动生产力的增长，资本扩张导致的劳动力需求增加一般小于技术进步和劳动生产率提高导致的劳动力需求的减少。同时，资本积累又总是伴随着资本积聚和集中，资本集中一方面在加强和加速积累作用的同时，又扩大和加速资本技术构成的变革，从而减少对劳动的需求；另一方面小生产和中小资本不断破产，又使劳动力的供给总是比吸纳这些劳动力所需的资本增殖速度快，从而使社会生产的周期性波动和资本的扩张与收缩而形成的相对过剩人口时而被吸收，时而又被游离。资本积累引起的劳动市场供求关系变化的总趋势表现为，劳动供给超过劳动需求，即使在生产高涨、资本扩张时亦是如此。所以，失业既是资本主义生产方式的必然产物，同时也是以社会化大生产为基础的现代市场经济的必然产物。

    （二）失业日益成为全球最大的发展难题

    失业问题是当代世界性难题。国际劳工组织在《1996/1997世界就业问题》的研究报告中指出：全球失业和半失业人口接近10亿，相当于全世界劳动人口总数的30%。自20世纪80年代以来，联合国把保障人类参加经济活动的权力，即就业权置于非常突出的地位，特别是把失业者获得保护和再就业的权力作为全球努力的目标，发达国家也纷纷将失业治理上升为各自政府的头等大事来抓。

    由于历史、经济发展水平、生产技术等因素的影响，发展中国家的就业状况一向不佳。从1960-1990年，发展中国家的失业率从6.7%增加到8.2%，呈不断上升趋势。进入20世纪90年代，失业已成为全球最大的发展难题之一。发达国家失业率居高不下，已经形成长期性的失业挑战。发展中国家根本没有任何工作的失业人数不断上升，此外还存在大量的非公开失业人口。近年来，亚、非、拉美地区的就业机会虽然有所增加，但远远落后于劳动力人数的增加；东南亚国家因受金融危机冲击，失业率大幅度攀升；前苏联和东欧经济转型国家出现“突发性失业增长”。据国际劳工组织 2001年《国际就业报告》提供的数字，全球劳工总数为30亿，其中完全失业的人口约为1.6亿，处于失业或半失业状态的人口则高达10亿，其中大部分在发展中国家。

    从全球范围看，对资本的需求远远高于对劳动的需求，且资本的流动性远高于劳动力的流动性。对高技能劳动的需求远高于对低技能劳动的需求，且高技能劳动需要较长时间的较昂贵的人力资本投资。全球性的经济竞争就是就业竞争。全球性的结构调整就是就业创造与就业摧毁并存的过程。从发展中国家的情况看，由于人口增长速度快，发展中国家的劳动力数量增长也很快，90年代平均增长率为2.1%，大大高于发达国家0.5%的增长速度；而且发展中国家教育不发达，劳动力素质较低，难以适应劳动力市场的需求，特别是新兴产业对劳动力的需求，大量失业带来了许多社会问题，如贫困、犯罪、吸毒，并形成一种恶性循环。

    中国是世界上人口最多的发展中国家，失业问题十分严峻。中国的失业问题具有“多重综合症”。首先在传统正规部门（如国有单位和城镇集体单位）和局部地区（如东北地区）出现转轨经济国家特有的“转轨失业”，即失业率突然上升，城市贫困人口迅速增加。其次，城镇劳动力市场已经具有发达市场经济国家的高失业率特征，不同之处在于并不是由于失业保障福利水平过高，而是劳动力供给能力太大，实际失业保障覆盖率相当低下，且福利水平还十分低下。再有，在农村地区具有众多发展中国家共有的、严重就业不足的过高比例农业剩余劳动力，所不同的是长期以来限制和歧视农村劳动力向城市和发达地区转移。因此，无论是城镇实际失业人数（相当于欧盟失业人数总数），还是农村就业不足人数，其规模都很大，而且还在迅速上升。失业问题已成为我国21世纪初期经济发展的最大挑战。

    （三）反失业是政府宏观调控及其财政政策的重要目标

    国内外理论和实践表明，政府之所以需对就业问题给予特别关注，原因在于，改善就业对提高收入水平、推进经济发展、保障劳动者的劳动权利、维护社会稳定，都具有重大意义。而失业具有极大的社会负效应，失业人口的存在将会带来严重的社会经济问题。其一，失业的存在造成了社会人力资源的巨大浪费。从宏观角度看，过剩人口是劳动力资源的浪费，劳动力不能投入到生产过程中，直接地堵塞了创造价值的道路，阻碍了经济增长和社会发展。而且劳动力或人力资源有别于其它资源的最突出的特点是它的不可保留性，它会随着时间的推移逐渐丧失，还要有维持劳动者生存的成本费用。因此，劳动力资源浪费不仅是当前劳动的浪费，而且是积累劳动的浪费。其二，失业人口的存在对社会稳定构成威胁。良好的社会治安和稳定的社会环境是建立在稳定的和相对公平的利益格局基础之上的。但失业一般发生在相对稳定的一小部分人身上，这些人既没有事做，也没有收入，并承受着来自家庭、社会的巨大压力，因此，容易在心理上严重失衡，往往成为诸多社会治安问题的高危人群，诱发社会危机，产生社会动荡。其三，失业人口的存在加剧了城乡贫困。进入20世纪90年代以来，伴随着国有企业生存状况的进一步恶化，亏损额、亏损面的继续扩大，停产、半停产企业的不断增多，农村剩余劳动力向城市的大量转移等，农村过剩人口与城市过剩人口交叉影响，互相作用，形成了贫困的恶性循环。城镇贫困人口数量不断增加，比重逐年提高。一方面，城市过剩人口的大量存在，阻碍了农村剩余劳动力向城市的顺利转移，使贫困继续滞留在农村，继续成为广大农民的基本生活状态而无法得以释放。另一方面，大量农村剩余劳动力向城市转移，又使得本来就很严峻的城市就业变得更为艰难，成为引起城镇失业率上升的一个巨大隐患。使更多的城镇失业人口由潜在失业转化为公开失业，而失业则意味着失去基本生活来源和生存保障，意味着贫困。可以预料，随着市场化程度的提高，尤其是随着企业改革的推进，中国城镇的由于失业导致的贫困人口将随着人口增加而扩大。

    财政政策是政府宏观调控的重要手段，由此决定在政府促进就业和失业治理中必须充分运用和发挥财政政策的职能作用。财政政策促进就业的作用首先表现在宏观层面，政府通过实施相机抉择的财政政策，推动经济增长，进而促进就业增长。财政政策促进就业的作用还表现在劳动力市场层面，即实施消极的和积极的劳动力市场政策，前者主要是指政府需对失业者提供必要的生活保障，后者主要是指政府向失业者提供就业公共服务，加强职业培训和职业指导、向就业弱势群体提供就业扶持等。政府实施上述就业政策都离不开财政政策手段（包括税收政策手段）的运用。具体讲，国家财政通过安排失业生活保障支出、强化再就业资金预算、实施各类支持就业的财税优惠措施等，对于确保实现政府促进就业的目标，降低社会失业率，具有举足轻重的影响。　

    概括以上分析，其基本结论是：无论是从市场机制配置社会资源的一般性，还是从国内外实际状况分析，产生失业人口都有其必然性。而我国当前的失业人口正趋于不断扩大，其严重性、危险性不仅在于扩大了城镇贫困的范围和程度，影响社会稳定，更在于有可能对我国的改革和发展产生制约。为此，我们必须从国民经济和社会发展的宏观全局出发，将促进就业或失业治理作为政府宏观调控及其财政政策的重要目标，并采取有效措施，切实改善就业状况。

    二、当前我国政府及财政支持就业政策运用的实证分析

    （一）当前我国的失业状况

    20世纪90年代以来，随着经济持续快速增长和积极就业政策的实施，我国就业规模不断扩大，就业结构也日趋合理，市场就业机制初步建立。但当前的就业形势不容乐观，失业问题仍较严重。

    1．城镇登记失业率趋于上升，实际失业率更高。

    随着社会经济转型，中国正面临着日益严峻的就业形势。劳动年龄人口数量的快速增长，农村劳动力向城市转移速度的加快以及城镇下岗职工再就业难度的加大，使得城镇失业现象日益严重。1996年底，全国城镇登记失业人数为552.8万人，登记失业率达3%。到2003年底，城镇登记失业人数达到800万人，登记失业率达4.3%。

    国外的失业率也处于较高水平，如在2000年，德国失业率为8.4%，法国失业率为10.0%，意大利失业率则高达11.3%。但必须指出，中国城镇登记失业率和上述国家的失业率不具有可比性。世界各国公布的失业率都是通过劳动力抽样调查得到的调查失业率，其关于失业的意义严格遵循国际上通行的失业标准。而中国的城镇登记失业率主要是通过劳动部门所进行的失业登记得到的，其对失业的定义也没有遵循国际上通行的失业标准。因此，登记失业率只是从一个侧面反映了失业情况，而很难全面反映真实的失业状况。据国内有关研究机构和世界银行专家估计，中国城市实际失业率大约在8-10%之间。

    2．结构性就业矛盾突出，就业困难群体持续扩大，失业压力逐步增大。

    在经济结构调整和深化企业改革中，出现下岗失业增加和用人需求萎缩并行的趋势，劳动力市场竞争越来越严酷，结构性就业矛盾突出。高素质、低成本、低年龄劳动力在就业竞争中占据优势，而低素质、高年龄的劳动者在劳动力市场竞争中越来越没有竞争能力，呈现出就业困难群体数量急剧增加的趋势。一是35岁以上的人员。根据劳动和社会保障部2001年对10城市抽样调查，35岁以上下岗职工超过72%，而对这个年龄段的单位用人需求仅占总用人需求的三成。二是长期下岗、失业者。据武汉、沈阳的调查，下岗职工下岗的延续时间平均接近5年，其中，1/3职工下岗6年以上；下岗转为失业的平均失业周期18个月。由于再就业率低的影响，下岗职工和失业人员长期处于无工作状态的将急剧增加。国外转轨国家的情况表明，长期失业是他们在转轨中要面对的严峻问题。1990- 1995期间的东欧、中欧和前苏联国家，失业者中长期失业所占比重从23%到66%不等，其中多数超过40%。在我国，随着下岗与失业并轨，这个问题将非常严重。三是无技能和低技能劳动者。根据劳动社会保障部对10城市的抽样调查，下岗职工中初中文化和初级技工以下的分别占40%。由于下岗失业人员本身的就业技能偏低，加上产业结构升级和科技进步加快的影响，无技能和低技能劳动者将成为一个就业困难的大群体。四是女性下岗职工群体。据武汉、沈阳的调查，女性下岗职工再就业率比男性下岗职工低近20个百分点。总的看，严酷的劳动力市场竞争，使下岗失业人员再就业表现出越来越难的局面，下岗职工的再就业率从 1998年的50%下降到2000年的35%，2001年第三季度只有18.8%。

    3．农村就业问题突出，转移农村劳动力的任务十分艰巨，进一步加重失业形势。

    “三农”问题的根本是就业问题，是农村劳动力的就业出路问题。但由于农村劳动力数额庞大，农村就业矛盾相当突出。我国是一个农业人口大国，在计划经济体制下，农村作为劳动力蓄水池，积淀了大量的富余劳动力。改革开放以来，随着农村劳动力转移的制度和政策界限逐步取消，人口城市化步伐显著加快。1990- 2003年，我国乡村从业人员所占比重由73.7%下降到65.6%（见表2），平均每年下降0.6个百分点。但农村人口所占比重仍然很高，农村富余劳动力规模仍在1.5亿左右。当前，我国农村劳动年龄人口每年增长1000万左右，农村劳动力转移任务十分艰巨。

    就我国目前情况看，失业压力趋于增大，主要有以下几个原因：

    1．体制性因素。在由计划经济转向市场经济中，面临市场的竞争，就必须把多余的低效职工释放出来，以提高劳动生产率，增加企业的效益，于是就有大量的职工下岗、失业。同时，我国正在建立市场经济体制，市场竞争促进技术进步和劳动生产率提高。在竞争中一些企业因经营不佳而减产、停产甚至破产，也必定公引起失业。加上我国当前还处在由计划经济向市场经济转换的阶段，市场经济体制还未全面建立，劳动力市场机制不完善，就业信息不充分，劳动力流动遇到种种壁垒，这些都加重了劳动力供给与需求的脱节，导致下岗失业的增加。据统计，1998年至2003年全国仅国有企业下岗职工2818万人，而且近几年下岗职工再就业率呈下降趋势，1999年至2001年，分别为42%、36%和30%。

    2．结构性因素。改革开放20多年来，经济发展出现阶段性变化，进入了结构变换和升级的时期。一是由于农村剩余劳动力向城镇转移，对城镇人员就业必然会产生挤出效应。二是随着资本有机构成的提高、高新技术产业的发展，特别是我国加入 WTO后，以往依靠大量资源和人力投入发展经济的办法被结构调整冲击。三是产业结构升级与劳动力素质提高不同步之间的矛盾：第一产业的劳动力向第二产业转移，第二产业由于技术水平和资本密集程度提高，不能吸纳足够多的低素质、低技能劳动力就业，特别是表现在年龄偏大的普通劳动力身上。与此同时，由于地区经济发展不平衡和产业结构原因，经济欠发达的中西部地区及老工业基地、资源枯竭的矿区就业矛盾将特别突出。

    3．人口因素。目前，我国还处于劳动年龄人口不断增长的阶段，每年城镇新增劳动力供给超过千万。再考虑已有的劳动力供给，每年的就业缺口超过1000万。在人口的庞大压力下，由此导致的就业压力是非常明显的。

    （二）对我国政府及财政支持就业政策的基本评价　为了应对日益严重的失业状况，从1998年开始，我国政府及财政部门采取了一系列支持就业的政策措施，其主要内容包括下述要点：　

    1．宏观经济政策：推动经济增长，扩大就业总量。

　　从根本上讲，解决失业问题的根本出路在于发展经济，保持国民经济持续、快速、健康发展，提供更多的就业机会，满足劳动者就业需要。针对20世纪90年代中期经济增长趋缓及其由此造成的劳动力市场需求不足，我国政府从1998年开始调整了以紧缩为主的宏观经济政策，实施积极的财政政策和稳健的货币政策。一方面，通过增发国债扩大政府投资规模，1998-2003年，我国共计发行长期建设国债8000亿元；另一方面，取消贷款额度限制，扩大货币供应量，刺激民间投资和居民消费。这种“双松”的宏观经济政策，对于扩大内需、促进经济较快增长和创造新的就业岗位，起到了积极的作用。统计资料表明，1998- 2003年期间，我国GDP增长速度保持在7.8%-9.3%之间，全社会就业人口由70637万人增加到74432万人，净增3795万人（见表3）。这与我国这一期间实施的以扩大内需为主的宏观经济政策取向密切相关，其中，在1998年以来的GDP增长中，积极财政政策的贡献率每年大约在1.5-2个百分点，这也说明，我国宏观上采取的积极财政政策不仅有效地拉动了经济增长，也有效地拉动了就业能力。

    2．收入支持政策：建立“三条保障线”，构筑城市下岗失业基本生活的“保障网”。

    1998年针对经济结构调整和企业改革中，不少国有企业生产经营出现困难，部分国有企业职工下岗后基本生活出现暂时困难的问题，国务院提出建立和完善“三条保障线”，旨在为下岗失业人员提供必要的社会救助，为经济发展奠定稳定的社会环境。

    第一条保障线是国有企业下岗职工基本生活保障制度。这是从1998年开始为安置国有企业改革进程中产生的大量下岗职工而建立的一种临时性的保障制度。具体是在企业建立再就业服务中心或类似机构，为下岗职工发放基本生活费，缴纳养老、医疗、失业等社会保险费用，以保障他们的基本生活。其资金来源原则上采取 “三三制”的办法，即财政预算安排1/3，企业负担1/3，社会筹集（包括从失业保险基金中调剂）1/3。从实际执行看，由于下岗职工主要集中在亏损企业和经济欠发达地区，企业出资困难，因此实际资金来源中，财政占60%，社会占30%，企业仅占10%。此外，为了协助地方做好国有企业下岗职工基本生活保障工作，从1998年起，中央财政每年拨付地方一定的专项资金，1998-2003年，中央财政用于中央本级和补助地方的下岗职工基本生活保障资金达 693.7亿元。

    第二条保障线是失业保险制度。失业保险自1986年建立以来，随着改革开放的推进和经济体制的转轨，其作为我国社会保障制度的重要组成部分取得了突破性进展，实现了从制度象征到有效制度的转变。1999年国务院颁布《失业保险条例》后，失业保险的覆盖范围有了实质性的扩大，不仅限于国有企业及职工，还延伸到城镇各类企业、事业单位，使城镇各类企事业单位的全体劳动者享有平等的参加失业保险的权利；调整了失业保险的缴费比例，确立了单位与个人的保险费分担机制，单位由原来按工资总额的1%提高到按2%缴纳，加上职工按工资的1%缴纳共计3%；提高失业保险基金的统筹层次，由原来的大部分地区实行的县级统筹提高以地市级层次统筹；将失业保险的给付标准与最低工资和城镇居民最低生活保障线挂钩，确保不低于城镇最低生活保障标准；完善了失业保险基金的监督机制，规定由劳动、财政、银行三家相互制约，防止基金流失，保证基金的安全。我国的失业保险基金增长很快，

    第三条保障线是城市居民最低生活保障制度。这是国家对人均收入低于当地最低生活保障标准的城市居民给予必要帮助的制度，是城镇基本保障“安全网”的最后一道防线。发放对象主要是无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、抚养人的城市居民。对尚有一定收入的城市居民，按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。根据国家规定，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。现在纳入城市低保的人口逐年扩大，据有关统计，1997年为 88万人，1998年为184万人，1999年为281万人，2000年为402万人，2001年为1170万人，2002年为1930万人，到2003 年上升为2235万人。1998-2003年全国各级财政用于城市居民最低生活保障的资金达345亿元，其中中央财政补助173.2亿元。

    上述三条保障线是一个有机整体。按照上述制度框架，城镇职工下岗后，首先进入再就业服务中心，领取基本生活费；满三年仍未就业者进入失业保险，领取失业保险金；享受失业保险（不超过二年）仍未就业者（包括其它低收入者）进入最低生活保障。作为三条保障线，三项制度相互衔接，构成了中国目前对下岗失业人员进行社会救助的政策主体。

    需要指出的是，由于政策规定国有企业下岗职工在再就业服务中心领取基本生活费的期限为3年，从2001年起，各地下岗职工陆续出中心，到2003年底滞留在再就业服务中心的下岗职工还有195万人。国有企业下岗职工基本生活保障制度作为一种过渡性制度安排，最终将与失业保险并轨，因此，“三条保障线”最终将变为“两条保障线”。

    3．就业扶持政策：减免税收，增加投入，促进就业和再就业。

    就业扶持政策是积极就业政策的关键内容，而财税手段是就业扶持政策或者积极就业政策的重要工具。近年来国家出台了一系列财税优惠政策措施，减免税收，增加财政投入，着力支持就业和再就业，对于扩大就业总量，缓解我国的失业压力，起到了至关重要的作用。具体讲，近年来以财税手段为核心的就业扶持政策主要包括：一是支持下岗失业人员自谋职业。对下岗失业人员从事个体经营的，3年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和所得税，免收管理类、登记类和证照类的所有各项行政事业性收费。对下岗失业人员自谋职业和自主创业提供最高额度2万元，最长2年的小额担保贷款，并由财政全额据实贴息。二是鼓励服务型企业吸纳下岗失业人员。对各类服务型企业新增岗位新招用国有企业下岗失业人员，并签订3年以上劳动合同的，按照用人数提供3年的社会保险补贴。对现有服务型企业新增岗位当年新招用下岗失业人员达到职工总数30%以上，并签订3年以上劳动合同的，在给予社保补贴的同时，3年内按一定比例减征企业所得税。对新办服务型企业当年新招用下岗失业人员达到职工总数30%以上，并签订3年以上劳动合同的，3年内免征企业营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税；当年新招用下岗失业人员不足30%的，按一定比例减征企业所得税。三是对就业困难对象实行再就业援助。对有就业能力和就业愿望的男50周岁、女40周岁以上就业困难的下岗失业人员，作为就业援助的主要对象，提供即时岗位援助等多种帮助。政府投资开发的公益型岗位优先安排大龄就业困难对象。在社区开发公益性岗位安排原有国有企业的大龄就业困难对象就业，给予社会保险补贴。同时，由各地根据实际，提供适当比例的岗位补贴。四是加大再就业资金投入。各级政府通过调整财政支出结构，加大再就业资金投入。主要用于社会保险补贴、岗位补贴、小额贷款担保和贴息、再就业培训补贴、职业介绍补贴等支出。各级财政原安排用于国有企业下岗职工基本生活保障的资金规模不减，在确保下岗职工基本生活的前提下，根据当地工作需要，安排一部分用于促进再就业。对中西部地区和老工业基地，中央财政在原国有企业下岗职工基本生活保障专项转移支付资金项下，增加再就业补助资金，支持地方促进再就业工作。2003年，各级财政用于促进下岗失业人员再就业的补助资金达95.3亿元，其中中央财政补助47亿元。2004年仅中央财政预算安排用于再就业的补助资金就达83亿元。

    4．劳动力市场就业服务政策：加强培训，提高素质，提供公共就业服务。　为了适应转换企业经营机制和深化劳动制度配套改革的需要，提高劳动者素质，促进下岗人员再就业，1998年2月，政府推出“三年千万”再就业培训计划，即在1998-2000年的3年内，组织1000万下岗职工参加职业指导和转业培训。计划执行结果，3年内共组织培训下岗职工1300万人，接受培训半年以上的下岗职工的再就业率达到60%以上。从2001年起政府开始实施第二期“三年千万”再就业培训。2002年9月，中央进一步明确提出要求，各级政府要建立公共就业服务制度，对城镇登记失业人员和国有企业下岗职工，提供免费职业介绍和免费就业培训，所需经费主要由地方财政承担，中央财政对困难地方给予适当补助。此外，从2004年开始，为了促进农村劳动力向城市转移，国家财政专门安排资金，对农村劳动力进行免费培训，已显示出初步效果。截止2004年 11月底，已有150万农村劳动力完成培训，120万人转移并就业。

    概括地讲，近年来就业问题日益引起政府高度重视，并通过实施包括财政政策在内的各项措施手段，不仅有效地确保了下岗失业人员的基本生活和社会稳定，推动了企业转制和结构调整，而且大力促进了全社会的就业和再就业。1998- 2003年，全国国有企业下岗职工累计2818万人，累计实现再就业2240万人，其中解除劳动关系740万人。全社会就业总量由1998年的70637 万人，增加到2003年的74432万人，净增加3795万人。这标志着我国的财政政策和就业政策相互配合，取得显著成绩。

    （三）当前政府及财政支持就业政策存在的主要问题

    1．扩大就业仍有不少体制性障碍。一是劳动力流动存在明显制度障碍。在城乡和地区之间，虽然劳动力流动越来越自由，但户籍制度以及由此派生的涉及劳动者工资、社会保障待遇乃至居住、子女教育等各方面的歧视性政策对流动的影响极为突出，不仅全面提高了转移成本，也导致转移后的就业普遍缺乏稳定性。在不同所有制之间，由于社会保障体系仍然未能实现广覆盖，众多非公有制部门尚未纳入有效的制度体系，致使劳动力在所有制之间的流动，特别是从国有部门向非国有部门的流动难以顺利实现。二是有不少现行规定，如市场准入制度等，不符合市场经济的劳动用工、劳动力流动规律和特点，制约了就业工作的开展。三是部分地方和国外促进就业的一些行之有效的做法，如政府购买公益性岗位，对招用下岗失业人员实行有条件的工资性补贴等没有及时法制化，促进就业还局限于定指标、出优惠政策、搞活动等传统行政方式，缺乏整套的就业促进的法制体系和手段。

    2．“三条保障线”与再就业政策尚未形成良性互动机制。“三条保障线”与再就业政策紧密衔接，这是失业保险机制与就业机制的有效结合。但实际上目前二者的衔接效果不佳，尚未形成良性互动机制。一是有的地方下岗职工出中心再就业进展缓慢。中央文件规定，下岗职工在再就业服务中心的最长期限为三年，协议期满后要出中心解除劳动合同，而且原则上不再建立新中心，企业新的减员不再进入中心。但目前的情况是仍有不少下岗职工协议期满没有及时出中心，他们担心出中心会后失去保障和福利待遇，企业担心解除劳动关系所需的补偿金难以筹措，地方政府担心会影响社会稳定，造成部分下岗职工继续滞留再就业服务中心。二是“三条保障线”标准偏高，影响了再就业工作的有效开展。目前“三条保障线”标准一般与企业最低工资挂钩，随着最低工资的不断增长其标准也水涨船高，影响了再就业的积极性，使许多有劳动能力的青壮年也愿意成为低保对象。如，北京自1999 年以来先后三次调高低保标准，目前已达到290元/人月，另外还包括房租减免、廉租住房、租金还贷、学生学费减免和上大学无息贷款、医疗救助等优惠政策。三是劳动就业政策不完善，隐性就业问题比较普遍。较高的社会保障标准及优惠政策，还形成了显性就业不如隐性就业的利益导向。据社会保障部的调查资料显示，约有70%的下岗职工从事有收入的劳动，其总的实际收入要高于一般在岗职工，出现了保障对象收入与一般在岗工人工资倒挂现象。除利益导向外，这还与就业标准的界定模糊和现行的就业登记、社会保障制度设计等因素有关。以上情况都导致了再就业政策效果不佳，再就业质量不高，加大了失业保险基金的收支矛盾。

    3．失业保险基金的筹资及管理存在问题。多年来，我国失业保险缴费强制性差，不少国有企业由于亏损严重或经营困难，无法或者不愿意为职工缴费；有的私营企业随意解雇工人，而不为他们缴纳失业保险费；地方财政负有补充失业保险费的义务，但一些地方受经济不景气的影响，没有多余的财政资金用于补贴失业保险费；农村集体企业的工人、转移到城镇的农民工没有被纳入失业保险制度。从劳动力的供求预测状况看，2002-2010年我国的劳动力需求逐年有所增加，但供给量增加幅度更大，使得劳动力供求矛盾更加尖锐，劳动力供需缺口将会持续拉大，到2010年将达到顶峰，就业形势十分严峻。因此，按现有情况失业保险基金的减增因素与劳动力供求的缺口增大因素共同作用，使失业保险基金面临“洪峰”考验。此外，失业保险基金管理中的问题。一是失业保险金的使用不规范。按规定，对申领失业保险待遇的人员要进行就业审核，但有的地方对并轨人员缺乏就业审核，无论就业与否都登记为失业人员，使不少已就业人员也享受了失业保险待遇。有的地方将失业保险金一次性发放，有的对未与企业解除劳动关系的下岗职工提前发放保险金，有的对失业人员不论参保时间长短一律按两年发放。二是失业保险金的省际间结余不平衡，调剂能力较差。按规定失业保险基金在直辖市和设区的市实行统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区政府规定，可以内部建立失业保险调剂金，但没有建立国家一级的调剂基金，结果失业保险基金结余在省际分布很不平衡。虽然全国失业保险基金总体上有结余，但一些地方失业保险基金收支压力很大。

    4．政府财政投入结构和机制尚不完善。其一，在政府投入结构中，就业投入不足。政府促进就业政策的实现主要是通过加强劳动力市场建设，开展就业培训、指导和介绍等手段，各国政府为此投入大量资金。近年来我国对城镇企业人员的基本生活保障资金、失业保障资金投入较多，但对促进就业的资金投入明显不足。前者的投入是缓解暂时的困难，而后者的投入才是解决长远的问题，因为对于具有劳动能力的劳动者来说，真正想要的是就业岗位而不是保障资金。目前大多数国家改变了过去单纯依靠现金补助失业者的做法，而采取了促进就业的积极就业政策，加大促进就业的资金投入，相应建立促进就业基金和专项培训基金。我国现在各级政府每年用于下岗职工基本生活保障和再就业资金200多亿元，主要是确保基本生活和代缴社会保障费，这部分资金无疑对社会稳定起到了不可忽视的作用，但各级财政用于促进就业方面的资金比例较低。另外，按规定失业保险基金可用于职业培训和职业介绍，2001年失业保险支出157亿元中两项就业补贴的支出仅为13.5亿元，所占比例只有8.6%。显然，就业资金投入不足，已直接影响到就业规模的扩大和就业工作的开展。其二，政府财政投入机制不完善，下级依赖上级、地方依赖中央的倾向比较严重。按照现行规定，“三条保障线”和再就业工作实行属地管理，属于地方事权，所需资金主要由地方负责安排。但从 2003年支出情况看，在272亿元下岗职工基本生活保障和再就业支持中，中央财政补助为171亿元，占总数的63%；在156亿元的低保支出中，中央财政补助为92亿元，占总数的59%。如果扣除中央财政基本不予补助的7个沿海发达地区，中央财政补助所占比例更高。这说明，不少地方在调整财政支出结构、加大资金投入方面尚未承担起应承担的责任。　

    三、近中期缓解我国失业压力的宏观思路和财政政策

    2005年及“十一五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，在经济增长的同时，如何有效地缓解失业压力，促进就业和再就业，这是政府宏观政策调控需要面对和解决的重大战略问题。本部分在前述分析的基础上，针对现存问题，借鉴国际经验，侧重提出近中期缓解失业压力的宏观思路和财政政策取向。

    （一）我国未来的就业形势面临四大压力　当前我国已经进入劳动力增长高峰，农村富余劳动力转移加快，与此同时，国有企业改革的深化和经济结构的调整造成下岗失业人数居高不下，高校毕业生也有较快增长，就业已成为影响经济持续增长和社会稳定的重大问题。可以说未来较长一段时间，我国就业压力很大，就业形势十分严峻。具体讲，我国未来的就业面临四大压力：　

    1．人口和劳动力增长的压力。我国是一个拥有13亿人口的发展中国家，即使按现在较低的人口自然增长率计算，我国的人口总量到 2030年将突破16亿。随着人口总量的增加，未来劳动年龄人口将不可抑制地扩张。据有关测算，2005-2015年劳动适龄人口增长速度约为1.3%，平均每年新增的劳动力规模达1000万左右。这里特别要提到，我国农村劳动力向外转移的压力相当大。现在，我国农村劳动力大约4.7亿人，若按每个劳动力耕种10亩地计算，农业共计需要劳动力1.9亿人，再加上在乡镇企业就业的劳动力1.3亿人，可以说还有1.5亿农村劳动力需要转移，而目前农村劳动力的转移规模大约为每年1000万左右。

    2．经济体制改革的压力。近几年随着国有企业减员增效和建立现代企业制度改革的加快，企业的下岗分流职工日益增多，据统计，目前我国下岗职工和失业人员总量达到1460万人，加上非国有企业下岗职工600万人，全国有2000多万的下岗和失业人员。今后随着国有企业和事业单位的改革继续推进，还将向社会释放1/3以上的冗员。

    3．科技进步的压力。科技革命的日新月异和国际国内市场竞争的日益激烈，依靠先进的机器设备和自动化操作取代人工操作，提高劳动生产率，取得竞争优势成为国与国之间、企业与企业之间竞争的重要手段，形成了“机器对人的排挤”，大量的产业与产品的竞争，依靠科技进步取得竞争优势日益成为重要手段，甚至劳动密集型产业的竞争也不排除运用科技进步的手段取得竞争主动权，同样形成了竞争对产业工人的排挤，加大了国内就业压力。

    4．加入WTO的压力。加入WTO对中国的就业数量与结构都将产生深远的影响，总体来说，应该是挑战大于机遇。劳动密集型产业、服务业就业总量将增加，而垄断性行业、农业的就业将大大减少。据预测，中国加入WTO后，农业就业人口每年将减少 3.8%即966.2万人，机械仪表工业每年将减少2.5%即58.2万人，汽车工业每年将减少14.5%即49.8万人，仅此三个行业每年将减少 1000万个就业机会，与此同时，纺织、服装行业的就业增长率也可得到大幅增长，新增就业人数预计将达500万人左右。由于加入WTO对中国经济的整体影响较大，受到冲击的行业恰恰集中在我国的弱势产业，这就更加大了就业的压力。

    （二）近中期缓解失业压力的宏观政策思路

    基于中国就业问题的长期性与复杂性，按照社会主义市场经济体制的要求，借鉴国外促进就业的经验，今后必须实行促进就业的长期战略和政策，积极探索并努力建立适合中国国情的促进就业长效机制，以进一步加强和改善就业工作。

    1．应切实将扩大就业、降低失业率作为最基本的宏观政策目标。

    国内外理论和实践表明，失业问题对经济和社会发展的威胁非常突出。鉴于就业问题的重要性以及现实中失业的各种矛盾和问题，在未来改革发展过程中，国家宏观调控政策取向应切实将扩大就业、降低失业率作为最基本的政策目标。为此，首先仍必须保持国民经济有较高的增长速度，经济总量的增长是扩大就业的基础。目前中国经济正处于经济周期的上升阶段，未来长时期中国作为一个发展中国家，需求潜力很大，经济增长的潜力也很大。为了保持经济发展的良好势头，今后一个时期要继续加强和改善宏观调控，健全宏观政策体系，确保国民经济持续快速健康发展。这就为扩大就业、实现积极就业政策的目标创造了良好的宏观环境。其次，鉴于我国人口众多、就业压力过大的特定国情，今后即使维持较高的经济增长速度，也可能出现就业机会不足以解决就业压力的问题，因此，政府在确定经济发展战略和增长模式时，必须考虑有利于扩大就业和创造就业岗位，并要具体体现到制定国民经济社会发展计划和产业政策、财税政策、投资政策、金融货币政策等宏观政策上来，以实现国民经济快速健康发展和促进充分就业的双重目标。再次，政府和社会都要切实增加就业方面的投入，这对于扩大就业也具有至关重要的作用。

    2．合理界定政府与市场在促进就业中的职责与分工。

    市场经济国家的实践证明，就业主要应依靠市场调节，政府不能包揽过多。在社会主义市场经济条件下，充分发挥市场机制在就业和再就业中的基础性作用，主要通过市场调节劳动力供求，引导劳动者自主就业。目前无论在机制上还是在功能上，我国的劳动力市场尚不完善。一些制度性因素，如户籍制度及其相关政策不合理，导致城乡、地区、所有制之间的劳动力市场分割，就业缺乏竞争机制，限制了劳动力的合理流动，损害了劳动者平等、自由就业权利的实现，破坏了公平的就业环境，阻碍了就业的扩大。因此，充分完善劳动力市场，维护和尊重劳动力市场机制，应该成为我国促进就业的要务。

    充分重视劳动力市场机制的作用，并不意味着政府在促进就业中无所作为。政府在促进就业和再就业中的作用主要是实行积极的就业政策，制定就业发展战略、完善就业服务体系，引导全社会转变就业观念，努力改善就业和创业环境，为市场配置劳动力资源基础性作用的发挥创造条件。具体考虑，市场经济下政府应该从以下几方面入手，积极扩大就业。

    ——选择符合国情的劳动力市场规则手段。在向市场经济转型的过程中，一个国家面临着如何选择劳动力市场规则手段的问题。能否扩大就业，是进行制度选择的重要标准。20世纪70年代以来，欧洲主要发达国家，由于执行了一系列更容易导致劳动力市场僵化的规则措施，使其就业增长速度远远低于美国。而美国，在 20世纪90年代实现了低通货膨胀和低失业率并存的局面，也得益于其劳动力市场良好的灵活性。我国正在加强劳动力市场制度建设，应该充分借鉴国际经验，选择符合国情的规则措施，确保对劳动力市场的管理，不致降低劳动力市场的灵活性和竞争性。

    ——为劳动力市场的高效运行提供良好的外部环境。劳动力市场在运行过程中，不可避免地会出现种种难以靠市场机制本身解决的问题，政府应积极补充市场机制的缺失。例如，完善就业服务体系、提供劳动力市场信息等方面的服务，都具有公共物品的性质，企业和个人难以有效提供；同时这些公共服务又能有效地减少交易成本，降低自然失业率，政府应该积极介入，有所作为。

    ——矫正扭曲的生产要素价格，形成符合中国比较优势的增长方式。对于一个劳动力丰富的发展中国家来说，如果选择符合自身比较优势的发展战略，就意味着劳动密集型产业应该成为其产业的主体。劳动力是我们的比较优势，符合比较优势的技术结构和产业结构，才是可持续发展的。只有资金和劳动的价格都准确反映要素的相对稀缺程度，依靠市场的诱导，符合比较优势的产业结构和技术结构才能形成。

    ——建立健全社会保障体系，为劳动力市场提供有效支撑。劳动力市场的发育和形成，有赖于社会保障功能与市场竞争标准相分离，使企业按照其需求使用劳动力，而社会保障的职能则交给社会运行。如果没有健全的社会保障体系，企业必然要承担过度的社会职能，面临沉重的政策性负担，劳动力市场也不能正常发挥作用，妨碍劳动力资源的有效配置。因此，建立健全社会保障体系，对充分发挥劳动力市场机制的作用至关重要。

    ——政府应制定针对特殊群体就业的扶助政策。我国国有企业下岗职工中的“4050”群体，文化水平偏低，年龄偏大，难以适应市场竞争的要求，在下岗失业之后很难再就业。这种局面与制度因素有关，是历史的欠帐，市场难以自动解决，政府和社区应负起责任，提供相应的政策扶持：一方面要通过社会保障，实现这“一代人”的平稳过渡；另一方面则是通过积极的就业政策，向他们提供专门的培训，给予创业融资、开业注册等方面的优惠，靠就业岗位的开发，实现平稳过渡。

    3．经济结构调整要与就业结构调整改善协调推进。

    经济结构调整是未来我国经济发展的主体，也是我国现代化建设需解决的重大战略问题。但经济结构调整必须从扩大就业的要求出发，注重与就业结构调整协调推进。

    ——在产业类型上，注重发展劳动密集型产业。要充分发挥我国劳动力资源丰富的优势，发展就业容量大的产业，如轻纺工业、农产品加工业、软件产业等，进一步扩大出口。特别是要大力发展第三产业，这是促进经济社会发展的必然要求，也是解决就业问题的主要出路。第三产业行业多、门类广，劳动密集、技术密集和知识密集并存，就业容量大。1992年到2002年，我国第一产业就业人数减少1800多万，比重降低8.5个百分点；第二产业就业人数增加1400多万，但比重降低0.3个百分点；第三产业就业人数增加约8000万，比重提高8.8个百分点。第三产业增加值每增长一个百分点，平均增加的就业岗位是第二产业的5倍。但近10年来，第三产业发展速度有所减缓，与整个经济增长和第二产业增长速度相比明显滞后。2002年，第三产业从业人员占全部从业人员的比重仅为28.6%，比发达国家60-75%的比例相去甚远，与一些发展中国家40-50%的比例也有很大差距。我国产业结构和就业结构的这个明显缺陷，是造成当前就业矛盾突出的症结之一。为此，要采取切实可行的措施，加快第三产业的发展，尽快扭转其长期滞后的局面，充分发挥其吸纳就业的巨大潜力。

　 ——在企业规模上，注重扶持中小企业。中小企业在我国经济社会发展和促进就业中具有重要作用。目前，我国登记注册的各类中小企业已超过800万家，占企业总数的99%以上，吸纳了75%以上的城镇就业人口。实践证明，凡是中小企业多而且发展比较好的地方，就业压力就小；凡是中小企业少而大企业多的地区，就业压力就比较大。因此，在实施大企业、大集团战略的同时，一定要重视中小企业的发展。政府在投融资、税收、技术服务、市场开发、信息咨询、人员培训等方面，要加大对中小企业的扶持力度，使他们在吸纳就业方面发挥更大的作用。　——在经济类型上，注重发展非公有制经济。改革开放以来，我国个体、私营、外资等非公有制经济得到了较快发展，吸纳了大量人员就业。到2002年，个体工商业已达2377万户，从业人员4743万人，注册资金3782亿元；私营经济已达243万户，从业人员3409万人，注册资本24756亿元。个体、私营等非公有制经济在国内生产总值中已占20%以上，吸纳就业近1亿人，占城镇全部从业人员的40%以上，在促进经济增长、扩大社会就业中发挥着愈益重要的作用。对非公有制经济的发展，要进一步解放思想，切实转变观念，进一步清除对其发展的歧视性、限制性规定，在市场准入、投融资、税收、土地使用等方面，使非公有制企业与其他企业享受同等待遇，实现平等竞争。

　 ——在就业方式上，重视灵活就业方式。要摒弃只有正规就业或端“铁饭碗”才算就业的传统观念，大力发展季节工、临时工、小时工、轮岗工等多种就业形式。社区服务特别是家政服务具有很大的就业潜力。在一些发达国家，社区服务从业人员占全社会从业人员的比重高达30-40%。我国城镇社区服务刚刚起步，许多事情没人做。随着老龄化社会的到来，对社区服务的需求不断增加。要积极推进家务劳动社会化，鼓励发展家政服务业，以灵活的形式吸纳更多的人就业。　

    4．全面消除城乡劳动力结构性转移的体制性障碍。

    农村剩余劳动力向城镇转移是需要全力解决的大问题，为此要尽快建立农村剩余劳动力有效流动和转移的新型制度框架。有关研究表明，我国1/3农村劳动力处于就业不充分状态，现有农村剩余劳动力总数在1.5亿人左右。21世纪初期农村劳动力将处于新的供给高峰，2001-2010年农村将新增劳动力6350 万人。因此，如何解决农村剩余劳动力的出路是事关国民经济宏观全局和现代化进程的一个重大战略问题。

    改革开放二十多年来，随着市场经济体制的逐步确立，对农民就业和流动的某些束缚被解除。但是，在改革城乡分割制度方面仍没有迈开实质性步伐，进城后打工农民在就业、公共服务等方面仍受到各种歧视性待遇，这在相当程度上限制了农村剩余劳动力的流动和向外转移。因此，必须尽快推进制度创新，消除对农民进城打工的歧视性规定，促进农村剩余劳动力的合理流动。首先要取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制。当前农村劳动力进入城镇就业仍受到很多不合理限制。一些大中城市为了保证城市居民就业，限制农民进入某些行业和工种。农民外出就业要办理名目繁多的证件，面向外出打工农民的收费也过多、过滥。一些地方存在简单粗暴地清退进城务工农民的做法。现在许多城市面临就业压力，对进城农民工进行适当管理是必要的，但也要城乡兼顾，控制适度，管理得当。目前的一些做法既不符合市场经济的公平竞争原则，也没有真正起到引导农民有序流动的作用。

    为此，首先要进一步完善和规范政府对劳动力市场的管理，清理各地区制定的对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费，改变重收费、轻服务的做法。要坚决纠正简单粗暴清退农民工的做法。其次，要加快户籍管理制度改革。目前，小城镇户籍制度改革正在全面推开，个别大城市的户籍制度改革也有了较大的动作。事实表明，放开户口后并没有产生消极影响。今后要进一步加大户籍改革力度。从长期看，应当允许农民自由进城。这样有利于解决城乡居民两种身份、就业和待遇不平等的问题，有利于城乡经济的发展。再次，考虑到大多数进城农民的就业并不稳定，需要保持流动就业农民原有土地承包关系的稳定，使农民形成在城乡之间“双向流动”的就业机制，这是保持农村乃至整个社会稳定的一个重要条件。

    5．大力加强人力资源能力建设。

    大力加强人力资源能力建设，是使中国从人口大国转变为人力资源强国的关键途径，也是解决就业问题的根本之策。世界上一些人口密度大的国家和我国一些人口稠密省区，之所以能够充分就业和实现经济的持续快速发展，经验之一就是积极推进人力资源能力建设，充分发挥人力资源对经济增长的决定性作用。近年来，随着教育和培训事业的发展，我国劳动者的受教育程度和职业技能均有显著提高。根据2000年第五次人口普查主要数据的公告，截止2000年11月，我国每十万人中具有初中程度的人数为33961人，同1990年第四次全国人口普查的23344人相比，上升了45.5%；具有高中程度的人数由8039人上升到 11146人，上升了38.6%；具有大学程度的人数由1442人上升到3611人，上升了150.4%。2002年末，劳动年龄人口中，初中以上文化程度的比例为52%，其中大专以上文化程度占3%。技术工人中初级61.55％，中级35%，高级3.55％。总体上看，文化水平整体偏低，特别是技能素质偏低，是一个制约就业和经济发展的突出问题。因此，解决就业问题，不应作为一个被动的安置劳动人口的过程，而应看做一个主动通过人力资源能力建设，提高人口素质，促进经济加快发展的过程，从而使我国从人口大国变为人力资源强国，把人力资源优势转变为经济优势。为此，要千方百计调整财政支出结构，增加各级政府职业培训经费的投入，大力加强职业教育和培训，优化教育培训机构，提高培训质量。以适应经济发展和科技进步对劳动者知识水平和劳动技能提出的越来越高的要求。

    （三）近中期缓解失业压力的财政政策选择

    从西方国家政府干预经济的历史来看，就业问题的解决与财政政策有着紧密的联系。对就业问题的解决而言，财政政策的作用比较直接和明显。成熟的市场经济国家，不同的时期在财政政策取向上有不同偏重。就我国现阶段而言，为缓解失业压力，保证改革的稳定环境，包括财政政策在内的国家经济政策取向有必要由侧重促进经济增长向增长和就业并重转变。

    1．明确财政支持就业政策的基本框架。

    依据财政对就业的影响机制，财政支持就业政策可以分为总量性财政支持就业政策和结构性财政支持就业政策。

    总量性财政支持就业政策是指政府通过财政收入和支出直接改变社会总供给和总需求总量进而影响就业总量的政策。总量性财政政策影响就业的方向和大小取决于财政支出和收入（税收）政策的组合方式，见表6：

    要缓解近中期失业压力，合理的财政支持就业政策应该是总量性和结构性的财政政策的综合运用。为此，要总体设计，形成一套多层次、高效、统一的财政支持就业的政策体系。特别是要充分认识社会保障和促进就业是一个有机整体，财政支持社会保障和促进就业是减轻市场失灵和风险对社会和个人冲击的手段，财政部门参与制定社会保障制度和促进就业制度，形成政策合力，才能有效地缓解当前和未来较长时期失业压力。此外，今后一段时期，我国财政政策将从积极转向稳健，要注意把稳健的财政政策与积极的就业政策配套运用起来，落实和贯彻积极就业政策对国家财政提出的有关政策、资金需求，促进就业的有效增长。

    2．完善筹资机制，保证必要的就业和社会保障资金的需要。首先，继续加大调整财政支出结构的力度，逐步增加促进就业和社会保障的支出。目前就业与社会保障支出占财政支出的比重为12%左右，与国家公共财政所担负的促进就业和社会保障职责不相适应，应逐步将就业和社会保障支出占财政支出的比重提高到15-20%左右，既要在存量上适当压缩一般性和“越位”性支出，又要在增量上除保证法定支出外应主要用于社会保障资金和促进再就业资金。要注意发挥中央和地方两个积极性，在中央财政适当加大对地方就业与社会保障转移支付力度的基础上，督促地方政府调整财政支出结构，增加对地方就业和社会保障方面的支出。其次，拓宽新的筹资渠道，多渠道筹集就业和社会保障资金。面对未来相当长时期我国就业和社会保障资金需求巨大的矛盾，现有的财政集中度难以承受，需拓宽新的筹资渠道，在我国尽快建立以社会保险费（税）为主体、财政补助和社会捐助等多渠道的社会保障筹资体系。目前国家已通过财政拨款建立了总额1200多亿的社会保障储备基金，今后还应采取市场可接受的方式稳妥地减持部分国有股和出售、转让部分濒临亏损的国有企业资产，充实社会保险积累基金；同时通过发放社会福利彩票，及将部分已经开征的消费税和个人所得税以及将要开征的遗产税、财产税划出一定比例，专门用于补充社会保障积累基金；另外，加强对社会保障积累基金的多元化投资运营，实现基金的保值增值，充实社会保障基金，为应对未来日益增长的就业和社会保障资金需求提供可持续的财力保证。

    3．完善失业保险制度，强化失业保险的促进就业功能。失业保险制度虽然主要解决失业者的基本生活保障问题，但也是促进就业的重要手段。它主要借助就业培训、就业介绍和就业指导途径促进就业。从中短期看，应积极配合国家的就业政策，提高失业保险的促进就业功能。首先，扩大失业保险覆盖面。失业保险的特征之一是普遍性，即所有有劳动能力且愿意就业的劳动者均应包含在失业保险范围之中。对于不愿进入失业保险的部分自由职业者和灵活就业人员，要加强宣传教育，也要采取适当的强制措施（比如代扣代缴）将其纳入。这既可以扩大失业保险基金的规模，增强失业保险制度抗风险的能力；又可以使每一位城镇失业者在失业期间得到一定的失业救济，有利于保持社会稳定；也更有利于实现劳动力在不同区域、行业、企业间合理流动，使那些国有企业下岗职工和其他城镇职工解除自谋职业后顾之忧。其次，调整失业保险支出结构，增加对就业培训、就业介绍支出，增强失业保险制度促进就业的功能。尽管目前失业保险缴费率只有3%，面临的就业任务十分繁重，但是近几年各地失业保险基金都有较多结余，是失业保险功能单一化所致。因此，在保证每一个参保失业者得到基本失业救济金的前提下，要适当增加对就业介绍、就业培训支出，既解决当前安排就业所需资金紧缺的矛盾，又提高失业保险的促进就业功能，更有效地使用失业保险资金。再次，合理确定失业救济金的标准和领取条件，防止滋生养懒现象。失业救济金的标准具有一定刚性，确立时要十分慎重。既要保证失业者在失业期间的基本生活需要，又要有激发失业者在法定期限内再就业的动力，防止滋生懒惰。一般来说按失业者失业前月工资的50-60%发给。同时，严格领取条件：失业人员在终止、解除劳动关系之日起40天内，持有关证明到户口所在地办理失业登记；按缴费时间长短确定发放失业救济金的时间长短；失业者自愿接受有关部门推荐和介绍的新的职业，过期不接受新的就业岗位的自动中止失业保险金发放。第四，加强对失业保险基金的监督管理。财政和审计部门要定期检查失业保险基金的征缴和发放情况，当前要切实做好失业保险基金“收支两条线”管理工作，既要保证收缴及时，又要保证发放到位。尽快将失业保险收支纳入各级财政的预算管理，确保基金安全和有效使用。第五，提高失业保险基金统筹层次，实现市、县统筹向省、市、自治区级统筹转变。加强省、市、自治区级政府对失业保险基金的管理，提高失业保险基金省内地、市间的调剂能力，更好地满足各省、市失业保险和就业的资金需要。

    4．完善现行就业有关的税收优惠政策，发挥税收调控就业的功能。税收促进就业主要从两方面入手：一是直接向重新就业的职工给予一定的税收优惠期限，以期在自谋职业期间获得更多的投资回报，摆脱就业和生活的困境，提高自我创业和发展的能力。主要是失业者自谋职业期间给予所得税和营业税或增值税的优惠，但是这种优惠也是有期限的，比如3-5年，不能太长，而且是部分优惠而不是全部优惠。二是对吸纳就业作用较大的劳动密集型产业、中小企业和非公有制企业的税收优惠。有人说，对这些产业和企业提供优惠，不利于资本密集型产业的发展和劳动生产率的提高，实际上对这些产业和企业提供优惠并不是针对产业和企业，而是针对就业，只有新吸纳下岗职工和失业者达到一定数量时，才能提供一定的税收优惠。这也是在就业矛盾突出时期税收调节的特殊作用。比如《财政部、劳动社会保障部、国家税务总局关于促进下岗失业人员再就业税收优惠政策及其相关政策的补充通知》规定，服务型企业、商业零售企业、街道社区中具有加工性质的小型企业，2005年底吸纳下岗失业人员达到企业职工总数30%以上的，给予3年免征营业税、城市维护建设税、教育附加和企业所得税的优惠，比例不足30%的，按吸纳下岗失业人员占企业职工总数的比例倍数（每吸纳1%减免2%的企业所得税）给予减免企业所得税的优惠。按照这一规定，不论什么行业和企业，只要吸纳下岗失业人员达到一定比例时，均可以享受国家的税收优惠政策。关键是审核企业吸纳下岗失业人员的真实性，防止骗取国家税收优惠政策而不吸纳相当的下岗失业人员。

    5．完善贷款担保和财政贴息办法，支持下岗失业人员自谋职业、自主创业。近年来，国家为了支持下岗失业人员再就业，出台了一系列的优惠政策和办法，其中运用贷款担保和财政贴息的办法有效地解决了下岗失业人员再就业的启动资金不足的矛盾，资助和支持了大批下岗失业人员自谋职业和自主创业。如何完善2002年12月出台的《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》，提出几点建议：一是贷款对象、条件中，应增加企业下岗证明，方可向劳动保障部门申领《再就业优惠证》，同时对《再就业优惠证》只限于本人就业使用，一旦发现将其优惠证借租给单位或个人使用，要没收优惠证，取消优惠证有关的待遇。二是贷款额度不能规定统一的“2万元左右”，而应根据所从事职业对资金需求的大小，适当分档贷款，一般性的修理、修配、图书借阅、小卖部、钟点服务、家庭清洁卫生服务等，可以掌握5000元，最多不超过一万元的担保贷款；某些需要资金较多的就业，如商店、美容美发、汽车修理、茶座餐饮等服务业，可以提供不超过3万元的担保贷款。三是加强担保贷款到期催收和追交工作。可以由当地商业银行、贷款担保机构，必要时公安、工商部门积极配合，对于到期应归还担保贷款有能力归还而不归还者，给予吊消营业执照、今后停止一切就业有关的优惠政策；对确实创业失败者，要有个人申请和劳动、工商部门的核查证明，方可减免担保贷款的偿还。但总的不良率不能超过20%。四是省、市、自治区和地（市）、县财政，在建立小额贷款担保基金时，应根据当地就业形势的变化和物价的变化，尽可能增加财政支持力度，适当扩大小额贷款担保基金，更好地发挥贷款担保和财政贴息在促进就业方面的作用。

    6．完善财政专户管理制度，尽快建立社会保障预算。针对当前就业和社会保障资金财政专户管理中存在的户头过多、坐收坐支等不规范问题，进一步完善专户管理制度，切实将各项就业和社会保障资金纳入财政专户实行规范化管理，积极配合税务机关征收社会保险费和管理服务社会化的实施，逐步推广财政集中收缴和支付，取消收入户和支出户，减少中间环节，杜绝挤占挪用现象。但是专户存储和收支两条线只是一种过渡管理形式，随着社会保险税的开征和财政专户集中收付制度的实施，建立社会保障预算是对各项就业和社会保障资金实行科学、规范预算管理的必然结果。同时，将各种不同来源的就业和社会保障资金置于社会保障预算中，既保证收入的稳定，又保证支出的合理，保证每项社会保障资金收支以预算为依据筹集和使用资金，提高资金的安全和管理水平。

    7．加强对就业和社会保障资金的财务管理和监督，保证专款专用。完善现行的各项就业和社会保障资金财务会计制度，对已经出台的新的社会保障项目如企业年金等要及时制订相应的财务会计管理制度，保证社会保障财务会计制度的完善和更新与社会保障制度改革的基本同步；同时加强财政内部监督机构对社会保障资金财务收支情况的管理和监督，建立定期的检查监督制度，并配合国家审计部门做好社会保障资金的专项审计，提高对社会保障资金的监督管理水平。