来论｜简慧敏：就《2023年法律执业者（修订）条例草案》的问题和建议

文｜简慧敏

国家主权、安全、发展利益是“一国两制”方针的最高原则，这是无庸置疑的。立法会作为香港特别行政区立法机关，与行政机关、司法机关一样有责任有效防范、制止和惩治危害国家安全的行为和活动。笔者于司法及法律事务委员会上指出立法会要审视律政司提交的优化建议是否能按照香港国安法和全国人大常委会就香港国安法第14条和第47条的解释（人大常委会解释）的要求，完善维护国家安全的执行机制。笔者在会上提出了四个问题、两个建议。

第一，就律政司讲的专案认许机制 (ad hoc admission)，司长提到香港不采用“一刀切”禁止不具有香港特别行政区全面执业资格的海外律师处理涉及国家安全的案件，而是逐案（case-by-case）处理。我认为这个建议是非常开放的。律政司解释大部分的司法管辖区没有《法律执业者条例》（第159章）的专案认许机制。那么英美等国家有没有这种专案认许机制，让在本地不具有全面执业资格的海外律师处理国安案件的呢？律政司称这种专案认许机制是非常少有的。比如：新加坡就不容许刑事案件或向政府提起诉讼的案件采用专案认许机制。

第二，有关例外原则 (Exception)。律政司指出海外律师作为申请人需要证明案件不涉及国家安全，即使涉及国家安全，也不会引起国家安全风险。顾名思义，“例外原则”指的是：一般而言不允许不具有香港特别行政区全面执业资格的海外律师参与涉及国家安全的案件。人大常委会解释指出行政长官根据香港国安法第11条做报告时认为，让不具有香港特别行政区全面执业资格的海外律师来处理有关案件可能引发国家安全风险，也就是说预设(By default)的判断是此举会有国家安全风险，笔者认同例外原则有其合理性。既然适用例外原则，就应该严谨把关。笔者关心的第二个问题是︰律政司在申请前甄别程序所扮演的角色，申请人要经过甄别程序，将其意向、提供理据、佐证交给律政司，由律政司将证据等转给行政长官考虑。律政司当中的角色是什么？律政司认为建议的申请前甄别程序有助防止有人滥用行政长官证明书机制。律政司明确此举旨在排除一些明显缺乏证据或佐证的申请，以免浪费法院、香港大律师公会执行委员会和行政长官的时间和资源，有需要的话，他会向行政长官提供法律意见，由行政长官判断申请人是否可以向法院做出申请。

第三，判断一个案件是否涉及国家安全风险，有时未必在开始时就很清晰。司长在会上提到，在极少数的情况之下，作为与讼的一方，律政司有权要求法院取得行政长官发出的证明书。律政司在立法会文件中提到，在主要的普通法司法管辖区，行政机关比司法机关更能判断所涉的案件是否涉及国家安全。回应笔者的提问时，律政司指出英国枢密院和上议院就曾经确认过行政机关比司法机关更能判断所涉的案件是否涉及国家安全。

第四，从去年12月30日人大常委会解释，直至立法会完成《法律执业者条例》（第159章）的修订需要一段时间。在这段时间，香港如何就此问题把关？律政司是否认为原本在香港国安法第47条，法院的角色已经清晰，让我们不需要担心会有真空期？笔者认为第47条已经明确规定了法院的角色，即应当就案件是否涉及国家安全的问题向行政长官取得证明书，假如法院没有这样做，香港特别行政区维护国家安全委员会有责任按照人大常委会释法作出判断及决定。

律政司出席司法及法律事务委员会的另一目的是为了听取委员会委员的建议。笔者的第一点建议关于申请前甄别程序，有意见认为不采取“一刀切”的做法更好──包括大律师公会和香港律师会。既然不“一刀切”，而是用例外原则，笔者赞同行政机关在把关上要更加严格。有意见认为律政司在申请前甄别程序中的角色不清晰，笔者建议特区政府起草《2023年法律执业者（修订）条例草案》时，要把律政司在申请前甄别程序中的角色写清楚。有意见认为这一程序好，可以防止滥用，有其必要；也有意见认为多此一举，律政司可能会有角色冲突。总而言之，要多向公众解说申请前甄别程序的好处，且不会受到法律挑战。

第二点建议关于覆核机制，由于律政司明言整套机制是修例之后才适用，从经验所得，案件发展实际上是多变的，有可能一个案件开始时不发现有涉及国家安全的因素，但随著日后的证据、证供，可能发现有国家安全的问题。律政司提到香港国安法的第63条（二）要求诉讼代理人和辩护人在业务活动中遵守国家机密、商业秘密等，只不过我们都知道海外来的律师不受香港的律师会监管，而是受他来源地的律师会或监管机构监管。因此，笔者建议律政司研究在专案认许程序完结后多做一步。香港国安法第63条无疑已明文规定诉讼代理人和辩护人负有保守国家秘密和商业秘密的责任，但为了更稳妥，建议律政司研究一个加强的机制，譬如要求申请人签署声明，承诺符合第63条（二）、其他香港国安法条文和香港法律的相关要求，并要求海外律师将声明于其来源地的监管机构或者律师会报备等。总而言之，不仅依赖香港国安法的域外效力条文，多从实际出发，加强维护国家安全的执行机制。

（作者系香港立法会议员，文章仅代表作者个人观点）