论行政发展视野中的公共利益

近代以来,管理行政作为一种行政模式逐渐地成长了起来,到了20世纪,管理行政基本上已经发展到了自己的典型形态,并以公共行政的形式出现。在20世纪后期中国的行政改革过程中,还进一步地提出了建立服务行政的要求,到了本世纪,虽然它尚未完全展现出自己的全部特征,但是,作为行政发展的方向却是明确的,它将是一种超越管理行政全新的行政模式。当我们提出服务行政建设理论追求时,实际上已经意味着行政发展史开始进入一个全新的历史阶段。

一、公共利益认识上存在的主要问题

界定什么是“公共利益”一直是一件很困难的事情,因为在纷繁复杂的现代社会,个人利益是多样化的,且彼此之间经常发生难以调和的冲突,因而几乎不可能找到以同样方式影响所有人的“公共利益”。公共利益认识上存在的问题主要是一些与公共利益有关概念的混淆。

(一)混淆了公共利益与共同体利益关系“共同利益并不一定是公共利益”,[1]尽管二者之间具有某种特殊的联系。共同体是个宽泛的概念,一个组织、社区、地区、国家甚至整个人类社会,都可以分别看作是共同体,这些不同层次的共同体都存在着自身利益,因而可以分别被看作是利益共同体。政府组织也是利益共同体,政府自身的利益近似于政府这个公共组织的共同体利益。政府部门和地方政府分别可以看作是次级的利益共同体,通常所说的“部门利益”和“地方利益”都可以理解为较低层级的共同体利益。

共同利益是公共的还是私人的,这取决于作为共同利益基础的利益关系的本质属性及其动态变化性。公共利益是社会这个共同体的利益,传统的观点认为,这两种共同体的利益根本一致;而在公共选择理论看来,两者可能相分离。可见,共同体的共同利益并不等同于公共利益,这取决于共同体利益的指向。所谓“政府没有自身利益,政府利益就是公共利益”、“公共利益隶属于政府利益”的观点,把公共利益与共同利益混为一谈,抹杀了两者存在的本质区别。

(二)混淆了政府利益与公共利益的关系

权力是权威性资源的核心基础,是一种可以自我扩张从而增强其自身力量和范围的资源,利益往往通过权力得以实现。权力在任何时候都是一种支配力量,没有权力就没有支配与被支配的关系,在理论上也就不存在假以他人力量进行排他性占有,更不具有借用公共力量而对公共资源和他人物品的侵占的可能。行政权是一定的行政主体为完成其行政任务、履行行政职责,以实现国家的行政职能而享有的国家权力。一旦这种权力失去制约或不当使用,就会变质,而不再为公共利益提供服务和保障。现实中可以看到,行政权往往与具体的经济利益挂钩,成为部门或个人“创收”谋取单位或个人利益的工具。普遍存在的“自费行政”、靠收费养人而导致的权钱交易、靠权力“捞外水”的现象,更刺激了一些行政部门自觉不自觉地找事、争权,在政府立法工作和行政执法中随意设置和争夺审批权、发证权、收费权、罚款权,以给本部门、本系统带来实惠。这些利益的获取如果脱离行政权力及行政行为,就将变得非常艰难甚至不可能。因此,否认政府利益的存在或者认为政府利益等同于公共利益显然是与事实相违背的。

(三)混淆了政府利益与公共属性的关系

公共性、公平性、公正性自始至终是政府的属性和政府发展的基本逻辑。从低级的正义向高级的正义发展,从初级的公平向高级的公平发展,整个过程就是“善”的追求过程,任何私利和杂念都可能使之失去公允,从规范意义上说,由于政府或国家是社会的公共机构,是全社会公共利益的当然代表,所以该主体只能以全社会公共福利的最大化为其行为目标,而不能有其他目标。

因此,政府利益是不应该存在的,政府利益的存在将从本质上否定政府的公共属性。但是,事实上在公共行政领域中,存在着大量的行政人员追求个人利益的问题,存在着公私错位的现象,运用手中的权力为小团体或个人谋取私利不仅是一个经常性行为,而且是普遍现象。这样或那样的政府主体表现为是追求自身利益的“经济人”,在执行公务的过程中,为了自身利益最大化而不惜损害公共利益。“从实践角度看,任何约束求利行为的制度设计都是以承认利益的客观存在为前提的,否认政府自身利益的存在,也就否认了约束政府部门求利行为的制度设计的必要性。”[2]

(四)混淆了公共利益与私人利益的关系

公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。公共利益往往被当成一种价值取向,当成一个抽象的或虚幻的概念。以公共利益为本位或是以私人利益为本位,并没有指明公共利益包括哪些内容,它只阐明了利益的指向性。这样,公共利益往往会被“泛化”,使其边界模糊,其他的利益如某些组织利益、共同利益甚至个人利益就会打着“公共利益”的旗号大肆损害公共利益。

二、公共利益是具有社会共享性的共同利益

(一)公共利益的理论内涵及本质

按《公共政策词典》的定义,公共利益(public　interest)是指社会或国家占绝对地位的集体利益,而不是某个狭隘或专门行业的利益。

在现代主流经济学的标准模型中,公共利益是由社会福利函数来表示的。所谓“社会福利函数”,就是一种社会偏好或“社会排序”,它是以全体成员的个人偏好为基础,对大家利益相关的、可供选择的各种事物或各种社会安排的一种优劣安排。

如果这一社会福利函数能够存在或这种秩序能够排出,其体现的便是所谓的“公共利益”,即大家共同的利益。[3]公共利益表示构成一个政体的大多数人的共同利益,它基于这样一种思想,即公共政策应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利[4]。有的学者则认为,“公共利益”并不表示一致同意的利益,而仅表示某些人看来对公众有利的事物[5]。有时,“公共利益”表示某种普遍利益,即确信有益于体会中每个人的某些价值观念[6]。有的学者则认为,所谓公共利益就是公众利益,表现为公民个人或团体向公共权力机关提出并被认可的利益要求。这就是说,不仅公共权力机关是公共利益的代表,而且个人或团体的利益被公共权力机关认可时也会转化为公共利益[7]。

以上对公共利益的种种认识,真是见仁见智,到底什么是公共利益呢?笔者认为,所谓公共利益,指在特定社会条件下,能够满足人类生存、享受、发展等公共需要的各种资源和条件的总和。即具有社会共享性的全社会的整体共同利益。因此,公共利益包含如下理论内涵:

1·公共利益在公共物品和服务中的客观存在。尽管我们不能完备地罗列公共利益所包含的各类资源和条件,但在具体的公共问题上,在特定的公共事务中,特别是在各项公共物品和公共服务中,都集中体现了特定内容的公共利益。

2·公共利益可以按照高低层次划分为四大类:全人类公共利益、国民公共利益、区域公共利益、基层社会公共利益。在我国,公共利益就是人民群众的共同利益,是绝大多数人们的利益。是否符合广大人民群众的利益,应该成为我们判断某个公共政策正确与否的一个根本标志。坚持从人民群众的根本利益出发,是我们制定任何公共政策的根本宗旨。

3·公共利益的客观内容具有动态变化的特点。它既与特定社会条件下的生产力水平相关,又与人们的主观需求相关。过去某种资源和条件不是公共利益的构成内容,但随着社会生产力水平的提高和人类需求状况的变化,却有可能成为将来公共利益的客观内容。

4·公共利益并不是单个私人利益的简单加总。公共利益与私人利益之间有时难免发生冲突。马克思指出:“分工还给我们提供了第—个例证,说明只要人们还处在自发地形成的社会中,也就是只要私人利益和公共利益之间还有分裂,也就是说,只要分工还不是出于自愿,而是自发的,那么人本身的活动对人说来就会成为一种异己的与他对立着的力量,这种力量驱使着人,而不是人驾驭着这种力量,”[8]因此,私人利益必然与公共利益发生矛盾冲突。

5·公共、共同和私人利益代表者是不一样的。公共利益的最高代表者是政府,共同利益的最高代表者是组织及其领导人,私人利益的主体是个人。马克思指出:“正是由于私人利益与公共利益之间的这种矛盾,公共利益才以国家的姿态而采取一种和实际利益(不论是个人利益还是共同利益)脱离的独立形式,也就是说采取一种虚幻的共同体的形式。”[9]这就是说,政府以公共权力机关的形式凌驾于整个社会之上,因此,只有政府能够以全体国民的合法身份代表公共利益,处理私人利益与公共利益之间的矛盾关系。也就是说,尽管政府的行为并不总是反映公共利益的要求,但是政府与其他利益主体相比,与公共利益的关系更加密切和规范也更加严格。

6·公共利益是具有社会共享性和非排他性的。任何人对公共利益的享有都不会影响其他人对公共利益的享有。这是公共利益区别于私人利益和共同利益的基本特征。公共利益肯定是共同利益,但共同利益未必就是公共利益,共同利益能否转化为公共利益,关键看其是否具有社会共享性。

(二)公共利益的理论诠释与分析

1·公共利益是公共管理实践的价值取向而不是凭空产生。公共管理实践之所以以公共利益为价值源,这也是因为公共管理实践的主体———公共组织的存在,正是以公共利益为根据和理由的。

公共组织以及与之相联系的公共权力和公共管理实践之所以产生,之所以存在,正是因为人的本性决定了人与人之间存在着公共需要和公共利益,只有依赖公共组织运用公共权力、进行公共管理实践才能给以满足。恩格斯曾在《反杜林论》一书中指出,在所有的原始农业公社中,一开始就存在着一定的共同利益,维护这种共同利益的工作,虽然是在全社会的监督之下,却不能由个别成员来担当:如解决争端;制止个别人越权;监督用水,特别是在炎热的地方;最后,在非常原始的状态下执行宗教职能。这样的职能,在任何时候的原始公社中,例如在最古老的德意志的马尔克公社中,甚至在今天的印度,还可以看到。这些职位被赋予了某种全权,这是国家权力的萌芽。恩格斯在这里着重要说明的是,国家萌芽于维护共同利益的需要。共同利益一开始就存在着。

而有共同利益的存在,很自然地就需要有维护共同利益的工作,即公共管理。而公共管理的工作不可能由个别成员来担当,需要有一个类似于政府的公共组织来担当,公共组织又不能没有公共权力。所以,这种原始社会的管理公共事务的权力就成为国家权力的萌芽。一句话,所有的公共组织、公共权力、公共事务以及公共管理都起源于维护社会共同利益的必要。在人类社会中,先表现为习惯后成为法律的共同规则不是凭空产生的,正是因为人类在每天重复着的生产、分配和交换产品的行为中有共同利益的存在,才产生了对于共同规则的需要。而共同规则的产生不仅必然产生维护共同规则的公共权力,而且必然产生一种行使公共权力的公共组织以及公共管理的行为和过程。既然公共管理从根本上讲是来源于公共利益的,所以它也必然以公共利益为价值取向,否则它就不成其为公共管理了。

换言之,如果一个公共组织,其所从事的不是以维护公共利益为目的的“公共管理”活动,则它迟早会丧失公共权力,而不再是一个真正的“公共组织”。从人类历史发展过程来看,任何一个国家机构或政府组织都是一种公共组织,但在阶级社会中,这种公共组织又不可避免地成为了阶级统治的工具。掌握公共权力的那一部分人群即统治阶级,总是尽可能地利用手中的公共权力来谋取自己的私利。但与此同时,任何一个统治者或统治阶级又都不可能把公共权力完全彻底地用来谋私利,而总是要一定程度地为公共利益服务的。而且,统治阶级能否在较大程度上为公共利益服务,往往是统治阶级能否较长时间占据统治地位的决定性因素。

一个统治者或统治阶级,越是能够较多地为公共利益服务而较少地谋取私利,则它掌握公共权力、居于统治地位的时间就会越长;相反,如果统治者或统治阶级越是较少地为公共利益服务而较多地谋取私利,则它掌握公共权力、居于统治地位时间就会越短。正因为如此,在人类历史上一些明智的统治者总是尽可能地克制自己的私欲,而尽可能地为社会谋福利。中国历史上的“德治”观念和“民本”观念,可以说正是这一认识的概括性表述。这些都说明,公共利益必然是公共组织、公共权力以及公共管理实践的价值取向即价值源,如果公共管理的主体不能自觉地遵循公共行政这一必然性规律,它就会自取灭亡。

2·公共利益是公众的利益而不能简单归结为政府的利益。在行政管理实践中,政府通常扮演着公共利益主要代表者和维护者的积极角色。政府作为公共利益的主要代表者,只能基于受益人的委托而行使一般情况下的代表权。政府作为公共利益的维护者,只能基于受益人的授权,享有维护公共利益所必须的权力,履行应尽义务。因此,从利益的本体来说,公共利益不能简单归结为政府的利益,公共利益只能是具有普遍性的,本质上是非人格化的利益,是不特定多数人的利益,即通常所说的公众利益。诚然,从政治角度讲,政府没有自身的利益,政府的利益就是公众的利益或从属于其显在、潜在的政治利益。但在具体实践中,政府不是抽象的存在,而是由庞大工作人员组成的利益需求共同体,政府工作人员的工资发放、奖金和福利的增加、政府设施设备的更新和改善乃至政府不同部门的“部门利益”和不同层级政府的利益“地方利益”存在、支撑行政腐败所必需的资金保障,都充分说明市场经济条件下政府自身利益的客观存在。

行政管理中一些违法行政问题的产生,恰恰是错误地把公共利益简单地等同于政府的利益,即把利益的主要代表者和维护者当成自身是利益受益人。

因此,在行政机关处理具体公共利益问题上,政府“与民争利”,政府的利益直接替代了公共利益,如仅以政府财政利益(特别是违法收取行政事业性收费和在公共资源使用权出让过程中渔利)衡量公共利益得失;以眼前获取上级行政机关的资金支持(特别是违法套取上级行政资金、超过承受能力借款融资)作为公共利益实现的直接目标等。可见,如果不能从根本上摆正公众与政府的关系,就无法避免以政府的自身利益代替公共利益。

3·公共利益是法定的利益而不属于行政自由裁量的利益。尽管修改后的《宪法》条文和诸如《土地管理法》和《城市房地产管理法》等一些重要行政管理法律对基于公共利益需要,限制和剥夺公民、法人和其他组织的财产权益做出了明确规定,但是,对于何谓公共利益,公共利益界定的标准和范围,基本上没有明确规范。但是,我们认为,这并不能否定公共利益作为法定利益的根本属性。法定的利益,并不等同于法律明确规定的利益,也包括法律原则规定,需要在具体实践中根据法律规定的原则、精神,结合具体情况加以认定的利益。实践中,公共利益界定的复杂性,决定了公共利益需要在法律规范中界定,最主要的是明确实践中认定公共利益的原则标准和正当法律程序。行政管理实践中假借“公共利益”为名,行保护企业商业利益、个人私利为之实,恶意地扩大或缩小相应不确定用语的内涵和外延;在公共利益界定过程中,基本上没有公众公开民主参与的程序权利保障,正是缘于否定了公共利益的法定性,把公共利益的认定,看成是行政机关的权力自由裁量范围。这一方面反映了尽快完善公共利益界定标准和程序的必要性与紧迫性,另一方面,也反映了从实体和程序两个方面控制公共利益认定过程中行政自由裁量的重要性。公共利益的界定,除了必须依据法定标准外,同样重要的是依据法定的公共利益认定程序。因为只有在法定条件下才能出于公共利益的考虑依法对基本权利加以减少和限制,同时,还可以通过救济制度的完善,为抗衡非法定公共利益的实际界定提供制度化的保障,所以坚持法定的原则是界定公共利益的重要前提。

4·公共利益是政府负有责任的利益而非随意处分的利益。由于公共利益体现的公众性,决定了一般情况下政府通常承担着维护和实现公共利益的职责,行使着维护公共利益的特殊公共权力。

这种利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制,一般难以通过市场等私人选择机制来实现。这就决定了在公共利益面前,行政机关只有尽心尽力维护的责任,而没有任何随意处分、放任损害发生的权力。当前,在行政管理实践中,存在着两种不同的公共利益方面的违法现象:一种现象是假借公共利益之名维护非公共利益。一些行政机关打着“公共利益需要”的旗号,利用行政权力从事着维护自身利益、企业利益、团体利益甚至个人利益的非法活动。另一种现象是对于真正需加以认真维护的公共利益,行政维护主体缺位、维护行为不到位。一些行政机关对负有责任维护的公共利益遭受损害失职渎职,任其受到非法侵害,随意被处分,这特别反映在诸如环境和资源破坏、国有资产流失、公共资源的浪费等方面。与前种现象相比,后一种对公共利益维护行政权力不作为现象,一方面反映我国公共利益受到侵害,法律监督救济制度和机制的不健全,如我国行政诉讼受案制度的不完善和公益诉讼制度的缺失;另一方面也反映了实践中公共利益有效维护没有与政府责任紧密挂钩,由于对公共利益认定标准和程序的模糊,使得行政机关有充分的“理由”摆脱责任的约束。当政府不能有效维护公共利益时,如何监督政府或者代替政府维护公共利益,是理论和实践中的重大课题。

5·公共利益是有实质内容的直接利益而不是抽象的间接利益。公共利益广泛而复杂的内容,加之公共利益界定标准的原则性、界定正当程序的缺失,界定监督救济制度的不完善,使得公共利益在行政管理实践中极易被认为只具有抽象意义,成为缺乏实质内涵的纯粹抽象概念。正因如此,公共利益也常被一些行政机关挂以“名义”,以此违法强加行政管理相对人各种社会义务。如把城市文明形象视为公共利益,以抽象的形象维护名义损害人民群众实质上的合法权益;把招商引资环境视为公共利益,以抽象的软环境维护名义限制或者剥夺社会主体的合法权益;把压制群众上访保证所谓“稳定”视为公共利益;甚至把地方政府弄虚作假、欺上瞒下、套取国家资金也视为公共利益。就公共利益的内容来说,必须把公共利益界定为与受益公众密切相关,能够亲身体会和感受到的,有实质内容的直接利益,如公众生命健康的利益、公众安全与正常生产生活的利益、公众社会保障与福利的利益、公众享受社会经济文化发展的利益等。如果我们长期使得公共利益停留于间接的抽象的利益概念,必将造成社会公众对“公共利益”认知的冷漠,动摇公共利益维护和法治社会形成的社会根基。[10]

(三)正确认识公共利益的判断标准

公共利益的判断标准应该包括:合法合理性、公共受益性、公平补偿性、公开参与性、权力制约性和权责统一性等。

1·合法合理性。财产权是公民不可侵犯的基本权利,只有在法定条件下才可出于公共利益的考虑依法对基本权利加以克减和限制,故须坚持法定与合法原则,也即法律保留和法律优先。各国立法中关于公共利益的表述,主要有概括规定、列举规定、概括与列举相结合的规定等三种方式,其共性是必须具有“公众的或与公众有关的使用”之内涵。此外,关于公共利益的考虑,还应符合比例原则,具有必要性与合理性。如果征收征用之目的可通过其他代价较小的方式实现,则无必要征收征用。

2·公共受益性。纵观各国立法和行政实务,许多国家对于公共利益之“公共性”的理解都日益宽泛,凡国家建设需要、符合一般性社会利益的事业,都被认为具有公共性,例如国民健康、教育、公共设施、公共交通、公共福利、文物保护等公共事业发展的需要。公共利益的受益范围一般是不特定多数的受益人,而且该项利益需求往往无法通过市场选择机制得到满足,需要通过统一行动而有组织地提供。政府就是最大的、有组织的公共利益提供者,它运用公共权力征收征用土地为全社会提供普遍的公益性服务。

3·公平补偿性。天下没有免费的午餐。运用公共权力追求公共利益必然会有代价,这就造成公民权利的普遍牺牲(损害)或特别牺牲(损害)。有损害必有救济,特别损害应予特别救济,才符合公平正义的社会价值观,这是现代法治的一个要义。这种救济主要表现为法定条件下的公平补偿和事先补偿,它体现了现代法治的基本要求—实体公正。与正当补偿、适当补偿等提法相比,公平补偿的提法也许更合乎市场机制的要求,更接近私权利与私权利之间的交往法则。事先补偿则体现了政府诚信和法安定性的要求。

4·公开参与性。以公共利益为由采取强制规划、征收、征用等特殊行政措施,会严重影响到公民的基本权利,必须做到决策和执行全过程的公开透明,依法保障行政相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序权利和民主权利的有效行使。如果在考量土地、财产征收征用措施的必要性、公益性及其补偿的公平性的过程中,利害相关的民众却不能表达意愿、协商条件、参与决策、寻求说法,这肯定不符合现代法治的又一基本内蕴—程序公正和参与民主的要求。

5·权力制约性。以公共利益为由强制克减和限制公民权利,极易造成政府与人民之间的紧张关系,尤其是在出现公共危机而行使行政紧急权力时更易于以公共利益之名越权和滥用公权力,故须进行有效的监督制约,这是建设有限政府、法治政府的要求。除了把以公共利益为由行使公权力纳入舆论监督、社会监督等民主监督视野中,更需要加强对于这一公权力行使过程的违宪审查、司法审查、上级监督、专门监督等国家权力性监督,这是“以权力监督权力”的机制和判断标准。国内外的行政诉讼实践证明,通过司法审查来监督和判断行政征收征用措施的是否真正符合公共利益的要求,就是一种有效的监督制约机制。

6·权责统一性。如果行使公权力后不承担责任,任何公权力掌控者都会滥用权力,故须完善相应的责任机制。当某个公权力掌控者以公共利益为由克减和限制公民的基本权利,之后通过监督机制判定所谓公共利益之理由不成立,则应严格追究且能够追究其责任,包括法律责任、政治责任、道义责任、社会责任,使其付出相应代价。这是建设责任政府、法治政府的要求,也是最有威慑效力和普遍适用、自动适用的控权机制与判断标准。[11]

三、公共利益与公共政策背离的可能

如果公共政策制定的各个要素都符合为公共利益服务的原则,那么公共政策是服务于公共利益的。但由于公共政策制定各要素与公共利益可能存在冲突,导致公共政策可能背离公共利益。

(一)政府机构与公共利益存在背离可能

从理论上讲政府是人民的代表,理所当然的应该与公共利益保持一致。但政治实践中却并非如此,政府作为一个整体也存在着生存、发展等根本问题以及财政状况等具体问题,也就是说政府也有自身的需要。公共选择学派认为,政府也是经纪人,也会追求自身利益最大化,政府本身所具有的自利性使得政府一旦形成,不仅政府机构自身,而且其内部的官僚集团都会有自己的利益。正如詹姆斯·穆勒所指出的:“毫无疑问,假若把权力授予一群称之为代表的人,如果可能的话,他们也会像任何其他人一样,运用他们手中的权力谋求自身利益,而不是谋求社会利益。”[12]

随着社会分工的发展,政府管理工作从社会工作中分离出来,政治日渐成为一种特殊的专业化、专门化工作;政府组织的特殊利益也越来越突出,其自利性越来越明显。这个问题突出表现在政府由于自我扩张导致机构臃肿、寻租泛滥等等问题。所谓寻租活动,就是人们在某种制度环境下,凭借政府保护而进行的财富转移的活动,这种努力的结果不是创造社会剩余而是导致社会浪费。[13]政府通过制定公共政策,使自身利益得以实现和扩大,但是公共利益却被损害了。

(二)政府行政官员与公共利益存在背离可能

政府官员在公共权力机构中行使国家权力,但是他们同时是作为普通的“经济人”而存在着的,也有追求自身利益最大化的趋势,因而他们个人的价值取向亦会影响到公共政策的制定。在公共政策制定的过程中,对公共问题的界定、对政策方案的选择都难免地会受到官员个人的观点、偏好因素的影响。行政官员由于追求自身利益而违背公共利益最典型的情况就是腐败,腐败是“国家官员为了谋取个人私利而违反公认准则的行为”[14],而这个“公认准则”显然是与公共利益密切相关的。常识性的理解,腐败表现为国家行政官员贪污、受贿行为。与寻租问题的性质相同,腐败行为也是资源被运用于非生产性的领域而导致社会总财富的减少。我们还应该看到,这种不正当的方式介入公共政策的制定使得公共政策严重背离了公共利益,政府及其官员自身利益给公共利益造成了不利影响。

(三)信息要素的处理有可能背离公共利益

信息对于制定良好的公共政策是至关重要的,信息是科学决策的基础。公共政策的制定的过程也是收集和处理与公共问题密切相关的信息,并对信息进行收集、甄别、选择、综合的过程。由于信息本身的局限以及处理信息人员的自身局限可能使公共政策对信息的处理过程背离公共利益。首先是存在信息失真的问题,包括信息的完整性与真实性受到了破坏。如果在制度上没有足够保障公民政治参与的机制,公共利益的相关信息是无法完整准确地到达公共政策的制定系统的。其次,在公共政策制定的过程中如果对信息进行甄别、选择、综合的过程不符合专业化、科学化的原则,也将直接影响到公共利益的实现。[15]

四、公共利益与政府利益的关系

(一)公共利益决定政府活动的基本方向

随着近代以来政治国家与市民社会的分离、公域与私域的分野,政府只能致力于公共事务、满足公共需要,维护公共利益已日益成为人们的共识。只有这种认识,才能够全面反映政府所有活动领域的内容和特征,才能够反映政府的起源、性质、观念和价值目标,才能成为整个政府制度大厦的基石。[16]反观传统理论对政府角色的认识,其偏颇主要表现在两个方面:其一,把政府看作是人民意志的绝对代表,没有独立于全社会公共利益的自身利益,政府能站在个人和群体之上对社会经济运动的客观规律、全社会的物质文化需要以及资源的最佳配置做出准确无误的认识。这种看法直接导致了一种全能政府论,将政府职能范围无限扩大,直至无所不能、无所不包。其二,过分强调政府的阶级统治职能和阶级专政的作用,这一理论不仅难以解释政府管理社会公共事务的丰富内容,而且在实践上也带来了严重的后果。

这两种理论的共同缺陷都在于没有清晰地认识理论与现实的关系、规范性理论和实证性理论的关系。前一种认识把理想等同于现实,忽视了理论与现实之间的差距,把政府行为理想化;后一种理论则把现实等同于理想,把片面的理论应用于现实。现阶段,强调政府应以实现公共利益为根本宗旨和目标,这一命题至少应从两方面理解:一是不能否认政府部门和公职人员自身的特殊利益,否则就会对政府机关和公职人员的管理方式与管理行为造成负面影响;二是不能仅仅停留在政府的目标是为人民服务这一层次,而是要着眼于操作来考虑如何实现这一目标。

公共利益与通常所说的“社会利益”的内涵更为一致,而政府利益与“集体利益”相接近。公共利益是凌驾于一切具体社会利益主体利益之上的最高利益,维护公共利益是政府存在的目的和追求的最高目标。政府利益与其他社会利益主体的利益处于平行的地位,公共权力的属性决定了政府只能用它来谋求公共利益。政府作为利益主体的一员,必须和其他利益主体一样合法、合理地追求自身利益。

(二)公共利益的边界是约束政府利益扩张的保障

从洛克的自由主义主张到黑格尔最早提出的“市民社会”概念,西方思想家就已开始注意公共权力的边界问题,认为公共权力的活动范围应当是有限的。公共利益的无限扩大必然导致权力的无限扩大,要对行政权力进行限制,就必须对公共利益进行严格的界定。政府作为公共权力的主要行使者,与公共利益有着最为密切的联系,也最容易对公共利益造成实质性的危害和侵犯。公共权力的扩张、私化、怠用构成了对公共权威和公共资源的滥用,是政府利益膨胀的结果。公共利益不是凭空而来,而是由公民的个体利益组成的,是造福于广大人民群众的利益,应该具有直接性、非赢利性和共同福利性。目前,可将公共利益内涵定义在国防、外交、法律等事关国家安全和利益的范围内,而把国家重点扶持的交通、能源、水利等基础设施建设作为“特殊情况下”的“社会公共利益需要”。公共利益是政府在公权限制私权过程中的行为边界,也是公民接受限制的行为边界。法律要以列举或排除的方式对公共利益做出严格的具体界定,实际中应该遵循“法不授权不得行,法有授权必须为”的原则,公共权力实行“凡是法律未明确规定或授权的,都应当禁止,法律有明确规定或授权的,都应当严格执行”的义务性规定,防止假公共利益之名,僭越法律的违法行为。

五、努力构建和谐的公共利益机制

和谐的公共利益是社会主义性质与不同层次的公共利益有机结合起来的利益。构建和谐的公共利益机制是历史和现实的客观要求。作为社会主义国家应该在构建和谐的公共利益的机制方面有所作为。

构建和谐的公共利益机制的必要性是适应社会转型和各种管理方式发展变化的客观要求;是处理好全局与局部、整体与个体利益关系的需要;是确保社会主义市场经济持续有序发展的根本保证;是积极参与解决人类面临的共同问题和危机的需要。和谐的公共利益的基本特征应包括1.以中华民族的振兴和走向共同富裕为根本目标。和谐的公共利益必须符合社会主义的本质要求,并反映国民的意志和愿望,理所当然地以逐步走向共同富裕作为建立和谐的公共利益的根本目标。2.以承认提升个人与集体利益存在和发展为基础。3.以遵守公德形成公开平等合理竞争机制为特征,使社会公共利益能真正惠及大众,应尽可能地使人民大众平等地享有社会公共利益。4.以国际主义原则维护人类的正义和公道为前提。构建和谐的公共利益机制的主要对策:

1·发挥政府的主导作用建立和谐的公共利益机制运行系统。政府首先要以身作则,通过改革,逐步建立公正廉明、办事公道、勤政为民、公开民主、高效运作的政府机构,以便在全社会中树立起政府的威信和良好的形象。其次,要求我们的各级政府在扩展社会公共利益过程中,必须逐步形成一套科学、民主、有序、高效的决策体系,使每项社会的公共产品可以尽可能多地惠及广大民众,尽可能少地损害民众的个人利益。再次、要求政府的各个职能部门,包括公检法、税务、工商、城管、环保等,在具体工作中,必须坚持依法行政、秉公执法、扶正祛邪,严厉打击各种妨碍社会公共利益的行为。最后,要求政府在全社会积极开展以社会公德和公共生活伦理为核心内容的教育,开展遵纪守法教育,加强法制建设。

2·强化基层社区公共利益建设和管理增强相互理解和沟通。强化基层社区公共利益的建设和管理,首先要求城乡的各级政府部门,对城乡居民所处的生产和生活环境及设施进行长远的、整体的、科学的规划,尤其是要注意学校、医院、商场、交通、公园等各种公共设施的合理配套,尽可能地满足城乡居民的各种需要,方便居民的生产和生活。其次,可以适当地增强基层组织—居委会和村委会的管理权限和范围,进一步改革基层组织的管理模式,以充分发挥居委会和村委会在基层社区的两个文明建设中的主导作用,努力创建各具特色的基层社区文化,维护和扩展基层社区的公共利益。再次,必须加强基层组织与各类物业管理公司的直接联系,以便及时发现和处理基层社区在建设和管理中存在的问题,并共同协商,共同搞好基层社区的公共利益。最后,为了适应形势发展变化的需要,结合基层社区的客观实际,组织基层社区的居民积极参加社区的各项公益活动,以增强基层社区内的居民之间的相互理解和沟通,并最终达成对基层社区公共利益的共识,以便更加民主地开展基层社区公共利益的建设和维护。

3·发挥舆论的导向和监督作用以维护和发展社会公共利益。首先,要求我们的大众传媒机构,在当今市场经济大潮和国际风云变幻中,稳住阵脚,始终不渝地坚持社会主义政治方向,积极宣传党的路线、方针和政策,颂扬在社会主义现代化建设中涌现出来的、具有高尚品德、为社会公共利益建设而努力奋斗的典型形象,继续提倡全心全意为人民服务品格,在全社会塑造一种积极向上的、具有凝聚力和共同信仰的中华民族精神。其次,要求我们的大众传媒要敢于伸张正义,维护公理,扶正祛邪,对一切损人利已,损公肥私,破坏社会公共利益的行为加以曝光和强烈谴责,以维护和谐的公共利益机制的正常运行。

4·参与国际事务,为人类建立普世伦理和国际公约做贡献。我国作为社会主义大国,在建立普世伦理①和国际公约中应当有所作为,在继续深化改革开放,增强综合国力,提高人民生活水平的基础上,积极参与国际事务,在国际舞台上树立良好的形象和威信,在涉及全人类公共利益的问题上坚持正义,维护公理,积极配合联合国在推行可持续发展战略和维护世界和平中的行动,团结一切可以团结的国家和民族,尤其是发展中国家,力所能及地反对“强权”对“公理”的践踏,逐步朝建立普世伦理①和国际公约的目标努力。

注释: ①普世伦理(the　universal　ethics)问题随着全球化的问题逐渐凸显为一个具有广泛影响力和挑战性的世纪课题。相对于每一种特殊的道德文化传统,普世伦理能是一种低限度的道德共识,一种共享的全球性道德价值理想,一种不可取消却又必须得到现代人类共同认可和接受的道德行为规范系统。

参考文献: [1]陈庆云.公共管理基本模式初探[J].中国行政管理, 2000 ( 8). P31—33。 [2]周志忍.经济全球化挑战与政府观念[J].中国行政管理, 2001 (1). P13—13。 [3] [5] [6] [美]林德布洛姆.决策过程[M].上海:上海译文出版社, 1998年版, P27, P27, P29。 [4] [美] E·R·克鲁斯克、B·M·杰克逊.公共政策词典[M].上海:上海远东出版社, 1992年版,P930。 [7]周树志.公共政策学[M]兰州:西北大学出版社, 2000年版, P526。 [8]马克思恩格斯选集(第1卷) [M].北京:人民出版社, 1972年版, P37、38。 [9]臧乃康.论政府干预成本[J].天津行政学院学报, 2001 (3) 3. P17-21。 [10]张武扬.公共利益界定的实践性思考[J]法学, 2004 (10). P20-22。 [11]莫于川.判断“公共利益”的六条标准[N].法制日报, 2004. 5. 27 (8). [12]丹尼斯·缪勒.公共选择理论[M].中国社会科学出版社, 1999年版, P303—318。 [13]倪星.论寻租腐败[J].政治学研究, 1997(4). P23。 [14]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].三联书店, 1989年版, P54。 [15]王惠岩.当代政治学基本理论[M].天津人民出版社, 1998年版, P257—259。 [16]麻宝斌·公共利益与政府职能[J]公共管理学报, 2004·1·1, P86-92。