人防车位能否买卖？

2. 地方立法对人防车位产权归属的认定影响人防车位能否买卖

上一篇文章中提到，在国家立法未做明确规定的前提下，不同地区对人防车位产权归属作出了不同的尝试，这也直接导致不同地区对人防车位买卖持有不同的态度。在采取将人防工程产权划归开发商所有并可办理产权证的地区（如上海、广州、重庆、厦门、漳州等城市），地方立法明确规定人防工程的产权归投资人（建设用地使用权人）所有，经依法初始登记后可以对外出售，可以办理产权登记和抵押登记。但在规定人防工程产权归国家所有的地区（如济南）和规定人防车位不能出售只能租赁的地区（如安徽、江苏、江西），地方立法明令禁止人防车位买卖，开发商通常采取与业主签订《人防车位使用权转让合同》或《人防车位租赁合同》的形式变相实现出售人防车位的目的。

二、司法裁判观点

在现实生活中，在地方立法明令禁止买卖人防车位的地区，因人防车位使用权转让问题引发的诉讼案件不在少数。对于人防车位使用权转让合同的效力问题，通过检索各地法院的司法判例，发现主要存在以下两种裁判观点：

1. 以人防车位使用权转让合同并未违反法律、行政法规的强制性规定，亦不存在其他法定无效情形为由，认定合同有效。

虽然各地地方性法规、行政规章对人防车位出售有禁止性规定，如《江苏省实施﹤中华人民共和国人民防空法﹥办法》第二条第四款规定：“依法按照国家和省规定的比例结合城市新建民用建筑修建的防空地下室，应当按照设计文件在实地标注，任何单位和个人不得出售。”《江苏省物业管理条例》第六十六条、《安徽省物业管理条例》第八十六条均规定：“物业管理区域内依法配建的人民防空工程平时用作停车位的，应当向全体业主开放，出租的租赁期限不得超过三年，不得将停车位出售、附赠。”但在效力级别上低于全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第四条规定，合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。因此，即便地方法规、行政规章明令禁止人防车位买卖，但不能以此为由认定人防车位使用权转让合同无效。

上述观点属于司法审判的主流观点，江苏、安徽、江西、山东等地法院均有支持判例。如芜湖市中级人民法院（2016）皖02民终1880号民事判决书中陈述：“案涉两份协议签订于2012年，当时并无法律、行政法规的强制性规定禁止人防工程的投资者将其投资建设的人防车位使用权转让与他人。2016年由安徽省人大常委会公布施行的《安徽省物业管理条例》虽在八十六条明确规定建设单位不得将人防车位出售或附赠，但该条例系在本案协议签订之后施行，对案涉两份协议并无溯及既往的效力，且该物业管理条例既非全国人大及其常委会制定的法律，也非国务院制定的行政法规，故曹心志上诉主张案涉两份协议因违法而无效，于法无据，本院不予采信。”江苏省高级人民法院（2016）苏民申956号民事裁定书中陈述：“《江苏省物业管理条例》中虽有人防工程停车位租赁期限不得超过三年的规定，但该条例仅为地方性法规，不能作为认定合同效力的依据。”盐城市中级人民法院（2014）盐民终字第01318号民事判决书中陈述：“《江苏省实施﹤中华人民共和国人民防空法﹥办法》在效力等级上属于地方性法规，在规范性质上属于管理性规定而非效力性规定，故对本案合同效力及是否成就解除权均无影响。”

也有判例站在保证战时使用效能鼓励民用的宗旨下，认定合同有效。如新余市渝水区人民法院（2016）赣0502民初4469号民事判决书中陈述：“本案原告母亲肖巧连生前向被告购买的车位，为人防工程，属国防公共设施，不能办理产权登记；但在非战时，按照“谁投资，谁受益”的原则，被告可以出租、转让使用权收益，故原告母亲肖巧连与被告之间的车位使用权买卖合同，系双方当事人的真实意思表示，属有效合同。”

2. 以人防车位属于人防设施不得进行买卖为由，认定合同无效。

济南市中级人民法院（2017）鲁01民终8946号民事判决书认定：“本院认为，本案争议焦点是张良、周岩、泽源公司签订的案涉车位买卖合同是否有效。根据查明事实，案涉车位系人防设施，人防设施不得进行买卖，张良对案涉车位仅享有使用权，无权对案涉车位出售所有权。一审判决认定该买卖合同无效并无不当。在合同无效的情况下，张良及泽源公司应向周岩返还因该合同取得的财产。”但值得注意的是，该案当事人签订的是《车位买卖合同》，并非《人防车位使用权转让合同》，与前述的案件存在较大差异。

章丘市人民法院（2017）鲁0181民初4198号民事判决书认为：“本院认为，原、被告所签购房协议中第二项、第五项存在关于买卖人防车位的相关约定，人防车位系由人民防空管理部门代表国家行使所有权，即不属于开发商，也不属于业主，因而不可以买卖、办理产权证书。根据合同法第五十二条的规定，违反法律、行政法规强制性规定的合同属无效合同，故本案原告与新世纪公司所签购房协议中关于人防车位等涉及人防工程的部分亦应认定为无效。”

三、人防车位所有权归属争议不影响人防车位使用权转让合同的效力

根据《中华人民共和国合同法》第一百七十四条规定，法律对其他有偿合同有规定的，依照其规定；没有规定的，参照买卖合同的有关规定。《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第一款规定，当事人一方以出卖人在缔约时对标的物没有所有权或者处分权为由主张合同无效的，人民法院不予支持。因此，当业主以开发商对人防车位没有所有权或处分权为由，要求认定人防车位使用权转让合同无效时，法院不予支持。如江苏省高级人民法院（2016）苏民申956号民事裁定书中认定：“尽管涉案人防工程的所有权尚不明晰，但朱国宪与星海公司签订的车位租赁协议系双方的真实意思表示，该协议并不因星海公司对人防工程不享有所有权或处分权而当然归于无效。”

四、开发商变相出售人防车位的行为，能否进行行政处罚？（仅以江西省为例）

《人民防空法》、《中央国家机关人民防空行政处罚实施办法》和其他法律、行政法规对人防车位使用权转让甚至人防车位买卖均未明确约定具体的行政处罚措施，而江西省及南昌市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规亦未对此进行明确规定。根据《立法法》第八十二条第二款规定：“地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一） 为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二） 属于本行政区域的具体行政管理事项。”江西省人民政府有权对本行政区域内的具体行政管理事项制定地方政府规章，《江西省人民防空工程管理办法》（江西省人民政府制定的地方政府规章）第二十七条对人防工程使用批准的规定就属于城乡建设与管理方面的规定。另根据《行政处罚法》第十三条第二款规定：“尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”在没有法律、行政法规和江西省及南昌市的地方性法规对人防车位使用权转让作出具体行政处罚规定的情况下，《江西省人民防空工程管理办法》第三十三条对未经人防主管部门批准擅自占用、转让、抵押、租赁人防工程的行为作出行政处罚规定，符合《行政处罚法》的上述规定。

但是，适用《江西省人民防空工程管理办法》第三十三条规定对变相出售人防车位的行为作出行政处罚时，依旧存在现实障碍。根据该办法第二十七条规定，行政处罚的前提是“单位和个人平时利用人防工程的，应当向人防防空主管部门提出申请，经批准后领取人防工程使用证书”。但目前江西省绝大多数地区并未实行人防工程使用证书制度，处罚前提并不存在。

此外，《江西省人民防空办公室关于进一步规范防空地下室平时使用的维护管理有关问题的通知》虽然约定任何单位和个人不得买卖或者以长期出租使用权的名义变相买卖防空地下室，但并未约定违反上述规定时应当如何处罚。且该通知属于江西省人民防空办公室制定的规范性文件，根据《行政处罚法》第十四条规定，也不能设定行政处罚。

五、小结

虽然部分地区的地方立法禁止通过使用权转让、长期租赁等形式变相买卖人防车位，也规定了行政处罚措施，但是司法裁判的主流观点却以人防车位使用权转让合同并未违反法律、行政法规的强制性规定，亦不存在其他法定无效情形为由，认定合同有效。这无疑给地方立法规定禁止出售人防车位的地区造成了现实困恼，一则是地方立法规定与主流司法裁判观点相矛盾；二则当老百姓以地方立法要求人防部门对“开发商非法出售人防车位问题”作出处理时，人防部门对此问题作出行政处罚缺乏实行人防工程使用证书制度这一前提条件，如此必然陷入恶性循环。笔者认为，人防车位买卖并非洪水猛兽，一味禁止并不能从根本上解决问题，还是应当从源头上明确人防车位产权归属、开放人防车位买卖，让市场这只无形的手解决原本就应当是市场解决的问题。

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