国库集中收付制度改革存在的问题及对策建议

    二、国库集中收付制度改革的必要性分析    （一）是提高资金运行效率和效益的必然要求。

    财政资金统一调度，降低财政资金运行成本，提高资金的使用效益。实行国库集中收付制度后，可以有效解决过去财政资金多环节和多户头存放的问题，预算单位的资金存放在国库中，预算支出所需资金由财政账户直接拨付，减少中间环节，使预算资金到位更时及便利，从而有效地减少划拨支付成本，提高预算资金的使用效率，同时也改变了资金由预算单位层层下拨，环节多、在途时间长、支付程序繁琐、工作效率低下的局面，方便各单位支出需要。

    （二）是提高预算执行信息透明度的必然要求。

    现行的财政资金收付方式下，一般预算单位不太重视预算管理，预算编制基础工作薄弱，预算执行不严格，项目使用资金常有挤占、挪用等现象。实行国库集中收付后，收入直接进入国库，支出是按财政批复的预算使用财政资金，划拨到预算单位，严格预算执行，突出了预算执行的刚性和严肃性。

    （三）是从源头上预防和遏制腐败的重要举措。    实行国库集中收付制后，减少了资金划拨的中间环节，加强了对每项收支的审核，提高了收入来源和资金使用的透明度，规范了资金的使用行为，能够更好地杜绝不合理支出和各种违规、违纪支出，这样也就可以在很大程度上从源头上预防和遏制腐败问题的发生，促进廉政建设。

    三、国库集中收付制度实施存在的问题      （一）核算内容不完整，预算外资金未纳入国库集中收付制度核算。

    由于当前我国部门预算改革不彻底，从客观上造成基层部门编制的预算不完整；同时，基层部门出于部门利益考虑，也存在故意降低预算的整体规模，隐瞒预算外资金，从主观上造成基层部门编制的预算不完整。因此，这在很大程度上影响了我国的国库集中收付制度的核算内容，核算的资金不完整，主要是预算内资金的集中收付，而预算外资金未纳入其核算范畴，不符合真正意义上的预算内、外资金的国库集中收付。

    （二）不能有效解决预算执行不力的问题，第四季度突击花钱的问题仍然存在。

    国库集中支付制度突出宏观管理，强化预算、用款计划的制定，及业务部门与资金管理部门之间的协调配合；也较好地规范了资金的划拨方式方法、现金的大额提现；并在国库资金支付过程中进行远程监控，监督其使用范围。但是仍然不能有效解决基层单位预算执行不力的问题，第四季度突击花钱的问题仍然存在。原因是基层单位与开户行长期合作，关系良好，导致开户行对其资金的使用审批不严，允许甚至帮助其在第四季度突击花钱，造成决算与预算偏差较大。

    (三)财政信息系统的缺乏和银行资金清算系统的不完善，致使人员效率低下。

    我国的政府账务是由征收机关、预算单位、财政部门和中央银行的国库部门同时管理的。财政部门只进行经费拨款等粗线条的核算,并不进行逐笔支出核算,逐笔的支出核算是分散在预算单位进行的,这样财政无法实现对财政支出的逐笔审核和管理。即便有中央银行的国库会计,但由于我国中央银行的国库会计是不独立的会计系统,依附于中央银行的银行会计,不能体现自身的特点,不能充分和全面地反映国库收支状况,不能符合有效管理财政收支的要求。财政、征收机关、预算单位、国库还没能做到全面联网。建设政府账务网络,建立独立的国库会计,完善财政信息系统是势在必行的。同时财政信息系统的完善不仅表现在设立政府财务网络,也表现在预算编制系统、预算执行管理系统等的建设上。另一方面,银行资金清算系统的不完善影响了国库资金及时有效地收付,因为在国库集中收付制度中存在着大量的资金需要在中央银行和各商业银行,或商业银行和商业银行之间往来。财政信息系统、银行清算系统等基础设施的薄弱，大大增加了人员的工作量，增加了预算单位及时准确报账的难度，降低了工作效率，不利于国库集中收付制度的全面推进。 

    （四）相关法律法规不完善。

    国库集中收付制度改革要求国库加强资金的监管、预测和分析，目前的法律法规及管理办法并未真正为国库的资金监管权提供确切的依据。《中华人民共和国预算法》规定，“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行”，但并未明确指出财政部门有权实时监控预算单位的零余额单位账户发生的资金变动；而且目前的一些文件，如《财政国库管理制度改革试点方案》、《中央单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》，只能称其为制度，还没有上升到法律形式，不具有法律的权威性，与国外成熟的市场经济国家相比还有很大的差距，亟须健全和完善相关法律、法规。

    （五）具体实施中，个别部门和单位对制度认识不足。

    国库集中收付制度改革的过程中，对于个别部门、单位的利益有所触动，有的人对改革方案、管理办法理解不深，还在等待与观望；有些人的观念与改革的要求不一致，出于一己私利考虑，不愿意改革；有的人习惯于传统的管理方式，不愿意去熟悉、掌握新的管理方式。这些个别部门和单位人员的种种认识都制约着国库集中收付制度向纵深发展。

    四、完善国库集中收付制度的对策建议    （一）加快部门预算等配套改革步伐。

    1、进一步加快和深化推进部门预算。部门预算是推行国库集中收付制度改革的重要基础。我国部门预算改革虽然取得了很大的成绩,但是由于整个部门预算改革还没有全面完成,原有预算编制尚未完全改变,同时初步进行的部门预算改革又使原有编制方法中的弊端更加突出。为此,应从以下几方面抓起,来配合国库集中收付制度的改革。一是延长预算编制时间,改革预算编制方法。二是按照新的政府收支分类科目细化部门预算编制。三是摸清家底,提高预算编制的准确性。四是加快部门预算的法律制度建设。五是尽最大程度逐步将预算外资金也纳入预算管理，实行大部门预算管理，六是减少和逐步取消财政部门代编部门预算情况。

    2、加深政府采购领域的改革。国库集中收付制度改革无法彻底排除由于利益驱动而使支出部门与供货商勾结起来共同侵吞财政资金的可能性,不能从根本上杜绝腐败现象。而政府采购制度可以切断支出部门与供货商之间的联系渠道。所以国库集中收付制度要与政府采购制度相配套。

    3、严格收支两条线的管理。进一步规范预算外资金管理,加强监督力度。明确预算外资金的管理范围,严格控制预算外资金规模,预算外收入实行“收支两条线”管理,严格按国家规定将预算外资金及时、足额上缴财政专户,加强预算外资金收支计划和行政事业性收费票据的管理,建立健全监督检查与处罚制度,逐步实现预算内外资金统管，最终实现将预算外资金纳入预算内管理。

    (二)建立发达的财政管理信息系统和现代化的银行支付系统，并统一各种信息平台，以提高工作效率和财政资金效益。

    现代财政国库管理应与现代科学技术的运用相匹配,继续沿用传统手工操作的做法是行不通的。在这方面,既有国外的成熟做法作借鉴,也有国内其他领域的改革为榜样。为了保证这项制度改革的有效性，需要建立管理先进、操作可靠的财政管理信息系统和全国性的银行清算系统。应抓紧建立财政管理信息系统和国库管理操作系统，包括预算编制和预算执行系统、收入管理系统、国库现金管理系统、国库收入总分类账系统、债务管理系统等。同时,还要建立和完善现代化的银行支付系统和银行清算系统，为国库集中收付制度的高效运行提供强大的技术支撑。

    此外，应统一信息平台。政府要加快将财政各业务系统整合到一个平台上,并尽快开发出各系统之间的接口软件,并就国库集中支付系统不稳定和不完善的地方加以改进。目前应尽快实现以下目标:在财政、人民银行、税务、代理银行和预算单位之间建立全国统一的财政资金收缴、支付和清算网络系统,保证资金运行渠道畅通。要按照安全、效率、便利的原则,建立财政系统内部的纵向联网和财政与人行国库、税务部门、代理银行、各预算部门的横向联网工作,达到信息一次录入、多方使用、数据共享的目标,最终建立整个国库集中收付的网络体系,实现财政国库集中收支业务的无纸化办公。

    （三）完善相应法律、法规。

    根据实际，深入调查，综合分析研究制定相应法律法规、管理办法、实施细则，为国库集中收付的运作提供有效的法律保障。这项改革涉及到《预算法》、《金库条例细则》、财政总预算、会计制度等相应的修订；还应建立一些相应配套的新的管理办法，如《财政资金支付管理办法》、《收入管理办法》、《收入退库管理办法》等一系列的配套法律、法规。

    （四）构建高效的协调机制，推动改革顺利进行。

    在国库集中收付制度改革中,涉及财政部门、人民银行、代理银行、预算单位、税务部门等众多机构,需要明确相互关系,界定职责。要通过法律法规的形式,明确界定有关机构、部门的职责。在此基础上,落实各自的法律责任,制定详细、具体的奖惩措施,为深化国库集中收付制度提供明确的法律依据。同时,建立国库集中收付的投诉机制。及时受理纳税人、预算单位、代理银行和收款人的投诉,研究投诉受理的工作程序和方式方法,认真解决好资金收付中发生的投诉问题。在财政部门与预算单位、代理银行之间实行绩效合同制度。把预算单位、代理银行的薪酬和考评与贯彻国库集中收付政策的好坏紧密联系起来。同时要提高预算单位、代理银行违规行为的成本,使其因违规获取的报酬小于损失的成本。尽快出台零余额账户在选择代理银行时的标准。引入市场机制,考虑代理银行的服务效率、服务质量,严格贯彻“公开、公正、公平”的原则,择优选择代理银行。

    （五）构筑资金安全保障体系，强化预算执行力，促进资金合规使用。

    1、建立、健全国库资金监督监控体系。第一,建立国库资金收付动态监控系统。第二,建立健全资金收付制衡机制和参与主体的内控管理制度。一是建立健全国库资金收付参与主体之间的相互制衡机制,在国库资金收付中,税务部门、海关部门、预算单位、财政部门、代理银行和中国人民银行各自独立行使明确规定的职责,互不干预,互为制衡。二是建立财政部门、人民银行、税务部门、预算单位、代理银行对办理国库资金收支业务的内控管理制度,对内部违规行为给予严厉处罚,防范财政资金收支和清算中的风险。第三,完善国库集中收付的监督机制。应该对国库收支各个环节实行全方位的监督,建立财政全过程监督体系，初步实现内部监督、立法机关监督、审计监督、社会舆论监督的监督格局。

    2、进一步规范财政资金开户管理。改变现行财政资金存放方式，全部资金存放到人行国库部门。

    3、逐步缩减授权支付范围和比重，积极推行公务卡制度。逐步扩大财政直接支付的范围，形成以财政直接支付为主，授权支付为辅的支付格局。强化授权支付审核监管，一是对单位的授权支付计划进行严格甄别把关。二是加强对单位授权支付跟踪审查。一方面,促进预算单位提高会计信息质量。另一方面,积极构建单位授权支付评价机制,将评价结果纳入财政决算内容,联挂当年预算考核情况作为下年度编制该单位部门预算方案的重要参考指标。为解决单位必须保留一定数额备用现金的实际,可以采取公务卡的方式加以解决。

    4、强化财政收付系统运行体系的安全。财政资金的运行安全，就要求收入能够及时足额到达国库，支出准确达到商品和劳务供应者的账户，防止发生意外损失或其它违法违纪行为,这是国库集中收付制度改革技术保证的重点。

    （六）提高思想认识，加大改革推进的力度。

    国库集中支付是一种全新的财政资金支付方式，方法科学、程序规范、资金安全也是强化财政资金监管、从源头上防治腐败的根本要求。一方面，财政部门自身要加大改革推进力度，要坚持在不改变预算单位的预算主体地位、不改变预算单位的资金使用权、不改变预算单位的财务管理和会计核算权的基础上，尽量方便单位用款，要对改革的方案、业务流程、系统软件等不够成熟的方面，抓紧修改和完善，出台配套措施，为基层预算单位提供优质服务。同时要重视政策宣传和舆论导向，多与部门、单位进行交流和沟通，求同存异，赢得地方和各部门的理解和支持。另一方面，各地区、各部门、各单位要从构建社会主义市场经济和公共财政的全局出发，认识改革的意义，提高改革的自觉性，加强对改革的领导，大力支持和推进改革，促进国库集中收付改革“横向到边、纵向到底”目标的实现。（李建宁）