规范性文件识别方法

规范性文件的识别

规范性文件是行政机关具体实施法律、法规、规章以及上级机关政策的重要方式，也是行政机关履行行政管理、经济管理、社会管理和文化管理等职能的重要手段，是行政机关行政管理权和行政强制权的体现。目前我国法律法规对于规范性文件的涵义、界定标准尚无全面、统一的规定，理论界及国家有关机构也对其认识不一，通常对于规范性文件的理解主要有广义理解和狭义理解两种情况。从行政管理角度上，我们更侧重于狭义理解，即一般是指法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件。从我国各省市规范性文件管理办法或备案审查办法中对规范性文件的界定上，我们可以将规范性文件的主要内涵界定为：规范性文件是指除政府规章外，行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定时期内反复适用并公开发布的各类文件（行政措施、决定、命令等行政规范文件）的总称。从这一涵义上，我们可以发现规范性文件具有以下特征：

一是规范性文件制发主体特定性。制定规范性文件的主体必须是行政机关或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，从我国实践中来看，主要的制发主体包括各级人民政府及其派出机关、县级以上人民政府所属工作部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。根据制发主体的不同，规范性文件又分为政府规范性文件、部门规范性文件和授权组织规范性文件，如《河北省规范性文件管理办法》、《广东省行政机关规范性文件管理规定》、《江苏省规范性文件制定和备案规定》、《安徽省行政机关规范性文件制定程序规范》将规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件，《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》将规范性文件分为政府规范性文件、部门规范性文件和授权组织规范性文件。

二是规范性文件制发程序固定性。规范性文件是行政机关行政管理权和行政强制力的体现，直接关系到公共利益、社会秩序和公民的切身利益，因而日益受到公众的关注，对规范性文件的法律监督也在逐步加强，例如公民、法人或者其他组织可依据《行政复议法》第七条规定，认为具体行政行为所依据的行政规范性文件不合法，在申请行政复议时可以一并向行政复议机关提出审查该文件的申请。因此，制发机关在制定规范性文件时对规范性文件的合法性、科学性、合理性要求日益重视，规范性文件的制定和发布程序也日益健全完善，形成较为统一固定的流程，一般而言，规范性文件的制定需经过调研、论证、征求意见、审议、核查等程序，具体包括对制定规范性文件的合法性、必要性和可行性进行调查研究，并对所要解决的问题、拟确立的主要制度或者主要措施进行充分论证，规范性文件起草部门还应当广泛征求公民、法人或者其他组织以及有关部门、专家的意见，涉及重大事项或者关系到人民群众切身利益的，还应当召开座谈会、论证会、听证会或向社会公众征求意见等。对已制定完善的规范性文件要及时利用各种宣传渠道向社会公众公布。

三是规范性文件内容具有普遍约束性、相对稳定性和反复适用性。规范性文件的内容主要是涉及或影响公民、法人或者其他组织权利义务，在规范性文件制发机关部门所辖的行政区域或管理范围内的公民、法人或者其他组织都必须遵守并受其约束，其权利义务受其影响。由于规范性文件具有规范、管理性质，主要设定公民、法人或者其他组织权利义务内容，因而规范性文件在其有效执行期内具有相对的稳定性，这也是基于对公众合法权益的保护和政府信赖利益原则的要求。规范性文件的反复适用性主要体现于对发生同类情况采取同样处理规则。

四是规范性文件适用对象具有外部性。行政机关或授权组织制定实施规范性文件的行为，在法律上称之为抽象行政行为，它是政府维护社会秩序、管理社会经济的重要手段，是典型的外部行政行为。规范性文件在内容上主要体现在对行政管理相对人行为的规范和管理，而对于行政机关制定发布的内部工作制度、管理制度、人事任免决定、技术操作规程、对具体事项的处理决定以及就人事、财务、外事等事项制定的文件则不属于规范性文件。

五是规范性文件具有时限性。规范性文件通常是由地方各级政府、部门或授权组织根据自身职权，结合当地经济、社会、人文情况而制定的具有较强针对性和区域性的行政规范性文件，往往因当地实际情况发生变化而需要及时调整，因而，规范性文件通常都需要一个有效期限，以避免政府管理与社会实际脱节，这也是居于充分尊重和保护公民、法人和其他组织权益的需要，例如《河北省规范性文件管理办法》 第十九条规定：“规范性文件的有效期自施行之日起一般不超过5年，未明确有效期的其有效期为5年。规范性文件名称冠以“暂行”、“试行”的其有效期自施行之日起不超过2年，未明确有效期的其有效期为2年”，这个期限的具体长短由规范性文件制发部门根据规范性文件的内容及当地实际情况而预先确定，在后期根据实施情况和审查意见而变更或提前废止。规范性文件备案审查实务的首要难题是如何识别行政规范性文件，在日常备案审查工作中我们往往也是通过规范性文件的这些特征来判断一些文件是否属于规范性文件。然而，试图通过简单地判断规范性文件的一两个特征来确定规范性文件并不是一件可靠的事情，由于规范性文件制发主体之广泛，各个制发主体对规范性文件的认识理解和制发水平也不尽相同，制发出来的规范性文件也良莠不齐，很难简单用规范性文件的几个特征来“加减”排除一些文件是否属于规范性文件，例如借“规范性文件”之名，行“普通公文”之实；适用对象具有内外部兼具或是形式内部而实质外部；一部分内容属规范性文件范畴，另一部分内容又属内部工作安排等这类规范性文件就不能简单地看特征来排除，而是要深入理解规范性文件的特性，综合运用规范性文件的判断标准来识别。下面就尝试探索一些规范性文件的判断标准，并根据这些标准逐序研判推断，最终识别规范性文件。

一、规范性文件适用对象的外部性标准

规范性文件是行政机关履行行政管理、经济管理、社会管理和文化管理等职能的重要手段，它是行政机关行使外部行政管理职权的体现，是涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务的外部性文件，而行政机关内部文件并不涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，因此，作为备案审查对象的规范性文件首先应当是属于适用于行政机关外部的文件，而作为行政机关内部文件则不需要备案审查，例如《河北省规范性文件管理办法》第三条规定：“制定机关内部工作制度及工作方案不适用本办法。”，《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》第二条规定：“各级人民政府及其工作部门制定发布内部工作制度、技术操作规程，对具体事项作出行政处理决定，以及对直接管理的事业单位人事、财务、 外事等事项制定文件，不适用本办法。” 《湖北省规范性文件备案审查规定》 第二条规定：“省各级人民政府及其所属部门制定的内部工作制度、人事任免决定、对具体事项的行政处理决定等文件不适用本规定。”等。然而，判断文件适用对象是否具有外部性，并不能简单地从适用对象来判断，有些文件虽然在形式上规定了内部人员的行为规范，但实际所产生的结果却由行政管理相对人来承受，或者说所产生的结果涉及或影响了公民、法人或者其他组织权利义务，再有些表面上看来不影响行政相对人的权利，也没有专门设定公民义务，但作为行政管理措施却普遍适用，并且间接影响社会，因而，将这些文件作为内部文件而不加以审查备案的话，将很大程度地减少备案审查对象，削弱备案审查有效监督的功能。为此，我们在判断一些文件是否具有外部性上，不应简单地从形式上去判断，而应当在实质上认真审查把关，对那些作为行政机关作出具体行政行为的依据，并涉及或影响公民、法人或者其他组织权利义务的文件，我们都应当认定其具有外部性，都应当报送备案审查。

二、规范性文件内容涉及或影响公民、法人或者其他组织权利义务标准

并非所有的行政机关外部文件都属于规范性文件，只有那些的涉及或影响公民、法人或者其他组织权利义务的外部文件才有可能属于规范性文件。设置权利，规定义务是规范性文件的一个核心特征，那么如何判断一些文件设置了权利、规定了义务呢，我以为应当从权利义务的本质属性和特征上去判断。权利通常包含权能和利益的两个方面。权能是指权利能够得以实现的可能性，它并不要求权利的绝对实现，只是表明权利具有实现的现实可能；利益则是权利的另一主要表现形式，是权能现实化的结果。义务与权利对称，是指公民或法人必须作出或禁止作出一定行为的约束。通俗来说就是直接或间接规定行政管理相对人能够干什么、不能干什么、必须干什么；能够怎么干、不能怎么干，可以获得什么利益、应当承担什么义务，履行了义务能够得到什么、不履行义务会受到什么处理等。规范性文件设定的这些权利义务与法律法规所规定的权利义务具有相似性，它也具有规范性、从属性和强制性的特征。首先，规范性文件设定公民、法人或者其他组织权利义务的行为是一种制定社会规则的行为，通过制定社会规则来规范行政管理相对人的行为，从而实现行政管理、经济管理、社会管理和文化管理的目的，这些权利义务一旦被制定发布施行，行政管理相对人必须无条件遵守，否则将承担不利后果。这与行政机关所制定的行政政策有所不同，行政政策可以由一些原则性的规定组成，它类似于一种行政指导行为，对行政管理相对人不具有规范性，行政管理相对人可以选择性执行。其次，规范性文件设定权利义务必须来源于上位法，它具有从属于上位法的特征。规范性文件所设定的权利义务内容实际上是来源于对上位法的具体细化实施或是对上位法的进一步解释，它不能抛开上位法的规定而完全根据自身的实际来任意制定规则，这样的规则对行政管理相对人也不具有约束力，因为它的拘束力同样继受于上位法传来的效力。在行政诉讼中，那些脱离上位法或与上位法相背的规范性文件也往往不能得到法院的认可和支持。再次，规范性文件的从属性、规范性和外部性决定了它必然具有强制性，它的施行具有强制性，在一定区域或管理范围内，将被无条件遵守和执行，如若受阻，行政机关可以通过行政处罚、行政强制等措施对行政管理相对人实施制裁或申请法院执行，它不同于一些政策性文件需要通过宣传、教育、引导来实现。

三、规范性文件普遍约束力标准

从上述规范性文件的涵义中，我们可以知道规范性文件是指针对不特定的多数人和特定事项，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力的行政文件，由此可以看出，规范性文件的普遍约束力体现在：适用对象一般性，规定事件抽象性，只有同时具备这两个性质，才具有普遍约束力，因而对于一些适用对象特定、事件具体或对象不特定、事件具体或对象特定、事件不具体的文件都属于行政处分文件，这类似于行政机关具体行政行为与抽象行政行为之分。具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为；抽象行政行为是指是指国家行政机关针对不特定管理对象实施的制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为，而行政机关制定规范性文件的行为就属于抽象行政行为。具体行政行为是面向过去的，并一次、直接适用于特定相对人的行政行为；抽象行政行为则是面向将来的，且反复、间接适用于不特定相对人的行政行为。属于备案审查范围的规范性文件是设定抽象事件并针对一般相对人的，要求在将来被反复适用的普适性文件，而那些适用对象特定，设定事项具体或适用条件是特定的行政文件则不属于备案审查范围。

通过综合运用上述的一些特征和标准来判断，我们可以更加准确、清晰地去识别一些文件是否属于规范性文件。当然，由于规范性文件制发机关自身原因，一些规范性文件还存在着并非整体都具有规范性文件属性，而是部分内容或若干规定属规范性文件范畴的问题，例如有些制发机关制定的文件在前部分和后部分都是叙述工作任务、目标和要求，但在中间部分或者某些措施和规定上却又属于规范性文件内容，针对这样的情况，备案审查应当既要进行整体审查，又要进行部分审查，对于部分审查结果属于规范性文件范畴的，仍应当备案。