张继明：现代化视角下我国高等教育治理模式的建构路径

在我国, 高等教育治理集中标识着高等教育体制机制改革的基本方向, 而其背后反映的则是我国高等教育体系逐步走向现代化的客观要求。从世界范围来看, 现代意义上的高等教育自发轫于中世纪起至今, 就始终处于不断演化之中。同样, 我国现代高等教育体系自清末新政移植产生至今, 尽管几经曲折甚至颠覆、重建, 但总体上是一个不断走向成熟的过程。这一过程又突出地表现在大学组织及其功能的嬗变上, 就其本质而言, 组织与功能的嬗变源自大学知识生产方式的变化, 即由单纯的知识生产模式1转向知识生产模式1、模式2和模式3交替融合的运作形态。大学的知识生产模式及其组织的变化空前地强化了大学的开放性, 由此大学利益相关主体越来越走向了多元化, 而这必然要求改变旧的管理模式, 建构起新的模式, 而这种新模式也就是以多元利益相关主体协商参与为特征的高等教育治理模式。所谓高等教育治理模式就是关于各利益相关主体共同参与高等教育改革发展的方式方法、权责分配以及相应的体制机制等的总和。社会生产方式的变革是高等教育发展的根本动力, 而现代化是社会生产不断发展的动力机制和表现形式, 那么高等教育体系及其管理方式的变化也是一个现代化的过程, 这就意味着我们必须在现代化视角下审视和构建高等教育治理模式。

一、以中国特色社会主义大学思想为指导, 构建中国大学模式

从国际高等教育发展的历史来看, 世界高等教育研究中心的形成都有赖于具有国家或民族特色的大学模式的形成及其支撑, 从意大利、法国, 到英国、德国, 再到美国, 其高等教育之所以能在不同时代引领了世界高等教育发展的走向, 离不开特色大学模式的基础性作用。[5]中国现代高等教育体系移植自西方, 迄今仍亦步亦趋于西方大学模式。西方大学模式难以有效解决中国高等教育发展面临的特殊体制、传统和文化等本土因素带来的问题, 这是我国大学发展尚摆脱处于世界高等教育边缘的根源所在。正因如此, 我国高等教育体制机制改革的目标即在于构建中国特色现代大学制度或中国特色大学模式。但无论是从理论探索还是改革实践来看, 我国现代大学制度都未能在思想和理论上达成充分共识, [6]且理论创造往往难以有效转化为制度实践。党的十八大报告以来, 习近平总书记多次提出要建设中国特色社会主义大学, 这为我国现代大学制度探索提供了方向。本研究认为, 中国特色社会主义大学即我国现代大学制度和大学模式探索的归宿, 唯有建立起中国特色社会主义大学模式, 双一流建设才具备充分的实现条件。而这一标识中国大学本质特征的大学模式何以建成?即当前我国高等教育体制机制改革的核心内容是什么?

我们以为, 构建中国特色社会主义大学模式, 当务之急为五个基本向度。其一, 要在大学制度改革范式上由“西化”回归“本土化”。这是关乎中国高等教育发展道路的根本问题, 只有从中国国情出发、关切并回应中国问题尤其是高等教育问题的大学模式, 才能够最终有效解决中国问题, 实现中国高等教育的创新和持续发展;坚持本土化建设范式, 是我国现代大学制度建设取得积极成效的最大前提。其二, 重塑基于国家与民族大义的大学价值观。这是关乎中国高等教育文化自信的深层问题, 高等教育为国家重器, 大学只有具备并践行国家和民族大义, 国家才能够从大学那里得到持续的智力输出, 实现高等教育强国的目标;因而这种价值观就构成了大学制度改革的根本导向。其三, 在教育教学中坚持社会主义导向。立德树人是教育的根本使命, 高等教育的最终旨归在于培养社会主义事业建设者, 大学必须将教学置于核心位置, 即以本为本, 而资源配置和体制机制建设必须保障教学中心地位, 保障大学教育以培养信仰、践行社会主义的人才为追求。其四, 坚守并创新党对高校全面领导的大学领导机制。坚持党的领导是包括教育在内的社会主义事业取得成功的根本保障, 中国高等教育管理制度改革并非对宏观体制的否定或改造, 而是要在坚持以党的领导为核心的大体制前提下改革和创新具体实施机制, 发挥体制优势;其五, 增强中国大学的国际参与能力和国际贡献力。本土化不等于闭关锁国、遗世独立, 而是要面向世界, 汲取人类共有的文明和智慧。国际化是我国高等教育发展壮大、追求世界一流的重要立足点, 还是参与建立和调整国际高等教育秩序的重要战略。

二、以大学办学规律为依据, 构建学术本位的大学治理结构

从某种意义上说, 我国高等教育发展乏力, 源自高等教育或高等教育机构的异化, 大学不能成其为大学。大学运行与管理的行政化、功利化及产业化等学界普遍批判和社会质疑的弊端, 都是组织异化的具体表现。而组织的异化在本质上反映的是组织运行背离了规律, 大学异化则表明大学的运行与管理违背了作为学术机构、教育机构、文化机构的内在规律。无论是作为学术机构, 还是教育机构抑或是文化机构, 大学的组织运行在本质上是以知识为核心的复杂活动, 因为大学的学术研究、教育教学、社会服务以及文化传创都是以知识为逻辑起点的, 从知识的角度来看, 大学的运行是知识链的构成及其不断进化的过程, 即知识的生产、传播和应用。缺失了高深知识这一载体, 大学就失去了作为一个特殊社会机构存在的合法性, 在今日看上去越发多元化的大学功能也就成为无源之水。质言之, 大学存在的意义之源在于其特殊的知识性价值。这意味着, 大学组织的运行与管理依据也就是知识生产、知识传播和知识应用的规律。相应地, 大学管理必须以知识规律为根本依据。

知识运行规律在大学的逻辑上表现为学术本位, 具体来说, 大学作为一个复杂的社会机构, 其资源配置和制度建设必然基于多重目标和多元价值, 但又必然以服务学术、促进学术创新为最终目的。在此目的导向下, 大学管理必须创设适宜的环境, 例如学术自由、教授治学和大学自治等, 因为这是学术创造的内在要求。从这个意义上说, 以学术自由、教授治学和大学自治为核心标识的大学逻辑或大学精神、理念正是大学的办学规律, 学术本位则集中反映了这一规律, 因而大学制度改革和模式探索的主要依据就是学术本位。可以说, 大学异化在于大学管理违背了学术本位这一组织逻辑, 故现代大学制度建设就是要通过制度调整和创新实现大学由学术失位回归到学术本位。目前, 现代大学制度建设的中心任务在于优化大学治理结构, 也就是要实现大学内外部利益相关者之间的权责关系的合理化。[7]当代大学是一个角色与功能高度多元、组织结构高度复杂的社会机构, 各利益相关者间形成了错综复杂的利益和权责关系, 要以学术本位为依据来优化大学治理结构, 也就是要打破行政本位的传统治理结构, 规范政治和行政权力的运行, 赋予学术权力应有的自主性和创造空间, 并且要转化行政权力的职能, 使之成为学术权力的服务者和促进者。包括其他权力主体或权力形式, 从社会参与权或市场权力, 到校内民主权力等都应成为学术发展的促进力量。质言之, 大学的学术共同体属性决定了其权力结构是一个凸显学术与学术权力之中心、重心位置的“差序格局”, 是一个学术本位的大学治理结构。以学术本位为依据来优化高等教育治理模式和大学治理结构, 是我国高等教育实现蜕变的必然要求和当务之急。

三、重视第三方评价机制, 扩大社会参与大学治理的空间

评价是一种重要的管理工具, 高等教育管理必须高度重视发挥评价的作用。只有在科学的评价基础上, 管理主体才可能依据高等教育发展的现实以及大学办学绩效状况来实施有针对的治理措施。可以说, 高等教育评价是高等教育管理实现科学化、专业化所不可或缺的条件, 高等教育治理现代化有赖于高等教育评价机制的完善与创新。我国高等教育评价或评估机制具有显著的行政本位传统, 即政府作为高等教育评估的主要组织者, 这是由我国集权制的高等教育管理制度所决定的。但我国政府同时又是公立高等教育的举办者, 这就致使政府集办学者和评估者为一身, 而这就违背了办学者和评估者相分离的评价科学或管理科学的客观要求, 即评价者与举办者相分离有助于避免因立场或利益而影响评价的客观性。同时, 高等教育评估或大学评估需要通过专业的评价来获得公正客观的评估结果, 政府往往不是教育评估的专业者。[8]而从国际上看, 高等教育或高校评估如学科评估、专业评估、人才评估等都实施第三方评估, 避免了因利益直接相关造成的不公平、不客观问题;同时第三方评估往往具有独立实施评估的专业资质, 能够更加科学合理地实施评估;此外, 那些市场化的第三方评估遵循顾客中心理念和服务意识, 能够更好地实施评估工作。[9]所以, 我国高等教育评估机制必须做出调整, 以符合评价科学要求, 并符合国际趋势。

一方面, 要推动我国高等教育评估实现科学化和专业化, 另一方面从本质上也是应我国政府转变高等教育管理职能、下放高等教育管理权的要求, 近些年我国政府积极推进教育管办评分离, 政府将高等教育评估的部分权力实施下放或让渡, 从《国家中长期教育改革与发展规划纲要 (2010-2020年) 》到《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》, 都明确了这一改革动向。在此过程中, 第三方高等教育评估的意义不断凸显, 培育第三方评估机构成为改革的重要内容, 引入第三方评估亦成为体制机制创新的重要内容。目前, 第三方评价在我国高等教育评估中发挥着愈来愈重要的作用, 从教育部学位与研究生教育发展研究中心组织的学科评估, 到国内外各商业性或公益性的大学排行榜, 都为我国高等教育决策与管理和大学治理改革提供了重要的参考价值。第三方评价的引入, 反映的是治理语境下社会参与大学治理的具体形式。我国高等教育正由管理时代走向治理时代, 治理的主要内涵即利益相关者共同参与高等教育或大学管理, 这是高等教育或大学回应社会需求、服务社会需求并汲取多元智慧提升决策管理水平、改进高等教育质量的客观选择, 而且符合我国打破行政本位的一元化管控的改革要求。从现实来看, 目前我国第三方教育评价或社会参与管理的空间仍较为狭窄, 在政策和制度上仍存在诸多阻碍高等教育治理现代化建设的因素。故我国在高等教育体制机制创新中, 如何摆脱传统思维束缚, 教育主管部门主动向治理者、服务者和促进者转变, 扩大以第三方评估为代表的社会力量参与高等教育治理的空间, 是实现高等教育质量提升的必然选择。

四、探索高等教育协同发展新范式, 凝聚高等教育高教竞争合力

高等教育为国之重器, 我国社会主义现代化事业的建设从根本上仰赖高等教育在经济社会发展中发挥基础性、先导性、全局性作用。在此背景下, 国家启动“双一流”建设伟大工程, 这不仅仅是基于高等教育内涵式发展、提升高等教育质量的需要, 还关涉中华民族伟大复兴大业, 关涉我国国际核心竞争力和国际地位的提升。这意味着, 以“双一流”建设为中心的高等教育改革与发展必须坚持科学的思想与理念引领, 需要具备坚实的发展基础与制度保障。换言之, 我国高等教育内涵式发展战略的施行迫切要求实现范式的变革与创新, 传统范式并不足以保障双一流建设充分取得预期目标。本研究认为, 近几十年来我国高等教育改革与发展的范式集中表现为政府统一领导下的竞争模式, 也就是张应强等学者说言及的“高等教育双重体制机制”或“类市场化治理”模式。[10]考察我国高等教育体制机制改革的历程发现, 政府统一领导一方面表现出了体制优势, 另一方面则在如何提高统一领导效益、统一领导的具体实践机制如何设计更加科学有效方面则表现出某种程度上的迷茫, 从而限制了制度优势的充分发挥。尤其是制度设计不当或实施中的漏洞, 不同程度地引发了高等教育公益性、公平性的弱化。[11]同样, 引入市场理念和市场机制, 强化高等教育竞争意识和竞争能力, 一方面是提高高等教育运行效率的有效手段, 但另一方面缺乏理性规范的过度竞争则在一定程度上损坏了高等教育秩序, 反而造成资源低效乃至资源浪费, 正是基于此, 本研究认为在高等教育改革中建立协同发展的新思维, 是未来双一流建设取得积极成效的范式保障。[12]

协同发展范式博取了体制与市场双重优势。具体来说, 在我国体制下, 政府作为高等教育的主要举办者, 同时依法拥有高等教育主要治理主体的权力和责任, 有利于从全国、全局视角统一调配高等教育结构和布局, 有利于通过顶层规划来科学、有力地调配高等教育资源, 尤其是能够通过国家力量来实施“集中投入、重点发展”战略, 实现高等教育跨越式发展。从竞争角度来看, 我国高等教育市场逐渐形成, 市场竞争是提高资源利用效率、激发组织活力的重要机制, 我国高等教育体制在由完全计划体制转型至市场机制过程中, 市场竞争的意义不断凸显, 这也正是我国政府转变职能、不断扩大地方和高校办学自主权的重要缘由。高等教育协同发展范式意味着大学将在坚持和优化市场竞争机制基础上, 在政府引导和支持下, 以优势互补和利益共享为原则, 自主结成战略联盟。大学协同发展范式的提出和建立, 是适应当前新科技革命和新兴产业发展的客观要求, 是大学联合攻关实现学科和科学重大突破的必要举措。我国高等教育规模庞大, 但大学之间缺乏有效的资源整合, 同质化有余而特色不足, 建立协同发展范式将为高等教育结构优化和效益提升提供可能的思想与制度支撑, 从而推动高等教育强国建设。

五、强化战略规划管理, 推动大学实现科学、可持续发展

现代大学已经演化成为庞大的复杂组织, 其运行和管理方式也随之发生深刻变化。从现代大学发轫时期行会式管理, 到“学生大学”“先生大学”时代管理者与被管理者间的逐渐分化, 从教授治校到行政管理阶层的独立化、专门化、职业化, 再到多元利益相关者共同参与大学管理, [13]这个长期复杂的管理模式变化过程表明, 当代大学管理已经成为一个复杂问题, 必须由传统经验管理模式走向以科学化、专业化、法治化为标志的现代化模式, 唯此才能确保大学按规律运行, 从而保障乃至不断提升其办学效率。而大学管理模式要实现现代化, 就必须采取战略规划管理模式, 即从大学组织属性和运行规律出发, 为大学的资源配置、知识活动和管理服务制定发展战略规划, 从而保障大学办学方向正确、发展路径科学和产出不断增加。从本质上讲, 大学发展战略规划是应然状态下大学组织逻辑和运行规律的外在表现, 或者说是管理者基于科学理性与价值理性的行动, [14]首先它避免大学因脱离应有的逻辑轨道、违背应有的规律而降低或失去效率甚至发生组织异化, 在此基础上不断提升大学运行效率和产出品质。

大学办学规律是在长期办学过程中不断摸索而发现的, 而且大学办学规律随着时代变迁而发生着变化, 在外部表现上更是日趋复杂, 因此大学管理者只有具备一定的专业能力才能相对准确地把握大学运行规律, 采取科学的管理模式。但在大学管理实现现代化之前, 经验管理是大学管理的主要模式。经验管理的基本特征有三, 其一是管理者依靠个人经验实施大学管理, 其二是管理者主要从办学历史中寻求当下的管理方式, 其三是大学的管理往往只强调即时有效性, 而缺乏面向未来的智慧。经验管理模式在我国大学管理中, 其局限性由于特殊的制度和文化而被进一步放大, 即集权式管理导致个人经验管理过于封闭, 由于顶层决策不当而造成的危害常常是全局的、久远的;我国现代大学主要由西方移植而来, 现代知识体系的建构并不完善, 知识分子阶层缺乏独立性和成熟的大学治理经验, 因而基于历史的大学管理常常缺乏充分依据;在当下功利主义文化影响下, 对即时有效性过度强调, 致使大学的管理体系的设计难以反映当代大学发展趋势, 从而也难以适应新时代对大学的新要求。经验管理在很大程度上也是我国大学运行质量相对较低的重要缘由之一。要改变长期以来我国大学实施经验管理的现状, 就必须走向大学战略规划管理。具体来说, 就是在大学管理中以调查研究为基础上准确把握大学面临问题, 就是严格依据大学办学规律来采取合理的管理或改革举措, 就是要制定大学章程并依此建立完善各种规章制度从而实现依章办学、依规管理。概言之, 就是以管理大学的方式来管理大学, 使大学成其为大学。实施战略规划管理, 大学的资源配置更加合理化, 制度建设将以促进学术进步为导向, 保护并激发教师内在职业热情和学生学习的主动性, 从而为提高大学生产效益和服务水平提供根本动力。我国高校发展要实现突破, 必须走向战略规划管理, 要实现这一点, 特别要求加强大学领导者的选拔和配备, 打造具有教育情怀、管理智慧和改革魄力的管理者队伍, 而这显然需要政府及教育行政部门主动改变传统管得太多、统得太死的僵化做法。

综上, 高等教育治理模式的构建必须秉持现代化的观点, 坚持民族性、合规律性, 走向专业化、科学化、协同化。也即, 高等教育及其治理的现代化必然是具有民族性特征, 故我国高等教育的发展和治理现代化建设自然也是基于我国特殊的体制、文化及传统, 扎根中国大地。我国高等教育治理现代化建设必须尊重和遵循高等教育规律、大学组织规律, 即从大学的组织属性及其内在逻辑出发建构治理体系, 确保大学治理遵循学术本位。在高等教育治理现代化中, 评价作为重要的治理工具, 必须实现评价的科学化、专业化, 为此就要积极培育第三方评价。在当代, 高校在面对共同的重大科技使命、人才培养使命以及越来越沉重的资源压力时, 需要建立协同思维, 以形成合力共同应对发展中的难题, 我国高等教育必须反思传统的以竞争为核心的发展范式, 探索由过度竞争走向协同发展, 通过这种富含公共精神的制度设计来实现高等教育的公共价值。[11]高等教育治理现代化的科学性不仅体现在对教育规律的遵循上, 还表现为利用科学的技术手段来增强治理效能, 高校实施战略规划管理, 是现代化之科学性在技术层面上的反映, 也是现代化的客观要求。

参考文献

[1]钟永平, 等.罗荣渠与“现代化范式”[J].浙江社会科学, 2006, (5) .

[2]雷洪德, 陈志忠.高等教育国际化与民族化的协同共进[J].高等教育研究, 2015, (7) .

[3]福柯.福柯集[M].杜小真, 编, 选.上海:上海远东出版社, 1998:533.

[4]周绍东, 等.现代化经济体系:生产力、生产方式与生产关系的协同整体[J].中国高校社会科学, 2019, (1) .

[5]迟景明.科学中心转移与高等教育中心转移之间的关系[J].教育科学, 2003, (6) .

[6]张应强, 蒋华林.关于中国特色现代大学制度的理论认识[J].教育研究, 2013, (11) .

[7]张茂聪.大学内部管理制度改革与创新研究[M].济南:山东人民出版社, 2018:14-15.

[8]周春晓.我国政府在高等教育质量评估中的角色定位[D].南京:东南大学, 2011.

[9]郭华侨.构建专业化、科学性的高等教育评估体系研究[J].中国高教研究, 2012, (12) .

[10]张应强, 张养浩.从类市场化治理到准市场化治理:我国高等教育治理变革的方向[J].高等教育研究, 2018, (6) .

[11][15]冯永刚.高等教育公共性的制度障碍及其破解[J].江苏高教, 2014, (2) .

[12]张继明, 王洪才.从过度竞争到协同发展:高等教育发展的范式转换[J].国家高等教育学院学报, 2018, (8) .

[13]韩锦标.大学管理模式的历史嬗变[J].当代教育科学, 2011, (11) .

[14]别敦荣.大学发展战略规划的意义与落实[J].高等教育评论, 2017, (1) .

张继明：论我国高等教育学的学科危机及其范式改造返回搜狐，查看更多