杭州市萧山区人民政府办公室关于印发杭州市萧山区关于进一步加强行政规范性文件制定和监督管理工作的指导意见的通知

各镇人民政府、街道办事处，区政府各部门、各直属单位：

《杭州市萧山区关于进一步加强行政规范性文件制定和监督管理工作的指导意见》已经区政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。

杭州市萧山区人民政府办公室    

2020年6月18日          

为加强行政规范性文件管理，保障行政规范性文件合法有效，促进依法行政，根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）、《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）、《浙江省行政规范性文件管理办法》（省政府令372号）等法规、规章和文件精神，结合我区实际，现就加强行政规范性文件制定和监督管理工作，提出如下指导意见。

一、行政规范性文件的制定

（一）概念

行政规范性文件是除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域内具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的公文。

（二）制定主体

下列行政机关可以制定行政规范性文件：

1.区人民政府；

2.镇人民政府（街道办事处）；

3.区人民政府所属工作部门；

4.区人民政府依法设立的派出机关。

法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在其法定授权范围内可以制定行政规范性文件。

区人民政府所属工作部门的内设机构或者派出机构，以及不具有行政管理职能的机构，不得制定行政规范性文件。法律、法规另有规定的除外。

区人民政府办公室发布的行政规范性文件，应当经区人民政府同意，按照区人民政府制定的行政规范性文件管理。

涉及两个以上行政机关职责的行政规范性文件，应当由其共同的上一级行政机关制定，或者由有关行政机关联合制定。

（三）制定程序

1.组织起草

（1）控制数量。行政机关应当通过编制规范性文件年度制定计划、开展必要性论证等方式，对需要制定的规范性文件加强统筹管理，从严控制发文数量。内容相近的行政管理事项，应当归并后制定行政规范性文件；法律、法规、规章和上级文件已有明确规定，且现行文件规定仍然适用的，原则上不再制定内容重复或者没有实质性内容的行政规范性文件。确需制定行政规范性文件的，要讲求实效，注重针对性和可操作性，并严格文字把关，确保政策措施表述严谨、文字精练、准确无误。

提请区人民政府制定行政规范性文件，起草单位应当事先向区人民政府办公室报请立项并经同意。由文件起草单位填写《行政规范性文件发文立项初审表》（详见附件1），附文件草案，经单位主要负责人签字后，提交区政府办公室分管副主任（党组成员）审核，经区政府办公室主任同意后纳入发文目录。

（2）充分调研。起草单位应当对制定行政规范性文件的必要性、可行性、合理性等内容进行充分调研论证，听取有关公民、法人或者其他组织的意见。

行政规范性文件涉及其他地区或者部门职权范围内的事项，应当征求相关地区或者部门意见；经充分协商不能取得一致意见的，应当在报送草案时说明情况和理由。

（3）专家论证及听取意见。行政规范性文件涉及专业性、技术性较强的，应当组织相关领域专家进行论证。行政规范性文件涉及社会稳定、市场主体经济活动或者性别平等保护内容的，应当按照国家、省和市有关规定进行风险评估、公平竞争审查或者性别平等咨询评估。评估论证结论要在文件起草说明中写明，作为制发文件的重要依据。

行政规范性文件涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织权利义务有较大影响、公众普遍关注，需要听证的，应当组织听证。行政规范性文件对企业切身利益或者权利义务有重大影响的，要充分听取有代表性的企业和行业协会商会的意见。起草部门听取意见，可以采取召开座谈会、论证会、听证会和实地走访等方式，或者采取书面征求相关单位意见的方式。

2.公开征求意见

行政规范性文件草案应当公开征求意见，但依法应当保密或者为了保障公共安全、社会稳定和其他重大公共利益或者执行上级机关的紧急命令需要即时制定的除外。

起草单位应当将行政规范性文件草案通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开征求意见，期限一般不少于7个工作日。与市场主体生产经营活动密切相关的行政规范性文件，向社会公开征求意见的期限一般不少于30日。起草单位对公开征集的意见应当研究处理。对相对集中的意见建议不予采纳的，应当以适当方式反馈并说明理由。

3.合法性审核

行政规范性文件草案由制定机关进行合法性审核。两个以上行政机关联合制定的，由各行政机关就其职责事项分别进行审核。提请区人民政府制定的行政规范性文件，起草单位应当于上会前10个工作日将发文立项初审表（附文件草案、起草说明、起草单位合法性审核意见、集体讨论材料、公开征求意见情况、意见采纳情况、制定依据文本、政策解读等相关材料）送区政府法制机构（区司法局）进行合法性审核，合法性审核意见应当以书面形式出具。相关材料不符合要求的，可以退回，或者要求起草单位在规定时间内补充材料或说明情况。制定机关对合法性审核意见应当认真研究。未经合法性审核的，不得列入上会议题。前款规定的起草说明，包括制定文件的必要性和可行性、需要解决的主要问题、拟规定的主要制度和拟采取的主要措施、有关方面意见的协调处理情况和集体讨论情况等内容；相关材料包括评估报告等。

除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等外，合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。建立健全专家协助审核机制，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用。

行政规范性文件应当符合宪法、法律、法规、规章和国家政策的规定，依照法定权限、程序制定。行政规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项；不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施；没有法律、法规依据，不得减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务。

合法性审核包括下列内容：

（1）是否符合制定机关的法定权限；

（2）是否按照法定程序制定；

（3）是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定。

行政规范性文件未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提请集体审议。

4.集体审议

行政规范性文件应当经制定机关负责人集体审议决定。两个以上行政机关联合制定的行政规范性文件，应当经各行政机关的负责人集体审议决定。集体讨论情况和决定应当如实记录，不同意见应当如实载明。

提请区人民政府制定的行政规范性文件，起草单位将经区司法局合法性审核通过后的行政规范性文件报送区政府办公室相关科室。必要时可由分管副区长或委托区政府办公室分管副主任（党组成员）组织召集相关部门再次征求意见，意见采纳情况作为附件材料。草案成熟后由区政府办公室经办科室填写区政府重大决策事项提交表，根据《杭州市萧山区人民政府会议制度》提交区政府全体会议或区政府常务会议研究，审议通过后才能发文。

5.签发

行政规范性文件应当由制定机关的主要负责人或其授权的其他负责人签发。

两个以上行政机关联合制定的行政规范性文件，由各行政机关主要负责人或其授权的其他负责人共同签发。

6.公布

制定机关应当按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的有关规定，公布行政规范性文件。行政规范性文件公布时，一般应当同时公布政策解读或者以视频、图表等方式进行解读。

行政规范性文件印发后，区人民政府及其所属工作部门应当在７个工作日内将正式文件及其电子文本转送区政府公报或者政府门户网站公布。政府公报刊发的行政规范性文件文本为标准文本；政府门户网站登载的行政规范性文件文本为标准电子文本。

区人民政府及其所属工作部门、镇人民政府（街道办事处）制定的涉及农村居民利益的行政规范性文件，应当在镇（街道办事处）和村（社区）设立的公告栏上张贴，或者采取其他便于公众知晓的方式公布。

未经公布的行政规范性文件，不得作为行政管理的依据。

7.施行

行政规范性文件应当自公布之日起30日后施行，载明具体施行日期，但因保障公共安全、社会稳定和其他重大公共利益需要，或者公布后不立即施行将有碍行政规范性文件执行的除外。制定与企业生产经营活动密切相关的行政规范性文件，要结合实际设置合理的缓冲期，增强制度的可预期性，为企业执行制度留有一定的准备时间。

行政规范性文件涉及的内容属于阶段性工作的，应当载明有效期。

8.其他

行政规范性文件由制定机关统一登记、统一编号、统一印发。

因紧急情况需要即时制定行政规范性文件的，经制定机关主要负责人批准，可以简化制定程序。

行政规范性文件的修改、废止程序，参照制定程序的有关规定执行。

二、行政规范性文件的监督管理

（一）备案

1.备案审查主体

除法律、法规另有规定外，制定机关应当自行政规范性文件发布之日起15日内，依照下列规定报送备案：

（1）区人民政府制定的行政规范性文件，区政府办公室报市人民政府备案；

（2）镇人民政府（街道办事处）、区人民政府所属工作部门、区人民政府依法设立的派出机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的行政规范性文件，提交区司法局报区人民政府备案。

两个以上行政机关联合制定的行政规范性文件，由主办机关报送备案。

区人民政府制定的行政规范性文件以及根据地方性法规授权制定的配套行政规范性文件，应当自发布之日起30日内报送区人民代表大会常务委员会备案。

2.备案审查内容

区人民政府负责备案审查的部门（区司法局）具体承担向区人民政府备案的行政规范性文件的审查工作。

就下列事项进行审查：

（1）是否超越法定权限；

（2）是否违背法定程序；

（3）是否违反宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；

（4）行政规范性文件的规定是否适当。

3.备案审查方式

区司法局在审查行政规范性文件时，可以向有关行政机关征求意见和要求制定机关说明有关情况；被征求意见的行政机关和制定机关应当在规定期限内回复。

区司法局发现报送备案的行政规范性文件有本意见规定的违法或者不当情形的，应当及时通知制定机关暂停执行、自行纠正或者予以改进；必要时，报请区人民政府予以改变或者撤销。

制定机关收到区司法局的书面审查意见后，应当在15日内书面回复处理结果。对审查意见有异议的，可以申请复核。区司法局应当在收到复核申请之日起15日内书面回复意见。

（二）监督检查

1.依职权监督

区人民政府应当加强对行政规范性文件管理工作的监督检查，建立情况通报制度。

区司法局可以与党委、人大、司法机关的有关工作机构建立行政规范性文件管理工作衔接联动机制，形成监督合力，及时发现并纠正违法的行政规范性文件。

2.社会监督

公民、法人或者其他组织认为行政规范性文件同法律、法规、规章相抵触的，可以向该行政规范性文件的制定机关或者区司法局书面提出审查建议。

制定机关应当在收到书面审查建议之日起60日内研究处理并答复建议人；情况复杂的，经本机关负责人批准，可以适当延长不超过30日的处理期限。法律、法规另有规定的，从其规定。

区司法局对公民、法人或者其他组织提出的书面审查建议，应当研究并提出处理意见，按照规定程序办理。

公民、法人或者其他组织在申请行政复议时一并提出对有关行政规范性文件的审查申请，或者行政复议机关在审查具体行政行为时认为其依据的行政规范性文件不合法的，依照《中华人民共和国行政复议法》等有关规定执行。

（三）清理

1.定期清理

制定机关应当每隔两年对本机关制定的行政规范性文件组织全面清理；对不符合法律、法规、规章或者国家的方针政策，以及不适应经济社会发展要求的行政规范性文件，应当及时修改或者废止。

制定机关全面清理行政规范性文件后，应当及时公布继续有效、拟修改、废止和失效的行政规范性文件目录。

2.专项清理

制定机关根据上级机关的要求或者认为确有必要的，可以对其制定的行政规范性文件开展专项清理或者即时清理。

3.评估处理

制定机关应当根据行政规范性文件清理情况，标注行政规范性文件的效力状况并进行动态管理。

制定机关应当建立行政规范性文件后评估制度，适时组织对行政规范性文件的实施情况进行评估；认为行政规范性文件不应继续实施的，应当及时予以修改、废止或者宣布失效。

载明有效期的行政规范性文件在有效期届满后需要继续实施的，制定机关应当在有效期届满前重新公布并明确有效期。规范性文件的有效期自施行之日起一般不超过5年；其中暂行、试行的规范性文件，有效期自施行之日起不超过2年，有效期届满前由制定机关评估决定正式施行或者废止。

（四）督察考评

将规范性文件制定和监督管理工作统筹纳入法治政府建设督察内容，并作为法治萧山考评指标内容。建立督查情况通报制度，对工作落实好的，予以通报表扬；对工作落实不力的，予以通报批评。

（五）法律责任

制定机关有下列行为之一的，由区司法局通知其改正；逾期不改正的，给予通报批评并督促改正；情节严重或者造成不良后果的，由有权机关按照管理权限对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

1.未按照规定制定或公布行政规范性文件的；

2.不报送或者未按照规定报送行政规范性文件备案的；

3.无正当理由拖延落实或者拒不落实备案审查意见的；

4.未按照规定办理公民、法人或者其他组织书面提出的审查建议的；

5.未按照规定清理行政规范性文件的。

行政机关制定的行政规范性文件侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的，或者损害政府形象和公信力的，由有权机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究责任。

（六）解释与施行

行政规范性文件的解释权属于行政规范性文件的制定机关。

本指导意见自2020年7月1日起施行。《杭州市萧山区行政规范性文件管理办法》（萧政办发〔2016〕130号）同时废止。

附件： 1.行政规范性文件发文立项初审表

2.提请区政府制发的行政规范性文件流程图

附件1

行政规范性文件发文立项初审表　

起草单位（盖章）：                        日期：           

拟发文件标题          

发文范围          

发文目的          

发文依据          

贯彻上级文件精神（上级文件的文号，文件附后）   

区政府领导批示精神（领导批示号，内容附后）   

法律法规规定   

其他          

负责人意见          

签名：          

区府办分管副主任   （党组成员）意见          

签名：          

区政府办公室   主任意见          

签名：          

注：初审表由各起草单位报区府办秘书科。 

起草单位联系人： 　　　　　　　　　     

联系电话：　　　　　　  

附件2萧政办发[2020]28号（规范性文件制定）普发流程图.pdf

抄送：区委各部门，区纪委，区人武部，区各群众团体。

区人大常委会办公室，区政协办公室，区法院，区检察院。