2023年财政分析手册（2023版）：预算篇

2015 年起施行的新预算法明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入 预算”并实行全口径预算管理2。我国政府预算管理体系分为中央、省（自 治区、直辖市）、市（州）、县（区）、乡（镇）等五个层级，包括一般公 共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，俗 称“四本账”。 从体量看，四本账差异较大。2022 年决算情况显示，一般公共预算规模 最大，收入达 20.37 万亿元，资金主要来源于税收收入；政府性基金预 算规模次之，收入约 7.79 万亿元，资金主要来源于地方国有土地使用权 出让金和新增专项债发行收入；国有资本经营预算规模最小，不足 6000 亿元，资金主要来源于国有企业的利润上缴；社会保险基金预算收入 10.24 万亿元，资金来源包括保险费收入、政府补贴收入和投资收益等。

在深入解析“四本账”之前，我们需要厘清几个基本概念：  收支与收支总量 “四本账”并非独立存在，其相互之间存在资金往来，同时其本身也存 在跨期资金转移，要读懂每一本账，关键在于搞清楚“收支”和“收支 总量”两种统计口径的区别。 “收支”对应每本账的实际收支情况，“收支总量”除了实际收支外， 还额外包括从其余账本调转过来的资金和结转结余及调入资金。从其余 账本调转过来的资金不难理解，而结转资金指的是当年未使用完毕，需延至下一年度按原用途继续使用的资金。根据《预算法》规定：各级政 府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两 年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。

四本账的勾稽关系 四本账之间存在一定勾稽关系。通常，政府性基金和国有资本经营预算 的盈余部分可以通过“调出资金”或补充“预算稳定调节基金”的方式 供一般公共预算使用，而后者可通过“社会保障和就业”、“卫生健康” 等支出分项补贴社会保险基金预算。理论上，一般公共预算也可以向政 府性基金和国有资本经营预算调入资金，但是社会保险基金要求专款专 用，不得挪入其他预算。以 2022 年决算情况为例：全国一般公共预算收入 203649.29 亿元，加 上从预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金， 以及地方财政使用结转结余资金后，收入总量达到 228391.61 亿元；全 国社会保险基金预算收入 102448.14 亿元，其中保险费收入仅 74982.31 亿元，而来自一般公共预算的财政补贴收入为 22943.72 亿元。

一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、 推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收 支预算。研究一般公共预算，必须先搞清楚中央和地方的财政关系，然 后从收入和支出两条线分析。

1. 中央和地方财政关系 改革开放以来，中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分 灶吃饭”、包干制，再到分税制财政体制的变化。1994 年实施分税制改 革后，中央与地方财政事权和支出责任划分逐渐明确。 中央和地方财政关系具体包括四个方面：一是收入划分，即以税收为主 体的政府收入如何分配；二是财政事权和支出责任划分，即事该由哪级 政府干，钱该由哪级政府出；三是转移支付制度，即如何调节各级政府 间的财力盈缺；四是税收返还和上解，即通过设臵基数或者定额的方式 对地方净上划中央的部分税收收入“多退少补”，以保障地方财力的稳定 性。

收入划分 为了充分调动地方积极性、避免市场扭曲，我国主要按照税种属性划分 各级政府收入。通常将体现国家主权的税种划为中央收入，如关税、进 口环节税收等；将税基较为稳定和地域化属性明显的税种划为地方收入， 如房产税、城建税等；将税基流动性较强、地区间分布不均衡的税种划 为中央收入或央地共享，如增值税、企业所得税等。主要税种通常作为 中央收入或共享收入，且共享时中央占比一般较高。

财政事权和支出责任划分 分税制改革后，中央与地方财政事权和支出责任划分基本沿袭了改革前 的格局，除国防、外交、重大基本建设支出外，一般公共服务、社会事 业发展等支出主要按照隶属关系划分范围，一直存在不清晰、不合理、 不规范等问题。2016 年 8 月，国务院发文要求推进中央与地方财政事权 和支出责任划分改革，随后陆续开展了基本公共服务、教育、医疗卫生 等领域的改革。

转移支付 中央和地方收支划分后，为解决财力分布“纵向”和“横向”不均衡问 题，逐步建立转移支付制度，包括一般性转移支付和专项转移支付。此 外，为与财政事权和支出责任划分改革相衔接，2019 年新设共同财政事 权转移支付，暂列一般性转移支付项下。2022 年新设“支持基层落实 减税降费和重点民生等专项转移支付”科目，相关资金用于支持地方落 实好留抵退税和其他减税降费政策、缓解财政收支矛盾，属于特殊的一 次性转移支付。

一般性转移支付主要用于弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，平衡地区 间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，地方政府可统筹 资金使用。共同财政事权转移支付用于履行中央承担的共同财政事权的 支出责任，保障地方落实相关政策所需财力，提高地方履行共同财政事 权的能力。专项转移支付是具有指定用途的资金奖励或补助，用于保障 中央决策部署的有效落实。

从 2022 年中央对地方转移支付情况来看，2022 年中央对地方转移支付 96941.82 亿元。中央对地方一般性转移支付 80811.3 亿元，其中均衡性 转移支付 21179 亿元，县级基本财力保障机制奖补资金 3779 亿元，老 少边穷地区转移支付 3288.2 亿元，共同财政事权转移支付 36354.12 亿 元，税收返还及固定补助 11836.9 亿元。中央对地方专项转移支付 7597.03 亿元，其中基建支出 4932.5 亿元。支持基层落实减税降费和重 点民生等专项转移支付 8533.49 亿元，主要是根据执行中新出台的增值 税留抵退税政策，增加安排对地方补助资金。

从 2022 年中央对地方转移支付分地区情况来看，在 31 个省（区、市） 中，中央对四川省转移支付规模最大，达到 6488.44 亿元，其次是河南 省和湖南省，分别达到 5633.99 亿元和 4694.29 亿元。福建、浙江、重 庆、北京、上海、青海、宁夏等经济较发达或人口较少的省市获得的转 移支付相对较少。

税收返还和地方上解 税收返还是为保障地方既得利益、顺利推进相关改革设立的，包括增值 税返还、消费税返还、所得税返还、成品油价格和税费改革税收返还三 项。地方上解主要是指地方按有关法律、法规或财政体制规定上解中央 的各项收入，主要包括 1994 年分税制改革时保留的地方原体制上解收 入和出口退税专项上解收入。2009 年，为简化中央与地方财政结算关系， 中央财政将地方上解与中央对地方税收返还作对冲处理，相应取消地方 上解中央收入科目。2019 年以后的决算报告中将“税收返还”科目直接 纳入“一般性转移支付”科目统计。

2. 一般公共预算收入 我国一般公共预算收入总量由两部分构成：全国一般公共预算收入、结 转结余及调入资金。结转结余及调入资金主要来源于调入预算稳定调节 基金、从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金、动用结转结余 资金三部分。 一般公共预算收入又可分为中央和地方两个层级。其中地方一般公共预 算收入等于地方本级收入再加上中央对地方的转移支付收入。由于存在 中央对地方转移支付，全国一般公共预算收入并非中央和地方收入的简 单相加，还需要扣除转移支付重复计算的部分。

从 2022 年各项税收收入规模和占比看，我国依旧呈现出流转税占主体 的税制结构模式。国内增值税的比重最大，达到 35.00%，增值税和消 费税（包括进口环节）的规模之和已超过税收收入总量的“半壁江山”。 另外，规模较大的税种还包括企业所得税（25.21%）和个人所得税 （8.64%）等直接税。2022 年全国一般公共预算收入总量的决算数与预算数存在一定差距，前 者少了 5033.39 亿元，从结构看上看，全国一般公共预算收入完成预算 目标的 96.9%，少增 6490.71 亿元；地方财政使用结转结余及调入资金 减少了 1457.32 亿元。

随着经济增长趋势性放缓，我国一般公共预算收入增速不断下降，已从 2011 年的 25%降至 2019 年的 3.8%，受疫情影响，2020 年同比减少 3.9%，2021 年升至 10.7%，2022 年又降至 0.5%。除全国一般公共预 算收入外，调入中央预算稳定调节基金、从中央政府性基金预算和中央 国有资本经营预算调入资金、地方财政使用结转结余及调入资金都是收 入总量的重要来源。 具体而言：从中央政府性基金预算和中央国有资本经营预算调入的资金 规模稳定，但金额较小；中央预算稳定调节基金主要发挥资金“蓄水池” 作用，2021 年末余额升至 3926.22 亿元，2022 年末又降至 2555.81 亿 元；经过多年“挖潜”之后，地方财政盘活存量空间有限，“跨账簿”调 入资金的重要性越来越高。

3. 一般公共预算支出 全国一般公共预算支出总量由三部分构成：全国一般公共预算支出、补 充预算稳定调节基金和结转下年支出的资金。和收入一样，支出同样分 为中央和地方两个层级。中央一般公共预算支出包括中央本级支出、中 央对地方转移支付、中央预备费等。中央对地方转移支付在支出中占比 最高，2012 年-2022 年除 2017 年为 59%外都达 60%以上，分为一般性 转移支付、共同财政事权转移支付和专项转移支付，2022 年决算报告统 计中分别有 9 项、54 项和 22 项，外加新设的一次性转移支付科目“支 持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付”。

中央一般公共预算支出预算数为中央本级支出、对地方税收返还、对地 方转移支付和中央预备费预算数之和。但在决算统计时并不包含中央预 备费。这主要是为了避免重复计算，因为中央预备费当年决算数小于预 算数的部分将转入中央预算稳定调节基金。例如，2022 年中央预备费预 算 500 亿元，实际支出 110 亿元，剩余 390 亿元全部转入中央预算稳定 调节基金。

全国一般公共预算支出数为中央本级支出数、中央预备费、中央代编的 地方财政支出数三项之和，按功能分为 24 个支出项目。从 2022 年决算 统计看，占比最大的是教育支出，达到 15.1%；社会保障和就业支出的 占比为 14.1%，位列第二位；其次是卫生健康事务和农林水事务，占比 均达到 8.6%；占比超过 5%的支出还有一般公共服务、城乡社区、国防、 公共安全等。

政府性基金预算是通过向特定对象征收、收取以及出让土地、发行彩票 等方式筹集资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金 预算根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，以收定 支，具有专款专用性。

1. 政府性基金收入 我国政府性基金相关收入总量由三部分构成：全国政府性基金收入，上 年结转收入和地方政府专项债务收入。由于在政府性基金预算中也存在 中央对地方转移支付的部分，所以全国政府性基金相关收入总量并不是 中央和地方收入的简单相加，也需要扣除重复计算的部分。

2014 年 10 月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发 „2014‟43 号）中指出可以发行地方政府专项债券。2015 年我国首次 发行地方政府专项债券 1000 亿元，2016 和 2017 年发行规模分别增加 至 4000 和 8000 亿元，2018 年预算安排则进一步增长至 13500 亿元, 之后逐年增高，2019 年、2020 年分别为 21500 亿元、37500 亿元，2021 年预算为 36500 亿元，2022 年与 2021 年持平，2023 年预算安排再次 增长至 38000 亿元。地方政府专项债券列入政府性基金预算，不影响一 般公共预算赤字。 全国政府性基金收入决算表由中央政府性基金收入决算表和地方政府性 基金收入决算表汇总而成。进行核算的收入包括按来源分类的 25 项收 入。按收入归属来划分，政府性基金收入可分为中央固定收入、地方固 定收入以及中央与地方共享收入。

国有土地出让金收入是我国政府性基金收入的重要来源。近年来，国有 土地出让金收入占全国政府性基金收入的比重小幅下降，但仍处于较高 水平。2020 年国有土地出让金收入占比高达 90%，2021 年小幅下降至 89%，2022 年继续下降至 86%。目前，国有土地出让金收入中共计提 了 7 项专项资金：农业土地开发资金、国有土地收益基金、住房保障建 设资金、农田水利建设资金、教育资金、土地出让业务费、被征地农民 保障资金。

2. 政府性基金支出 我国政府性基金相关支出由两部分构成：中央政府性基金支出和地方政 府性基金相关支出。由于存在地方转移支付，所以全国政府性基金相关 支出并不是中央和地方支出的简单相加，也需要扣除重复计算的部分。 中央政府性基金支出则是中央本级支出与对地方转移支付之和。

《预算法》规定：“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、 社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经 营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接”。 近年来，我国不断加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度。从 2015 年 1 月 1 日起，将政府性基金预算中用于提高基本公共服务以及 主要用于人员和机构运转等方面的项目收支转列一般公共预算，具体包 括地方教育附加、文化事业建设费等 11 项基金。之后，根据《国务院关 于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》等有关文件的规定，从 2016 年 1 月 1 日起，将水土保持补偿费、政府住房基金等五项基金转列一般 公共预算。2017 年 1 月 1 日起，将新增建设用地土地有偿使用费、南 水北调工程基金、烟草企业上缴专项收入等 3 个项目收支由政府性基金 预算转列一般公共预算。

此外，通过盘活存量资金的方式，可以将政府性基金项目中结转较多的 资金，调入一般公共预算。各级政府性基金预算结转资金原则上按有关 规定继续专款专用，结转规模较大的，则调入一般公共预算统筹使用， 每一项政府性基金结转资金规模一般不超过该项基金当年收入的 30%。

国有资本经营预算是对国有资本收益进行分配而发生的各项收支预算， 虽然在“四本帐”中规模最小，但也是政府预算的重要组成部分。国有 资本经营预算收入主要根据国有企业上年实现净利润一定比例收取，同 时按照收支平衡原则安排相关支出。从近年来《政府收支分类科目》的 划分看，金融类和非金融类国企在利润归属方面存在明显区别。金融类 国企由财政部管理，利润上缴直接进入“一般公共预算”中的“非税收 入”，非金融类国企则由国资委管理，利润上缴体现在国有资本经营预算 中，再通过“调出资金”的方式补充“一般公共预算”。

1. 国有资本经营预算收入 我国国有资本经营预算收入总量由两部分构成：全国国有资本经营预算 收入和上年结转收入。中央和地方收入的区别在于，地方多了中央给予 的转移支付收入，同样在加总时需要避免重复计算问题。国有资本经营预算收入是指经营和使用国有财产取得的收入，具体包括： 1）利润收入，即国有独资企业按规定上交给国家的税后利润；2）股利、 股息收入，即国有控股、参股企业国有股权（股份）享有的股利和股息； 3）产权转让收入，即国有股权、股份减持或转让收入；4）清算收入； 5）其他国有资本经营收入。

2. 国有资本经营预算支出 国有资本经营预算以收定支，支出包括三部分：全国国有资本经营预算 支出、向一般公共预算调出资金和结转下年支出。根据 2022 年决算统 计，全国支出总量为 6127.66 亿元，其中国有资本经营支出使用 3395.23 亿元，调出资金为 2643.51 亿元，剩余 88.92 亿元结转下年支出。

十八届三中全会决定明确提出“要完善国有资本经营预算制度，提高国 有资本收益上缴公共财政比例，2020 年提高到 30%”9。自 2010 年起， 国有资本经营预算逐步加大调入一般公共预算力度。2018 年向一般公共 预算调出 884.92 亿元，而 2022 年达到 2643.41 亿元，国有资本收益上 缴公共财政比例逐年上升。

社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式募 集的资金，专项用于社会保险的收支预算。在预算体系中，社会保险基 金预算单独编报，与一般公共财政预算和国有资本经营预算相对独立、 有机衔接。社会保险基金不能用于平衡一般公共财政预算，一般公共财 政预算可补助社会保险基金。

2010 年，《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发„2010‟2 号）颁布实施，社会保险基金预算开始在全国范围内试编。到 2012 年， 将企业职工基本养老保险、失业保险、城镇职工医保、工伤保险、生育 保险、城镇居民社会养老保险、新农保、城镇居民医保和新农合等所有 社会保险基金纳入了试编范围，基本实现编报范围的全覆盖。社会保险 基金预算目前主要公布全国社会保险基金决算情况总表，其按险种编制， 包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金和失业保险 基金10。另外，财政部、人社部和卫计委每年也会发布全国社会保险基 金决算报告，详细公开各项基金收支。

我国的赤字主要针对一般公共预算收支而言，包括“财政赤字”和“实 际赤字”。财政赤字是一个官方概念，在预算执行报告和预算草案中，赤 字都是指财政赤字。官方文件中没有“实际赤字”的提法，因此可以理 解为市场概念。 财政赤字不是一般公共预算收入与一般公共预算支出简单相减得出的结 果，还要考虑使用预算稳定调节基金、从政府性基金预算和国有资本经 营预算调入资金、动用结转结余资金等因素，这些资金实际来源于以前 年度财政收入，用于补齐预算赤字和决算时实际财政收支差额之间的缺 口，不能再重复列入一般公共预算收入。

考虑上述因素后，我国财政赤字的计算公式为：财政赤字＝（全国一般 公共预算支出+补充预算稳定调节基金+结转下年支出的资金）-（全国一 般公共预算收入+调入预算稳定调节基金和其他预算资金+动用结转结 余资金）。即财政赤字等于全国一般公共预算支出总量与全国一般公 共预算收入总量两者之间的差额，中央和地方的财政赤字与全国财政赤 字计算方法相同。

“实际赤字”作为一个市场概念，通常被定义为全国一般公共预算支出 和全国一般公共预算收入两者差额。相较于财政赤字而言，实际赤字虽 不是一个正式的财政统计指标，但却能更好地度量财政支出与财政收入 之间的真实差额，体现年度财政政策的积极程度。实际赤字与财政赤字 之间的勾稽关系如下： 财政赤字=全国一般公共预算支出-全国一般公共预算收入+（补充预算稳 定调节基金-调入预算稳定调节基金和其他预算资金）+（结转下年支出的资金-动用结转结余资金）=实际赤字+（补充预算稳定调节基金-调入 预算稳定调节基金和其他预算资金）+（结转下年支出的资金-动用结转 结余资金）=实际赤字+财政结余。

赤字率是一个衡量财政风险的重要指标，指财政赤字占当年 GDP 的比 重。从 2001 年-2023 年的赤字情况看，财政赤字与实际赤字基本不等， 近几年后者明显大于前者，2020、2021、2022 年的差额分别为 25165.15 亿元、7418.36 亿元、23259.88 亿元。相应的，2020、2021 和 2022 年的财政赤字率分别为 3.71%、3.11%和 2.78%，而实际赤字占 GDP 比重分别达到 6.19%、3.75%和 4.71%。

盘活存量捉襟见肘，弥补收支缺口依赖跨账簿资金调入。以 2022 年为 例，实际赤字规模达到 5.7 万亿元，除了发行国债和地方政府一般债弥 补赤字外，平衡预算主要有三个途径。一是多渠道盘活国有资源资产增 加收入，二是加大各类结转结余资金使用力度，但经过多年“挖潜”之后，这两类途径来源较为有限；三是增加从政府性基金预算和国有资本 经营预算调入资金的规模。2022 年加上中央单位特殊上缴利润、地方政 府专项债收入和上年结转收入后，政府性基金预算超收 2.2 万亿元，据 我们估算约 1.2 万亿资金被调入一般公共预算。

月度财政数据跟踪和解析，是理解财政政策取向和经济运行情况的重要 途径之一。本节我们将以 2023 年 8 月的财政收支情况为例，简要介绍 月度财政数据的分析方法。 财政部一般会在每个月的中下旬公布上月的财政收支数据，主要包括一 般公共预算收支情况（第一本账）、政府性基金预算收支情况（第二本账）、 国有及国有控股企业经济运行情况以及地方政府债券发行和债务余额。 所以在分析月度数据时，我们主要关注第一、二本账。

首先，分析广义财政收入和支出增速变化。广义财政收支是综合了一般 公共预算收支和政府性基金收支两方面的情况，也就是第一本账和第二 本账合并计算后的结果。以 2023 年 8 月为例，当月广义财政收入下滑， 支出强度大幅提高。8 月广义财政收入当月同比下降 9.2%，较 7 月当月 下降 9 个百分点。主要受政府性基金下滑影响。1-8 月广义收入增速累 计同比 4.4%，较 1-7 月下降 1.6 个百分点。广义预算支出当月同比大幅 增加至 1.6%，较 7 月提高 14.3 个百分点。收入延续低迷下，支出强度 提高，主因新增地方债发行加快。从累计赤字看，1-8 月累计超支 42830 亿元，较 7 月小幅上升，较去年同期下降约 1.7 万亿元。

其次，对于一般公共预算，分别从收和支两个方面进行分析。收入方面， 主要从税收收入和非税收入两个维度分析收入结构，并考察预算完成情 况。税收是经济活动在政府部门核算中的反映，因此具有一定的顺周期 性。分税种来看，四大主要税种，包括国内增值税、企业所得税、个人 所得税、国内消费税，能够直观反映企业部门、居民部门的经济活力， 加上城市维护建设税，总计在税收总额中占比高达 80%（2022 年数据）。 土地和房地产相关税收，包括契税、土地增值税、房产税、城镇土地使 用税和耕地占用税五项，随着地产周期的波动而波动，在税收收入中占 比 12%（2022 年数据）。车辆购臵税与社零数据中的车辆消费数据走向 接近，证券交易印花税则反映了资本市场交易的活跃程度，进口货物增 值税和消费税、出口退税反映了进出口的景气程度。非税收入主要包括 专项收入、国有资源有偿使用收入、罚没收入等，在我国财政收入中占 比较小，且其分项仅公布年度数据，对财政月度分析的参考作用较小。

2023 年 8 月，一般公共预算收入和税收收入当月同比增速均由正转负， 分别降至-4.6%和-2.2%。1-8 月累计全国一般公共预算收入 151796 亿 元，同比增长 10%。1-8 月非税收入累计同比下降 3.6%。从预算完成进 度看，8 月一般财政收入预算完成度 5.7%，低于过去五年平均 6.2%； 前 8 月完成 69.9%，略低于过去五年平均 71.1%。分税种看，8 月多种 税种拖累了税收收入。企业所得税、关税、增值税等拖累税收收入整体 增长，消费税、个人所得税为主要支撑项。

支出方面，重点关注各支出分项的具体变化。为了方便比较，我们可以 将支出分项进行分类，重点关注三类支出：基建类支出（包括节能环保、 城乡社区、农林水、交通运输四项）、民生类支出（包括教育支出、文化 体育与传媒、社保就业、卫生健康等）和债务支出（债务付息支出）。其 中，民生类支出涵盖的范围较广且与基建类支出会出现一些交叉。通过 分析各类预算支出的变化，可以了解不同时间段财政支出重点的变化。

2023 年 8 月基建相关支出占比和增速均回升。1-8 月一般公共预算支出 增速回升至 3.8%（前值 3.3%），支出进度达到 62.3%，略高于去年同 期。1-8 月一般公共预算累计支出中基建相关分项占比 21.6%，与其他 年份相比较低。8 月基建相关支出当月同比增速大幅上升至 7.4%（前值 -2.6%）。主要分项中，6 月以来城乡社区、交通运输、节能环保支出累 计增速不断回升，而农林水事务支出增速则逐渐下降。

最后，对于政府性基金预算，月度数据公布的内容一般不包括明细情况， 重点关注土地出让收支和地方政府债券发行情况。 从土地出让收支来看，国有土地使用权出让收入及相关支出是第二本账占比最大的科目，是唯一公布的细分项。

第二本账具有专款专用的特性， 各科目之间收支具有独立性，例如取自于土地的土地出让收入，大体上 也应用于土地相关的特定事务，如征地拆迁补偿、土地开发、城市建设、 廉租房支出等。特别地，土地出让收支是观察房地产市场的重要指标， 土地出让情况好，表示开发商拿地的热情较高，房地产市场表现也会比 较好。从“地方政府专项债”科目来看，专项债是地方政府为投资建设 具有一定收益的公益性项目所发行的地方政府债券。一方面，它在引导 基建、新基建投资中的角色越来越重要；另一方面，通过统计目前已发 行的债券规模并计算剩余发行额度，可以预测债券市场未来的供给压力。

2023 年 8 月，政府性基金预算收入端未改善，专项债发挥较强的支撑作 用。1-8 月政府性基金收入同比下降 15%，和前值（-14.3%）变化不大， 主因土地出让收入拖累。从当月同比增速看，土地出让和政府性基金收 入同比分别下降 22.2%和 18.5%。尽管在各地房市政策调整下房产交易 有所改善，但地市交易仍然较为低迷。8 月政府性基金预算收入预算完 成度为 43.5%，高于 2022 年，但低于往年平均水平。8 月新增地方债 发行超 7000 亿元，明显高于去年同期。随着专项债使用进度加快，8 月支出同比增速降幅显著收窄至 10.1%（前值-35.8%）。支出端虽然增 速有所提升，但 8 月政府性基金预算支出预算完成度仅 48.5%，低于往 年平均水平。

本文通过系统梳理财政“四本账”，详细介绍预算科目设臵，厘清了预算 收支两条线之间的勾稽关系，并重点分析了“财政赤字”和“实际赤字” 的区别与联系，最后以 8 月财政收支情况为例介绍了月度财政数据的解 读逻辑，核心结论如下： 1）“四本账”并非独立存在，其相互之间存在资金往来，同时其本身也 存在跨期资金转移，读懂“四本账”，关键是搞清楚“收支”和“收支总量”两种统计概念。 2）“收支”对应每本账的实际收支情况，“收支总量”除了实际收支外， 还额外包括从其余账本调转过来的资金和结转结余及调入资金。 3）一般公共预算规模最大，资金主要来源于税收，流转税占主体的税制 结构下，增值税和消费税（包括进口环节）的规模之和已超过税收收入 的一半。同时，调入资金和结转结余使用成为一般预算收入总量的重要 来源。

4）政府性基金预算规模次之，主体是土地出让金相关收支。每年通过盘 活存量资金的方式，可以将政府性基金项目中结转较多的资金，调入一 般公共预算。 5）国有资本经营预算规模最小，但收益上缴公共财政比例逐年上升；社 会保险基金不能用于平衡一般公共财政预算，但后者可以补贴前者。 6）相较于财政赤字而言，实际赤字能更好地度量财政支出与财政收入之 间的真实差额，是反映政策基调的关键。 7）解读月度财政数据，首先分析广义财政收入和支出增速变化。其次， 对于一般公共预算，分别从收和支两个方面进行分析，重点分析收入和 支出结构并考察预算完成情况。最后，对于政府性基金预算，重点关注 土地出让收支和地方政府债券发行情况。

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