《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》的理解与适用

　　《规定》起草的背景

　　人民法院的裁判文书必须有正当的裁判依据，才能保证裁判结果的正当性和权威性，但如何引用作为裁判依据的规范性法律文件，一直欠缺全面、明确的详细规定。近年来，随着中国特色社会主义法律体系的不断完善，有关经济社会生活各主要方面的法律逐步颁布实施，特别是刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法实施后，人民法院的裁判工作有了较为完备的法律依据。立法法、各级人民代表大会常务委员会监督法出台后，我国立法分工和各机关的权限更加明确，对不同立法文件的效力和适用也予以确定。因此，人民法院的裁判文书引用规范性法律文件工作必须进一步规范化和制度化，而建立统一的引用规范性法律文件的规则，才能确保裁判文书正确引用相关规范性法律文件，避免引用不当导致错判误判，确保裁判的效力。

　　目前，法律和司法解释关于人民法院裁判文书如何引用规范性法律文件的规定很少，散见于行政诉讼法及其司法解释和最高人民法院1986年《关于人民法院制作裁判文书如何引用规范性法律文件的批复》（以下简称《批复》）、2007年《关于司法解释工作的规定》等。这些规定不够详细明确，实践中仍然存在较多问题，有必要统一进行规范。根据中央要求，最高人民法院决定对《批复》进行补充和完善，进一步规范人民法院在制作裁判文书中的法律引用。经过充分调研和论证，并征求立法机关的意见后，最高人民法院审判委员会讨论通过了《规定》。

　　对几个主要问题的说明

　　《规定》只解决法律引用的问题，不解决法律适用问题。

　　《规定》解决的是人民法院制作裁判文书时如何引用法律依据的问题，即可以引用的规范性法律文件的范围、顺序和规范等，不解决如何适用法律的问题。法律适用要解决的是法律选择、法律效力判断等问题，应当由各实体法和程序法的司法解释解决，避免使问题复杂化。如第4条规定“对于应当适用行政法规、地方性法规、自治条例或者单行条例的，可以直接引用。应当适用国际条约或者交易习惯（国际惯例）的，可以直接引用。”“应当适用”即隐含了法官适用法律的审查和判断，但如何适用法律，人民法院应当结合案件情况，并根据有关法律规定进行。

　　关于裁判文书的范围。

　　按照现行三大诉讼法，人民法院在诉讼过程中制作的文书统称为法律文书，但包括的类型很多：判决、裁定、调解书、决定、通知、公告等。法律文书也包括非法院制作的有法律效力的文书，如行政决定书、仲裁裁决书、具有强制执行力的公证书等等。在起草中有两种意见：一是使用法律文书的称谓，以与法律规定一致，也避免遗漏。如诉讼中的拘留、罚款等要用决定形式，也要引用相应的规范性法律文件作为依据。二是使用裁判文书的称谓，可以缩小规范，避免产生所有法律文书都要引用规范性法律文件的问题，而且目前看主要问题集中在裁判文书上。《规定》采纳了第二种意见。裁判文书是指判决书、裁定书、调解书三类，至于人民法院制作的其他法律文书中需要引用规范性法律文件的，可以参考《规定》执行。

　　关于规范性法律文件的理解。

　　对于法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、司法解释等文件如何统称，从现有法律规定来看，立法法中没有规定。各级人民代表大会常务委员会监督法第五章规定了规范性文件备案制度，但规范性文件包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，县级以上人大及其常委会的决议和决定、人民政府发布的决定和命令，司法解释，可见其范围比人民法院裁判依据的范围要广，且不包括法律。《批复》使用的是“法律规范性文件”。经查，在现有能够检索到的正式规范性文件中仅此一例，且在法理上也基本没有此用法。从现有的有关文件的使用情况和法理学的概念界定来看，多使用“规范性法律文件”一词。规范性法律文件是指具有普遍约束力的一般抽象性的规范性文件，其范围包括：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、行政规章、司法解释。因此，《规定》使用了“规范性法律文件”一词。

　　规范性法律文件引用的基本规则。

　　引用规范性法律文件要以正确选择适用法律为基本前提，而能够作为案件裁判依据的规范性法律文件数量众多，层次复杂，如何适用规范性法律文件是一项困难和复杂的工作，《规定》未作规定。《规定》只对确定了适用的规范性法律文件以后如何在裁判文书中引用加以规定。规范性法律文件引用时应当注意：第一，引用法律规则基本要求是准确、有效、适当，而最关键的是确保所引规范性法律文件的有效性和可适用性。第二，规范性法律文件引用的顺序问题。裁判文书中引用法律规范性文书，应当按照文书各部分的具体情况而分别引用适当的规范性法律文件，但如果在裁判文书的同一部分并列引用多个规范性法律文件时，则产生引用的顺序问题。在作出裁判时，人民法院会将所引用的全部实体法和程序法都列上，特别是实体法有多个时，就要确定按何顺序援引。原则上应当按照效力顺序来引用。一般来说，法律效力最高，然后是行政法规，行政法规的效力又高于地方性法规。故先引法律，后引行政法规，再引地方性法规、自治条例和单行条例，最后是司法解释。但自治条例、单行条例和经济特区的地方性法规对法律的变通规定在其当地具有特别的优先适用的效力，引用顺序上有例外。

　　引用的法律包括基本法律和其他法律的，应当先引基本法律，后引其他法律。立法法第七条规定：“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。所以，基本法律是指全国人大制定或者修改的刑事、民事、国家机构等法律。其他法律是指基本法律之外的，由全国人大常委会制定的法律。虽然基本法律和其他法律之间立法法没有规定效力关系，但两者的区别还是有的。基本法律涉及国家的基本民事、刑事和机构设置等制度，该种法律地位更为重要，所以要由全国人大而不是人大常委会制定。其他法律虽然也很重要，但与基本法律相比，地位还是要低一些。所以，在引用基本法律和其他法律时，应当先引基本法律，再引其他法律。

　　如果既需要引用实体法也要引用程序法时，应当先实体后程序。从审判实践来看，人民法院在裁判文书中并列引用实体法和程序法主要是在作出裁判时，在本院认为之后依据相应的规范性法律文件作出裁定、判决。此时，实体法是裁判内容的依据，对当事人争议的法律关系的处理必须依据实体法作出决定。一般情况下，有实体内容的裁判中，主要由实体法决定裁判内容；程序法则是人民法院在裁判形式上进行选择的依据，是人民法院决定裁判结论是采用裁定还是判决形式的直接依据，也是表明裁判的法律效力，如是一审判决还是二审判决的依据。在诉讼法上，人民法院是作出判决还是裁定，有明确的分工，在一审中裁定主要针对程序事项，而判决一般会有实体法上的判断。在二审程序中裁定或者判决的选择更为复杂，涉及对原审判决实体内容的改变时用判决，仅作程序上处理，如维持或者发回重审用裁定。从实体法和程序法对于裁判的意义而言，实体法上的判断是人民法院作出裁判的前提，程序法与作出裁判之间联系更为直接，所以，从引用顺序上而言，应当先引实体法后引程序法。

　　关于引用宪法规定的问题。

　　在此要特别对援引宪法规定的问题作一说明。对于人民法院在裁判文书中能否引用宪法规定作为说理或者裁判的依据，尽管最高人民法院历来的司法解释都持否定态度，但随着改革开放和经济的发展，民众的权利意识不断增强，法律观念不断提升，加之立法相对滞后，实践中出现了按照宪法