香港特别行政区立法会

香港立法机关的行事方式及程序的演进概览

1.11997年7月1日，根据《中华人民共和国宪法》第三十一条的规定，自1843年以来一直由英国管治的香港成立为直辖于中央人民政府的特别行政区。为实现回归，中华人民共和国决定，香港特别行政区(下称"香港特区")将会按照"一国两制"的原则实行高度自治。原有的资本主义制度及生活方式维持50年不变，香港的法律亦基本上维持不变。《中华人民共和国宪法》及"一国两制"的原则成为起草《香港特别行政区基本法》(下称"《基本法》")的指导原则。《基本法》在1990年4月4日第七届全国人民代表大会(下称"全国人大")第三次会议上获通过，自1997年7月1日起实施。[1] 藉《基本法》第八条的规定，香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，在香港特区予以保留。1997年2月23日，除却若干项法例外，当时在香港实施的法例获全国人大常务委员会采用为香港特区的法律，在香港特区成立后继续生效。

1.2根据《基本法》的规定，香港特区立法会"是香港特别行政区的立法机关"，并且"由选举产生"。[2] 《基本法》的附件二规定，香港特别行政区立法会由60位议员组成，而第一届立法会按照《全国人民代表大会关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》产生。该决定是在《基本法》获制定的同一次会议上，由全国人大通过。根据该项决定[3]，原香港最后一届立法局的组成如符合该决定和《基本法》的有关规定，其议员拥护《基本法》、愿意效忠香港特区并符合《基本法》规定条件者，经香港特别行政区筹备委员会确认，即可成为香港特区第一届立法会议员。根据《基本法》六十九条，第一届立法会的任期为两年，而立法会每届的正常任期为4年。如此安排是让任期由1995年10月至1997年6月30日的香港立法局最后一届议员，可由1997年7月1日起继续担任立法会第一届议员，为期两年。

1.3然而，1992年10月，刚于当年7月接替卫奕信爵士的总督彭定康在其首份施政报告中，就最后一届立法局提出一套新的选举安排。该套方案被中华人民共和国政府认为是偏离原先与英国政府协定的选举安排。[4] 尽管中国政府提出反对，落实总督彭定康的选举安排的相关法例于1994年6月在立法局获得通过。1995年9月，按照新法例，60位议员当选香港立法局最后一届议员。

1.41996年3月24日，全国人大常务委员会通过筹备委员会的工作报告，认为香港最后一届立法局的组成并不符合《基本法》的规定，应设立一个临时立法会，以根据《基本法》的规定履行香港特区立法会的职责，并在香港特区第一届立法会产生之前，处理任何必须由立法机关处理的重要事务。[5] 临时立法会在1996年12月经选举成立，并在1997年1月至6月期间在深圳举行会议。在1997年7月1日午夜过后，临时立法会随即举行其在香港的第一次会议，并藉通过《香港回归条例草案》[6] 确认其在深圳运作期间所通过的所有法案及决议。在1997年7月1日至1998年6月30日这一年间，香港特区立法机关在《基本法》下的权力及职能均由临时立法会执行。临时立法会在1997年10月3日通过一项法例，按照《基本法》附件二载列的立法会产生办法，就第一届立法会的议员选举订定条文。临时立法会亦就一套议事规则展开商议工作，以便第一届立法会的议员可于1998年7月1日任期开始时，考虑是否采用。

1.5根据《基本法》第七十五条的规定，香港特区立法会的议事规则由立法会自行制定，但不得与《基本法》相抵触。议事规则是立法机关藉决议案通过的內部守则，用以规管其议事程序，对所有议员均具有约束力。该等规则订明立法会及其辖下委员会处理事务的原则及纲领框架，并订明多项规定，例如处理法案及附属法例的程序步骤、有关动议议案及修正案的规定，以及规管议员在会议上的行为的规则，包括发言方式及金钱利益的披露等。

1.6议事规则的拟稿在1998年6月提交当时尚未就任的第一届立法会议员研究，该拟稿以临时立法会的《议事规则》为蓝本，而临时立法会《议事规则》亦以1997年前在英国管治下的立法机关所使用的《会议常规》作为蓝本。临时立法会《议事规则》工作小组[7] 的召集人解释采用《会议常规》作为《议事规则》框架的理据如下：

"......我们应该采纳一套被香港市民大众认识和接受的立法程序。由于现时香港立法局所采用的《会议常规》行之已久，除部分条文须按《基本法》作出适应外，其余大致可以沿用。"[8]

1.7工作小组是在这个基础上采用1997年之前的立法机关的《会议常规》作为起步点。此外，工作小组亦参考了其他普通法司法管辖区的立法机关的议事程序，藉以制定一套既切合香港特区的需要，亦为香港人接纳及理解的议事规则。

1.8本章的內容将聚焦于香港特区立法会所采纳前立法机关的《会议常规》中所体现的议会制度的本质，以及作出适应化应用于香港特区后，于立法会及其辖下委员会在处理其事务时所沿用的行事方式及程序。

1.91998年5月24日的香港特区第一届立法会选举后，60位候任立法会议员举行了一系列非正式会议。立法会秘书处(下称"秘书处")根据临时立法会议事规则委员会[9] 的指示制备立法会议事规则的拟稿，以供候任议员考虑采纳。候任议员在1998年6月举行会议以讨论《议事规则》拟稿时，赞同有需要制定及采用一套规则，以便第一届立法会可以即时运作及有效地工作。候任议员亦察悉，供其考虑的《议事规则》拟稿是以1997年之前的香港立法机关所采用的规则及行事方式作为基础，并增订了一些程序以期确保能符合《基本法》相关条文的规定。候任议员仔细研究拟议规则及其根本政策与原则，并就《基本法》若干条文的释义与律政司交換意见。议员之间理解到，有若干事宜须作进一步研究或须与政府作深入的讨论，而该等事宜将于稍后的阶段跟进。[10] 在1998年7月2日举行的首次会议上，第一届立法会藉决议正式采纳其《议事规则》。

在1997年之前的《会议常规》下运作的议会制度

1.10香港特区第一届立法会采用1997年之前的香港立法机关的《会议常规》作为其《议事规则》的蓝本，并非因为方便或作为权宜之计。《会议常规》载列的是与香港有百多年渊源的议会制度的正式规则。这套源自英国国会的制度涵盖一系列的惯例、先例及传统，当中有部分其后以会议常规的形式把行事方式制定为成文规则，以切合现代的需要。鉴于在香港于1997年回归中华人民共和国的时候，这制度是香港人所熟悉的制度，社会普遍接纳香港特区的立法机关应在《基本法》所实施的"一国两制"的原则下，继续按此模式运作。

1.11正如厄斯金梅(Erskine May)所述[11]，英国国会所采用的规则本身可分为多个不同的类别，并且是衍生自不同的来源 —— 例如源自行事方式、源自会议常规及专案令状及议案、源自主席的裁决，以及(间或)源自成文法。传统上，英国国会两院藉通过决议达致决定，而这些决定作出决定时被引述为先例。到了19世纪，由于政府涉及越来越多民生事务，而政党制度亦越益清楚成形，行政当局有需要对通过法案及处理其他事务的时间有更大掌握。《会议常规》的制订，是为了确保议会事务的处理(特别是在下议院)更为有效。这些常规可因时制宜而修改。

1.12英国下议院亦有一套案例法，主要由因应当前事务的规程问题作出的议长裁决组成。议长经常需要作出这些裁决，以便就出现疑问或从未出现的个案，引用会议常规，或将会议常规与旧有惯例出现不一致的情况时，作出协调。这些裁决成为可依据的先例，而其中所采纳的原则及行事方式，可作为日后处理特定情况时参考之用。

1.13在1843年颁发《英皇制诰》(香港的《皇室宪章》)及《皇室训令》[12] 后的首15年，香港立法局主要是以行政局[13] 于1845年就两局(即行政局和立法局)通过的规则及规例[14]，作为处理其事务的指引。这些规则及规例只就如何处理两局事务订定概括框架，例如会议日期及时间、议案及修正案的通知规定、秘书备存议事登记册及就下次会议的讨论事项向议员作出通知的职责、备存会议过程纪要等。直至1858年7月，首套《立法局会议常规及规则》开始被采用。立法局会议过程纪要并未提供太多资料，可显示当时有否遵循其他惯例行事，但由1929年开始，一如立法局《会议常规》及其他不成文惯例所反映，立法局的行事常规及程序颇为明显是密切依循英国下议院的议会制度发展，但又按照本地的实际情况如政治发展及民意转变作出适应修改。

1858年至1929年

1.14《1858年会议常规及规则》订明需要向议员作出开会通知，并同时列明在立法局会议席上发言的方式、会议法定人数、表决方式、秘书的职责、处理呈请书的程序、处理"条例"的程序，以及讯问证人的事宜，尽管立法局在当时仍属咨询机构，而且并沒有就法案给予同意的权力[15]。在这个《会议常规》的早期版本中，可以找到在法案二读后将之连同拟议修正案"交付或再交付"为此目的而委任的"委员会"[16] 处理的提述。在当时的下议院，交付专责委员会或全体委员会处理被视为立法过程的一个重要部分，因为在这过程中，议员可在委员会內"不限次数地作出他们认为有因由的发言"，而无须面对"议长在席所施以的制约"[17]，原因是全体委员会会议是由赋稅委员会主席(而不是议长)主持。《1858年会议常规及规则》就立法建议处理程序订定的细节，已为1873年通过的新版《会议常规及规则》铺路，而后者载有处理法案的独立章节。

1.15《1873年会议常规及规则》载有一个名为"法案流程"的专属章节，列明在立法过程的不同阶段处理法案的程序，包括把法案交付一个特别委员会详加审议。这些程序细节不仅涵盖议员在法案流程每一阶段应如何行事，还规定须在政府宪报刊登公告，公布有关法案会令财产的既得权益受到影响[18]。

1.16《1873年会议常规及规则》订有程序，让财产的个人权益特别受到某项法案影响的任何一方，向立法局(或任何获交付处理该法案的委员会)陈词。在《1884年会议常规及规则》所订而题为"私人权利"的专属章节中，此项程序获得进一步微调。该章节订有条文，容许受影响的任何一方可在立法局提出呈请书或议案之下陈词，以及可指示证人到立法局或委员会席前作证。为保障私人财产，1890年及1912年的《会议常规及命令》就私人法案施加了更加严格的通知规定。

1.17在1884年及1890年就《会议常规》作出的两次修订中，所作修改均较多关涉立法局进行法案辩论的方式。1884年的《会议常规》订有关于"辩论规则"的专属章节，当中的条文同时涵盖了发言及表决的方式。该章节就可以未经通知而动议议案订定了明订条文，例如立法局会议休会待续或辩论中止待续、把事项交付委员会处理、提交呈请书等。有关程序亦加入了规管可否提出议案及修正案的一般原则。《皇室训令》于1888年作出修订，赋予立法局就法案给予同意(consent)此项重要的新增宪制职能，此项修订在《1890年会议常规及命令》反映出来。

1929年至1968年

1.181929年，《会议常规》经重大修订的版本获得通过。是次修订是以英国在1928年颁布的《殖民地立法机关会议常规范本草稿》作为蓝本，而该范本草稿是在1927年藩政院会议后委任的一个委员会完成研究后颁布。律政司在建议通过《会议常规》新版本时提出的理由是，新作修订将令英国殖民地立法议会的程序普遍具有很大程度的一致性。《1929年会议常规》加入了新订条文，规管处理各种事项的次序及议员在会议席上的行为，例如所作发言是否与辩论主题相关、避免预议规则、终止辩论、立法局主席(即总督)在不被打断的情况下陈词、遵守常规的规定、违反规定，以及下令行为极不检点的议员退席及停职。呈请书的范围亦扩大至不仅涵盖法例而同时包括任何事项，但批给公帑除外，除非获得总督荐议。这些规定反映当时英国下议院的行事惯例。

1.19《1929年会议常规》增订了一项特别条文，规定"在《会议常规》是否适用方面如遇有任何疑问，以及在《会议常规》未有作出规定的任何情况下"[19]，必须依照大英帝国及北爱尔兰下议院的惯例行事。律政司就此提出的理由是："此举当然亦是为求统一。而且，这亦可提供一套经仔细订定及易于确认的常规，作为我们处理有怀疑个案时的指引"。換言之，适用于英国下议院的常规亦适用于香港。纪录显示在早年遇有与《会议常规》是否适用有关的存疑个案时，香港律政司办公室和下议院秘书之间已有交流。其后，《会议常规》一直以当代用语(按实质上相同的规定)继续订定此项条文，直至1997年6月30日。

1968年至1984年

1.201966年11月23日，立法局主席批准一位非官守议员(就警队行为)动议一项休会待续辩论，这是香港有史以来的首次。虽然休会待续辩论是当时"伦敦下议院一项订立已久及常见的做法"[20]，但香港立法局并无此惯例。自1929年以来一直大致上维持不变的《会议常规》，被认为在很多方面不足以应付立法局的需要，并须作出仔细的检视。1968年10月9日，经大幅修订并以当代用语改写的《1968年会议常规》获得通过。

1.21《1968年会议常规》提供了一个较有条理的架构，为后来制定《香港特区立法会议事规则》奠定了基础。以往的《会议常规》主要集中于处理法案的程序，而《1968年会议常规》则以专属篇章的方式列明立法机关履行各项职能的程序，这与英国的《会议常规》颇为一致。常规条文所订明的，包括在会期开始时就总督施政报告进行辩论、向政府提出质询、法案处理程序、财政程序、就公众事务进行中止待续辩论等。至于呈请书，藉议案把呈请书交付专责委员会处理的规定被删除，并以最少10位议员起立支持的规定取代，以确认有关呈请书已告交付专责委员会处理。至此，立法局显然已非仅只负责制定法例，但亦同时进行一系列范围更广泛的活动，以要求政府问责。在1971年，议员首次可使用粵语在立法局会议席上发言。

1985年至1997年

1.22在决定由1997年7月1日起，中华人民共和国恢复对香港行使主权后，《会议常规》亦因应香港的政制发展作了数次重要的检讨。事实上，在1982年至1984年的两年內，英国政府及中华人民共和国政府就香港前途进行商讨，共同目标是维护香港的穏定和繁荣。在商讨期间，双方探讨如何将中国政府有关将香港设立为一个特别行政区，在中国主权下享有高度自治的构思，落实于一份协议中。[21] 1984年4月，外交及联邦事务大臣贺维爵士在香港发表声明，清楚说明会于1997年将香港归还中国。1984年7月18日，在立法局一次特别会议(sitting)[22] 席上，总督宣布发表《代议政制绿皮书 —— 代议政制在香港的进一步发展》。[23]《会议常规》于同日修订，以容许政府帐目委员会一般可举行公开会议，听取研讯证供。

1.231984年12月19日，英国政府及中华人民共和国政府签署联合声明[24]，宣布香港归还中华人民共和国，1997年7月1日起生效，成立一个香港特别行政区，享有高度自治，赋予行政、立法及司法权(包括终审权)，以及当时在香港生效的法律基本维持不变。

1.241985年2月，《会议常规》经进一步修订，容许财务委员会举行公开会议。1985年6月，立法局通过了《立法局(权力及特权)条例草案》，开列立法局、属下各委员会及议员享有的豁免及特权。[25]

1.251985年10月，首批12名透过功能界别产生的议员，以及另外12名经选举团选出的议员加入立法局。为此，英文本的《会议常规》中所有"an Unofficial Member"(即非官守议员)的提述，在1986年须以"a Member"(即议员)取代。1991年7月，《会议常规》予以修订，规定除总督外，加设立法局副主席一职，主持立法局会议，并订立机制，规定议员登记及申报金钱利益。1991年10月，鉴于产生了18名直选议员及21名功能界别议员，当时有意见大力支持开放两局议员办事处[26] 架构下所有非正式委员会[27] 会议，结果对立法局的委员会制度进行了一次重大检讨。这些委员会无一是由立法局成立，因而不属《立法局(权力及特权)条例》所订"委员会"的涵义范围。这些委员会的会议不对公众开放。根据检讨的结果，立法局于1992年7月决定在其委员会架构下成立內务委员会及法案委员会，以及于1993年10月成立事务委员会。[28] 此外，1993年2月19日，香港立法局首次从议员中选出立法局主席。香港总督不再主持立法局会议，但可酌情出席立法局或属下委员会会议。上述一切重要发展，均反映于1984年至1993年期间，对《会议常规》作出的修订。

1.26继于1994年4月成立独立的立法局秘书处后，《会议常规》于1994年7月经修订，指定立法局秘书处秘书长为立法局秘书，以及立法局秘书处法律顾问为立法机关法律顾问。

1.27迈向回归，由于自1995年10月起，全数60个立法局议席将只由非政府议员担任，1995年7月，《会议常规》中有关官守议员的提述被删除。1996年7月，立法局采纳了《会议常规》的中文本。

自回归后于立法机关运作中延续的议会原则及价值

1.28《基本法》第七十五条就香港特区立法会自行制定规则的权力作出规定，但订明所定规则不得与《基本法》相抵触。香港特区第一届立法会采纳的《议事规则》自1998年7月2日起沿用，并不时按立法会的惯常做法及程序予以修订。一如本章较早部分指出，以1997年前的《会议常规》作为蓝本，为香港特区立法机关制订议事规则，第一届立法会是落实了一套香港市民熟悉的议会制度，当中包括惯例、先例及传统，有些甚至已被写成规则。因此，立法会《议事规则》并非一份单独文件。与这套规则相连的，是一系列在过去一个世纪都遵从的先例及惯例，而除非该等先例及惯例违反《基本法》或不再配合立法机关的发展，香港特区立法机关将继续应用这套规则。此举符合《基本法》第八条所载列的延续指导原则。[29]

1.29立法机关与生物相类，其议事规则随当时大部分议员的想法而演变，而议员则代表他们所代表的市民的意见和诉求。就议事规则作出的改变，总是反映议员希望在制度中采纳的原则及价值。英国的议会制度，特色是"缓和的气氛及公平的精神"。[30] "缓和的气氛"指习惯及规则带来的冷靜效应，例如规定议员必须面向主席发言、不可打断另一位发言中的议员、不可直呼议员名字、不可使用"非议会"语言等。这种语调有助将辩论变为理论及调解的过程，而非激昂的演说及暴力。"公平的精神"是另一项重要的基本原则，保护少数人的权利。有关议案的规则规定，任何个别议员享有平等机会提出议案、修正议案、就议案发言及就议案表决，而如果该议员是议案动议人，是有答辩的机会。

1.30现今所有立法机关都面对一个迫切问题，就是欠缺足够时间处理日益增加的事务。在1880年代，英国国会曾面对议事"备受阻碍的威胁，及一度被看来有可能完全瘫瘓下议院的程序"。[31] 在此期间，国会对下议院休会待续的拖延性质及实质的议案，引入例如终止辩论[32] 及规限提出休会待续议案[33] 的严厉措施。如上文所述，在英国的制度下，惯常规则的主要常见特色是提供充分机会让议员进行辩论，以及主动选择辩论议题，并有机制防止在未有适当通知的情况下处理事务或在未经适当考虑前作出决定。[34] 引进如会议常规般更制度化的程序，实质上是收窄了议员在旧有传统下运作的空间。

1.31就香港特区而言，《基本法》订明立法机关的职权、立法会主席的职权及个别议员的权利，但却沒有规定如何行使该等职权及权利。反之，立法会获赋权自行制定议事规则，惟有关规则不能抵触《基本法》。因此，议事规则的目的是使立法机关有资格行使《基本法》所赋予的权力及权利，多于予以扩大。议员在立法会享有言论自由是其中一个例子。1991年7月前，议员在会议过程中的发言长短从未受限制。《会议常规》于1991年7月10日经修订后，议员每次发言不得超过15分钟，获立法会主席批准的特别情况则属例外。此举目的在于待1991年10月增加非政府议员人数后[35]，提高立法会的效率。新一套《会议常规》于1993年2月3日制订，让內务委员会可以就不拟具立法效力的议案辩论，向立法会主席建议发言时限(通常为时较短)。香港特区的《议事规则》亦采纳了这些安排。因此，即使立法会主席也不能容许议员发言多于15分钟，除非他信纳有关情况符合《议事规则》其他规则所订明的条件，容许他作出那样的决定。

1.32回归后，议员之间的共识是，在可能的情况下，规管立法会工作的一般理念及原则须维持，而现行程序应维持不变。[36] 因此，在1997年前的香港立法机关已存在的整套规则、习惯、先例及传统做法，原则上继续适用，并在立法会主席或委员会主席在就立法会或委员会的工作作出决定，以及在立法会或委员会会议过程中的规程问题作出决定时作为重要参考。

1.33根据《基本法》第七十二(一)条，立法会主席有行使主持立法会会议的职权。《议事规则》第3条亦规定，立法会主席如出席立法会会议，须主持会议，如出席全体委员会会议，须担任全体委员会主席。在立法会主席缺席的情况下，会议由立法会代理主席主持(立法会代理主席由內务委员会主席担任，如他缺席，则由內务委员会副主席担任)，如立法会代理主席缺席，则为由出席会议的议员互选的一名议员主持。立法会代理主席或其他主持会议的议员，在其主持的会议或部分会议上，享有该等议事规则赋予立法会主席或全体委员会主席在该次会议或部分会议上可行使的一切权力。

1.34一如其他普通法司法管辖区(如英国、加拿大、澳洲及纽西兰)的行事方式，香港立法机关亦有一套由多年以来立法会主席所作出的裁决。这些裁决是关于议员就规程问题而提出的问题，或提出议案或法案的要求，或对拟动议的议案及法案提出修正案的要求，或请政府答覆的问题。这些裁决成为一套先例，是立法会主席据以作为指引，就《议事规则》规则的应用及先前惯例作出决定和诠释。在主持立法会会议或全体委员会会议时，主持会议的立法会主席或任何议员应确保会议事项有秩序地进行。倘有关事宜并未于《议事规则》內作出规定，第92条规定，由立法会主席决定立法会所须遵循的方式及程序；如立法会主席认为适合，可参照其他立法机关的惯例及程序处理。

1.35由于在作出裁决时常援引先例，立法会主席的裁决越趋以书面写成和发表。自2000年以来，立法会主席的裁决在立法会网站公开发表，确保更公开透明，并让香港市民有更多机会了解立法机关的工作。一般来说，作为立法会人员的立法会秘书和立法机关法律顾问，会根据《议事规则》、《基本法》的相关条文，以及与有关事宜相关的惯例及程序，分别向立法会主席提供程序及法律方面的意见，以协助立法会主席就有关事项作出本身的决定。立法会主席在作出裁决时，或亦会考虑政府和有关议员的意见。

1.36为求会议事务能顺利进行，立法会主席可就一些在《议事规则》或《內务守则》中或未有规定，而亦在立法会主席权力范围內可决定的事项，作出安排并指示秘书告知议员。该等安排包括恢复已暂停的立法会会议，以继续处理议程上未完成事项、在辩论中的发言次序，以及提出补充质询的次序等。如有关安排直接影响议员，立法会主席的惯常做法是在他作出决定前，透过內务委员会或秘书征询议员的意见。该等决定已成为立法会的一般常规，除非任何该等事宜日后被提出讨论，并制订规则将有关惯例写成规定或更改。

凭藉《香港特别行政区基本法》

1.37根据《香港特别行政区基本法》第七十五条，香港特区立法会获授权自行制定立法会议事规则。《基本法》并无规定如何制定《议事规则》。香港特区立法会的一贯做法，是透过议员议案，来制定和修订《议事规则》。根据《基本法》附件二，立法会议员个人提出的议案须分别经功能团体选举产生的议员和分区选举产生的议员两部分出席会议议员各过半数通过。在通过议案后，所作出的决议案会以法律公告形式，刊登于政府宪报第2号法律副刊。《议事规则》的最新版本会随后上载于立法会网站。由于《基本法》并无规定立法会《议事规则》被视为法律，该等立法会决议案无须依据《基本法》第十七条，报全国人大常务委员会备案。

1.38立法机关有责任确保其所制定的规则并无违反《基本法》。为此目的，立法会辖下设有一个称为议事规则委员会的委员会，专责检讨立法会的《议事规则》及委员会制度，并在认为有需要时，提出修订建议。议事规则委员会一贯的做法，是就任何或会引起与《基本法》一致性问题有关的事项，与政府当局沟通。所有就拟议修订所进行的审议工作，会透过內务委员会提交议员讨论，然后才提交立法会作决定。任何对《议事规则》提出的拟议修正案一旦获立法会通过，将对所有议员及参与处理任何立法会事务的官员具有约束力。

1.39尽管立法机关设有机制，处理有关《议事规则》与《基本法》一致性的问题，但过去亦有个别人士就某些规则是否符合《基本法》规定，透过法院的司法覆核程序提出挑战。在2006年[37]，一名议员向法院提出申请，要求就一项由立法会主席作出的决定进行司法覆核，依据的理由包括一项指控，指《议事规则》第57(6)条不符合《基本法》的规定。原讼法庭认为，虽然"《基本法》是至高无上"，但"第七十五条第二款中的'自行'一词强调了《基本法》确认立法会是根据《基本法》成立的主权机关。在订立议事规则以规管立法会如何进行制定、修订和废除法律的过程时，只要该等规则并无抵触《基本法》，立法会便无须对任何外间机关负责。"[38] 在这次个案中，有关议员的申请被驳回。自1997年以来有关司法覆核挑战及其他涉及立法会的司法程序的法院案件，载列于附录1-A。

凭藉《议事规则》的权力

1.40委员会厘定其方式及程序的权力来自立法会，并于《议事规则》有所规定。任何此类由委员会厘定的方式及程序，不得与《议事规则》抵触。如不同委员会的方式出现不一致的情况，引起议员的关注，有关个案会交由內务委员会作初步讨论，然后交由议事规则委员会作详细研究，以及就日后的做法提出建议。

1.41有关《基本法》的条文中需要由立法机关作出决定的事宜，立法会已就其中一些条文提供所需的程序，以供依循达致该项决定。例子包括行政长官可根据《基本法》第四十九条，将立法会通过的法案发回立法会重议；以及根据《基本法》第七十九(六)及(七)条，议员担任立法会议员的资格可被取消。至于在《基本法》中提及到的另一些议案，例如根据第七十三(九)条提出弹劾行政长官的议案，议员所达到的共识是，当未有构想出特定程序以处理已发生的特殊情况时，会尽量采用《议事规则》中的现行规定，如有需要将予以适应化，以处理该情况。

凭藉法规

1.42除《基本法》外，本地条例的不同条文亦对立法会就某些事项的处理方式有影响。大部分该等条文已根据全国人大常务委员会于1997年2月23日的决定被采纳为香港特区在1997年7月1日成立时继续采用的香港原有法例的一部分。立法会在对《议事规则》作出任何修改时，须参考这些条文。举例而言，《释义及通则条例》(第1章)第34条就修订附属法例的程序作出规定，此项程序安排由《议事规则》第29(2)(a)条作补充，该条规定如拟动议一项修订附属法例的议案，须作出预告。

1.43另一个例子，是行政长官决定立法会会期的开始和结束日期的权力。此项权力在《立法会条例》(第542章)第9条中订明，并于《议事规则》第11条中反映。如该条例有任何相关修改，或须对有关规则作出相应修改。

1.44再举另一例子，是《立法会(权力及特权)条例》(第382章)。该条例旨在公布和界定立法会与其议员及人员、行政长官与行政长官就有关立法会会议及其委员会会议的出席而指定的公职人员的某些权力、特权及豁免权。该条例于1985年制定，将立法会议员长期以来所享有的权力及特权编成法规，使他们能适当地及不偏不倚地行使其职能，以及维护立法机关的尊严。[39]《立法会(权力及特权)条例》第9条规定，立法会、其常设委员会及获特别授权的委员会可传召证人列席会议作供及出示文件，该条文內容于《议事规则》第80条的主要部分中反映。由于条例中的若干条文亦适用于获授权可传召证人的委员会，该等委员会在作出有关规管其工作的方式及程序的决定时，须参考该等条文。

藉立法会通过决议案

1.45立法会可藉通过决议提供某项程序，方便立法会及其辖下各委员会进行某些议事程序。这类决议可提供一项现行《议事规则》未有规定的程序[40]，或暂停执行某条现行的议事规则，并提供替代安排[41]，供暂时采用。按惯常做法，在将有关建议向立法会提出待决前，会先在內务委员会进行咨询，而相关的委员会亦会全面商议有关事宜。

1.46《议事规则》容许藉动议一项议案，以暂停执行某些议事规则。根据《议事规则》第91条的规定，具有暂停执行某条议事规则的目的或效力的议案，除非事前已作预告，或经立法会主席同意，否则不得动议。暂停执行议事规则并不是立法会处理程序上出现困难时的惯常做法。一旦在议事程序方面出现困难，而现行的议事规则又不适用，则相关事宜便会转交议事规则委员会处理，让其考虑是否必须修改相关的议事规则。举例而言，《议事规则》第58(2)条曾于2011年3月作出修订，准许更改审议法案条文及附表的次序，以便同时讨论一系列互有关连的修正案。

1.47香港立法机关在程序规则的发展方面，历史较短。本章节的较前部分已解释，1997年之前的《香港立法局会议常规》主要是就条例草案的处理程序、议案及修正案的处理、辩论规则，以及会议规程提供框架，而对于立法局辖下各委员会的运作，则只提供极为有限的程序规则，惟一的例外是专责委员会。立法局在1992-1993年度将当时多个在行政立法两局议员办事处(OMELCO)架构下的非正式委员会，纳入于立法局正式委员会的制度內。立法局因此必须在订立《会议常规》之余，同时制订一套程序规则，将立法局及其辖下各委员会一些较重要的行事方式列出，供立法局议员及职员参考。

1.48在1970年代至1980年代的20年间，在当时的两局非官守议员办事处(UMELCO)[42] (其后于1986年10月改名为两局议员办事处(OMELCO[43]))之下运作的非正式委员会，旨在协助立法局非官守议员履行其职责。这些委员会主要依循协定的指引及行事方式处理其事务，而这些指引及行事方式其后于1988年被编写成为《內务守则》，作为议员在处理行政立法两局议员办事处事务时的指引。在1992年，《会议常规》作出修订，规定成立条例草案委员会及新的內务委员会，分别取代两局议员办事处的条例草案专案小组，以及立法局內务会议。在1993年，《会议常规》再度修订，将各常务小组变为立法局的正式委员会。当时的看法是，这些委员会多年来均运作良好，其运作模式即由议员及政府代表透过非正式答问过程进行沟通的模式，应予保留。因此，《会议常规》只就委员会委员组合、委员会主席，以及会议法定人数等方面，订立基本及必要的程序规则，而各委员会则可按其个别需要，自行决定其行事方式及程序。

《议事规则》

1.49第一届立法会于1998年7月2日采纳的《议事规则》共包括93条规则。对于1997年前的立法机关的《会议常规》，第一届立法会将其认为仍适用于1997年后的立法机关的规则予以采纳。除此之外，为使立法会得以实施某些《基本法》条文，第一届立法会亦在《议事规则》中加入所需的新条文，例如关于会议法定人数[44] 及表决程序[45]、适用于议员法案的规限[46]，以及经行政长官发还重议的法案的处理程序[47] 等方面的条文。在第一届立法会的任期內，议事规则委员会继续研究其他《基本法》条文，并提出多项新程序，例如关于根据《基本法》第七十九(六)及(七)条取消议员的资格的程序。

1.50议事规则委员会负责按照內务委员会的要求，以及根据立法机关內的各种新发展，就《议事规则》进行检讨。由于进行这类检讨，《议事规则》不时加入旨在达到一致性和清晰度的相关行事方式，例如统一各委员会主席及副主席的选举时间及方法等。

1.51现时[48]，《议事规则》共包括105条规则，分别载列于16个部分，详细说明应如何处理立法会內的事务，包括法案及修正案的提交及处理、动议议案的规定，以及如何就议案进行辩论、提出修正案及作出投票等。至于议员在立法会內履行职责时的应有行为，《议事规则》亦载列详细条文，包括发言规则及会议规程等，而在各个委员会的运作方面，亦订有概括的框架条文。

《內务守则》

1.52除了《议事规则》之外，立法会及其辖下各个委员会的行事方式，在规限会议过程方面亦发挥重要作用。《议事规则》的条文一般只是以概括原则的方式撰写，并不旨在处理所有情况，而各种行事方式往往是经过长时间应用《议事规则》的条文后发展出来的。如有需要，其中某些行事方式其后可能会列入《议事规则》，而某些行事方式则有可能被纳入由內务委员会[49] 负责制订的《內务守则》[50] 內。

1.53《內务守则》包括多项指引，旨在补充《议事规则》的不足。《內务守则》载列的某些行事方式，亦反映各议员就应如何处理某些立法会事务及委员会事务而达致的协定。《议事规则》由立法会藉决议通过，而《內务守则》则由內务委员会予以采纳。《內务守则》的大部分条文均为运作指引，旨在达致处理议会事务的一致性，以及落实《议事规则》的规定。虽然违反《內务守则》并不会引致任何正式惩处，但议员仍必须予以尊重及恪守。

1.54《內务守则》由41条规则[51] 组成，涵盖广泛，涉及众多与立法机关日常运作相关的范畴，并订定各种安排，例如质询的编配及编配议案时段予个别议员等，以便每名议员均享有公平的机会就其关注的事项要求政府作出答覆，或动议议案辩论。《內务守则》亦就各个委员会应如何运作[52]，提供一般性的指引。现时已有趋势在《內务守则》中订立更明确的指引，以处理全部议员均关注的事宜，例如研究政策事宜的小组委员会展开工作及处理立法会获邀进行离港外访的机制等。

各委员会制订的其他程序

1.55《议事规则》只就各委员会的运作订明一个纲领框架，除《议事规则》就相关委员会所订的规则另有规定外，立法会辖下各委员会可自行决定本身的行事方式及程序[53]。然而，这一般性的条文并不适用于专责委员会，而该等委员会的运作必须以《议事规则》为指引。赋予其他委员会是项一般权力的目的，是让委员会在处理本身事务时，能享有适当的灵活性。委员会的秘书及法律顾问获指派就程序及法律事宜协助委员会主席。在作出程序上的决定时，按照惯例，主席会考虑《议事规则》的相关规定、《內务守则》和其他委员会的行事方式，以及相关的先例，以决定如何处理有关事宜方最为恰当。

常设委员会

1.56现时，只有具有权力传召证人的3个常设委员会，才设有某种形式的程序来处理其事务。财务委员会按照《议事规则》的相关条文，以及在处理政府当局提交的财务建议及在审议每年财政预算案的开支预算时所确立的行事方式，特别通过了一套程序，供财务委员会本身及其辖下的两个小组委员会采用。政府帐目委员会报告亦有专门篇幅，列出其审阅审计署署长报告书时所依循的程序步骤，而议员个人利益监察委员会亦制订一套程序，供进行调查之用。

专责委员会

1.57《议事规则》第60至62条(审议法案的程序)，以及第79条(一般的程序)，特别就专责委员会的程序作出规定。专责委员会历史最为悠久，因为它们是1997年之前的立法机关最早设立来审议条例草案及特定事宜的一种委员会。纪录显示，它们甚至早于1858年之前已经存在，而规管专责委员会的设立及运作的安排最初是在政府宪报刊登的，直至1929年，专责委员会的程序才首次列入《会议常规》。正如本章节较早部分所载，《会议常规》于1968年的更新工作中，作出大幅修订。专责委员会的程序载列于当时的《会议常规》第48至50条，以及第62条，而这些条文后来成为现时《议事规则》的第60至62条，以及第79条，专责委员会亦一直严格遵守这些条文。每个专责委员会均采纳一种做法，在被委任之后，随即根据《议事规则》的相关条文制订一套行事方式及程序，并纳入运作细则，以供其委员及全部相关方面用作实务指引。在工作过程中，专责委员会或会采纳其他程序补充现有安排，以便处理其在展开工作时未能预见的事宜或回应应邀向其作供的人士或其他相关方面所提出的要求[54]。专责委员会制订其行事方式及程序的细则或采纳补充安排时，会参考以往的专责委员会制订的行事方式及程序[55]。

调查委员会

1.58另一个自行采纳行事方式及程序的委员会是在2008年成立的调查委员会，其目的是就针对某位议员的指控进行调查。当时立法会提出议案谴责一位议员，以能根据《基本法》第七十九(七)条取消其议员资格。调查委员会随后成立，而该议案的议题亦提交该调查委员会，藉以确立事实。虽然《议事规则》第73(A)条已订明一套调查委员会应遵循的程序，但该调查委员会认为，在沒有先例可援的情况下，必须在展开实质调查工作前，以《议事规则》的程序框架为基础，制订一套行事方式及程序。在制订行事方式及程序的过程中，该调查委员会参照了一般适用的自然公义原则，同时参考其他委员会在进行调查时所采用的程序。该调查委员会采用的行事方式及程序，亦按照其所得的经验或实际情况的改变而作出修订。该调查委员会亦在其完成调查工作后所发表的报告书中，阐释行事方式及程序背后的原则[56]。