深化省直管县体制改革 推进治理现代化

　　党的十八届三中全会提出，“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革”。新时代如何深化省直管县体制改革，进一步理顺市县关系，推进国家治理体系和治理能力现代化，需要深入思考。

　　省管县体制改革取得初步成效。新中国成立初期，我国有少数城市实行了市管县体制，但总体是以行政公署作为省派出机构管理的模式为主；改革开放以后，以江苏作为试点，全国掀起市管县体制改革浪潮。到了20世90年代初期，全国有93.77%的地区通过撤地设市实行了市管县体制。由于法的层面“市”的定位不清晰、市县权限不够明确等因素，带来的市县矛盾逐渐显现，市管县体制受到了质疑。在这样的大背景下，省管县体制改革逐渐被提及，改革大致经历了地方试点、强县扩权、广泛推开、深化改革四个阶段。截至目前，全国已有4/5以上的省份进行了不同形式和程度的省管县体制改革。

　　省管县体制改革实践内容主要涉及三个方面：一是财政体制改革，县级财政由省级直管；二是强县扩权，将部分属于地级市的经济管理权限和行政审批权限下放至县；三是人事管理体制改革，县级的党政主要负责人人事任免由省级决定。根据省管县体制改革的不同举措，大致有以下几种典型模式：一是经济领域突破模式。浙江、江苏等地，从财政体制改革逐步推进到行政体制改革。二是全面省管模式。海南省从1988年建省直接进入全面省管县模式。三是部分地区推动模式。湖北、河南等省对部分经济发展水平较高的县先进行扩权，再谋划全省推开。

　　进入21世纪以来，市场经济快速发展，省管县体制提升了政府效能。一是提高了政府管理效能。实现了政府组织结构的“扁平化”改革，从而使县级政府能够拥有更多的权力对发生的情况进行迅速反应，也调动了县级政府的主动性和积极性。二是赋予了县级更多自主权。省管县体制重在财政上实行省级和县级的直接分配，克服了市管县体制可能存在的市级再分一层的弊端。三是激发了县域经济活力。一些省份在确保县一级既得利益的基础上，实行对县级的超收分成，激发了县域经济自主发展的活力和动力。

　　省管县体制改革面对一些新的问题。省管县体制在取得良好效果的同时，也逐渐暴露出一些新的矛盾和问题。一是法律依据缺少明确规定。我国《宪法》中没有明确赋予“地级市”管理县的权限，明确规定的只有直辖市和较大的市才有管辖县的权力。但在实践中，地级市管县在我国目前的行政管理体制中居于主导地位，属于普遍现象，在法律上省级委托授权管理不是长久之计。二是没有进行系统配套改革。推进省管县体制改革中，党委系统的配套改革措施并没有跟上，采用的还是省市县三级管理体制，人大、政协系统基本没有相应的改革。省管县虽然党政主要领导由省直管，但是县级其他干部人事的管理还是在市级，导致人事管理权限与行政管理权限不匹配。三是省级机构规模有限，管理幅度过大。由于省级政府编制规模的限制，一旦县级实行全面省管，一个较大省要面对几十个县开展工作，很难管理到位，导致信息传递不及时、情况掌握不准确、决策周期较长的情况出现，最终不得不二次委托市级代管。四是经济结构趋同，竞争缺少规范。省管县后，市县之间形成了行政上的管理与被管理的关系、经济领域的竞争合作关系。对于市来说，在制定发展规划时，市级统筹平衡各县的愿望和能力都不同程度地减弱，造成碎片化倾向。同时，相邻的县竞相投资，重复建设现象时有发生，同质同构现象普遍。五是主城功能弱化，城市集聚作用不明显。省管县后，有些强县的城市建设得到提速，市级中心区域发展资源相对分散，使得本应在区域经济中发挥龙头作用的地级市处于不温不火的尴尬境地；有些弱县又失去市级的必要支持，主城能级提升受限，无法承担区域集聚辐射核心的责任。六是资源禀赋约束，跨界污染显现。县级主体能够利用和支配的资源有限，在重大跨地区的项目推动上存在瓶颈。区域竞争使得不少县级政府都抱着“各扫门前雪”的心态，对跨越行政边界的区域性环境污染问题重视不够、办法不多，跨界污染现象逐渐显现。

　　深化省直管县体制改革的对策建议。一是加强顶层设计，理顺市县法律关系。针对我国地级市管县的实际，不断修订和完善现行宪法中的有关规定，进一步明确地级市、县级市、县的性质、法律地位和相应职权。研究制定出台相应法律或者行政法规，进一步明确地级市与县的关系。依法界定市县政府的职责权限，强化地级市对全市域的统筹管理，加强基础设施建设，维护市场秩序，充分发挥中心城市的辐射带动作用；县一级政府应当切实把职能转向服务与协调，突出推动乡村振兴战略实施，促进农业、农村、农民的全面发展。二是提升城市能级，构建市县协同发展新格局。在思想认知上不断强化城市为主体发展的意识，加强各地级市，特别是城区达到百万级人口规模的城市加快发展，梳理好地级市、主城区、各县（市）、城郊重点镇等不同的发展层次，形成一批强有力的城市，进而带动地区发展。不断提高主城区首位度，坚持紧凑发展理念，增强主城区核心功能，真正发挥市域经济对县域经济的牵引作用。坚持市为经济中心，县为经济腹地，积极推动县域经济与主城经济的对接联系，市级层面应当注重面上统筹，着力优化完善体制机制，让市县之间要素流动活跃起来。三是强化统筹联动，提升市县发展核心竞争力。加强区域内产业协作、联动发展，强化统筹规划，优化产业布局，提升各类开发区、产业园区产业集聚水平，集中资源做大做强一批有优势、有特色的产业。坚持用城市群协同发展的理念，淡化行政级别，发挥市场机制作用，推动创新资源要素高效流动，提升市县协同创新能力。坚持市域范围基础设施一体化思路，强化规划引领，完善区域现代化交通体系，加强信息基础设施建设，加快市县公共服务、社会保障、教育医疗、科技文化等公共服务一体化进程，实现基础设施互联互通、相互支撑，为市县高质量协同发展提供有力支撑。

　　〔作者系中央党校（国家行政学院）中青一班学员，江苏省盐城市代市长〕