深化行政体制改革 推进国家治理现代化

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（下称《决定》），回答了“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大政治问题，是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的政治宣言和行动纲领。

《决定》指出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。”其中一项重要内容，是对“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”作出部署，为深化新时代行政体制改革提供了根本遵循。

一、充分认识行政体制改革对于推进国家治理现代化的重要意义

深化行政体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。马克思指出，“行政是国家的组织活动”。行政的主体是各级政府机关，政府机关掌握并分配多方面公共资源，是国家治理的重要主体之一。政府治理体系是国家治理体系的有机组成部分，国家行政管理的有效程度是国家治理体系和治理能力的重要体现，是决定国家治理水平和竞争力的关键要素。行政体制包括政府职责体系、行政权力结构、政府组织结构、行政管理制度、行政管理方式等。深化行政体制改革就是要针对政府职能不科学、行政权力结构和组织结构不合理、行政管理制度不健全、行政管理方式不完全适应等问题，实施进一步改革措施，以完善政府治理体系，提高政府执行力和公信力。这是全面深化改革的重要环节，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

深化行政体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。在国家治理的多个主体中，中国共产党是核心，政府与人大、政协、监察机关、审判机关、检察机关等在党的领导下履行相应职责。政府机关与其他主体有着直接、紧密的联系。行政体制与经济、政治、文化、社会、生态文明等各方面的管理体制相互关联，行政体制改革往往贯穿于各方面各领域的改革之中，成为连接其他领域改革的枢纽，对很多其他领域的改革具有促进、推动作用。改革开放以来，特别是党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央统一领导下，我国行政体制改革不断深化。通过大力推进政府职能转变和“放管服”改革、持续优化政府组织结构、着力创新政府管理方式、加快推进法治政府建设、严格规范行政权力运行，我国政府逐步实现了由微观管理为主向宏观管理为主，由直接管理为主向间接管理为主，由以行政手段管理为主向以经济、法律等手段综合管理为主的转变。我们注重“看不见的手”与“看得见的手”的协调配合，着力发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好发挥政府作用，有效激发了市场活力和社会创造力。不断向纵深推进的行政体制改革不仅使我国行政体制逐渐完善和发展，而且促进和支撑了其他领域的改革，有力推动了整个国家治理体系和治理能力现代化进程。

深化行政体制改革是把我国制度优势转化为治理效能的必然要求。党的十九届四中全会《决定》总结了我国国家制度和国家治理体系的13个“显著优势”，阐述了中国特色社会主义制度具有的巨大优越性和强大生命力，同时强调要着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。政府承担着贯彻落实党和国家决策部署的重要职责，是中国特色社会主义制度执行的重要主体。完善的政府治理体系、高效的政府执行力，是把我国制度优势转化为国家治理效能的重要前提，良好的治理效能离不开完善的中国特色社会主义行政体制。经过长时间实践探索，特别是40年来深化改革、锐意创新，我国行政体制不断完善，逐步构建起了具有中国特色的社会主义行政体制，保证了政府有效履行党和人民赋予的职责。但是，现行行政体制与新时代中国特色社会主义事业发展的新要求还不完全适应，与推进国家治理体系和治理能力现代化的目标要求还不完全适应，一些方面存在的不足和问题还制约着中国特色社会主义制度优越性的充分发挥。只有不断深化行政体制改革，加强政府自身建设，完善国家行政体制，才能提高政府执行力，使政府更加刚性地执行制度、更加创造性地运用制度，从而更好地把我国国家制度优势转化为治理效能，提升我国国家治理现代化水平。

二、深刻领会四中全会对行政体制改革作出的新部署

党的十九届四中全会《决定》在总结70年来我们党团结带领人民建设社会主义行政体制的成就和经验的基础上，着眼于未来几十年建设社会主义现代化国家的目标，对深化行政体制改革作出一系列新表述、新概括、新部署。

第一，明确了新时代深化行政体制改革的政治方向。《决定》把“坚持和完善中国特色社会主义行政体制”作为我国行政体制建设的目标任务，为新时代深化行政体制改革指明了政治方向。无论将来国际国内形势如何变化，完善和发展我国行政体制都必须毫不动摇地坚持“中国特色社会主义”这一根本性质，不走改旗易帜的邪路。建设中国特色社会主义行政体制，必须坚持中国共产党的领导，在党的领导下推进行政体制改革；必须坚持以马克思主义为指导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，用马克思主义中国化最新成果武装所有行政人员、指导一切行政管理工作；必须坚持政府的人民性，确保各级行政机关和人员为人民服务、对人民负责、受人民监督，把人民赞成不赞成、答应不答应、满意不满意作为衡量政府一切工作的标准，努力建设人民满意的服务型政府。

第二，明确了行政机关的角色和职能定位。《决定》提出：“国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责”。这就明确界定了行政机关在我国国家治理结构中的角色定位，使党政关系、行政机关和立法机关等国家权力机关的关系更加清晰、规范。行政机关是党和国家决策部署的落实者、执行者，必须按照党和国家决策部署履行职责。《决定》还提出，要完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能。这是在党的十六大首次将政府主要职能概括为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，党的十八届三中全会提出要“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”的基础上，对政府主要职能的新概括和新表述，反映了我们党对政府职能定位认识的深化和发展。

第三，明确了继续深化行政体制改革的主要任务。党的十九届四中全会从新时代党和国家事业发展的全局高度、从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，坚持问题导向和目标导向相统一，针对我国现行行政体制存在的不足和短板，对新时代完善和发展中国特色社会主义行政体制的主要任务进行了系统部署，包括“完善国家行政体制”“优化政府职责体系”“优化政府组织结构”“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”等四个方面，涉及政府职能转变、组织结构优化、运行体制完善、管理制度建设、管理方式创新等几十项具体任务。《决定》对每一个方面都提出了改革方向、改革重点和具体举措，为继续深化行政体制改革提供了清晰的路线图和施工图。

三、准确把握落实行政体制改革决策部署的总体要求

党的十九届四中全会通过的《决定》明确了新时代坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系必须坚持和巩固的根本点以及完善和发展的方向，对深化行政体制改革、完善国家行政体制进行了战略部署和顶层设计，是新时代深化行政体制改革的行动纲领。要贯彻落实好党中央的决策部署，完成好党中央提出的战略任务，必须领会《决定》精神，准确把握《决定》对深化行政体制改革的总体要求。

一要加强和完善党对行政体制改革的领导。《决定》在总论部分提出，新时代坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，必须“四个坚持”，其中一个重要方面是“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。《决定》的结束语就加强党对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的领导提出要求，强调必须在党中央统一领导下进行。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，党是最高政治领导力量，深化行政体制改革必须始终坚持党的领导。行政体制改革改什么、怎么改，必须坚持在党中央的集中统一领导下来谋划和推进，必须以有利于加强和完善党对政府工作的领导为统领。在改革目标的确定、改革方案的制定、改革部署的落实、改革实施的督查、改革效果的评估等环节，都必须加强党的领导，只有这样，才能保证行政体制改革始终沿着正确的方向和道路向前推进、不断深化。

二要坚持以系统思维和统筹方法推进行政体制改革。中国特色社会主义行政体制是中国特色社会主义制度的重要组成部分，政府治理体系是国家治理体系的重要方面，行政体制改革是全面深化改革的重要环节。因此，必须坚持系统思维、运用统筹方法来谋划和实施行政体制改革。一方面，要把坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系纳入坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体部署，从我国国家制度和国家治理体系建设的全局来深入研究，统筹谋划新时代行政体制改革，注重行政体制改革与其他方面和其他领域制度建设的衔接和协调，使行政体制改革服从服务于中国特色社会主义制度体系建设的总目标和总要求。例如，在厘清政府与市场关系、转变政府职能时，必须与经济体制改革统筹推进；在推进政府机构改革时，必须纳入深化党和国家机构改革的总盘子一体谋划和推进。另一方面，行政体制改革自身也是一个系统工程，包括转变政府职能、优化组织结构、完善运行机制、创新管理方式等内容，这些内容相互紧密联系，任何一方都不可能单兵突进，需要运用系统思维统筹推进，使之相互协调、彼此促进。

三要注重运用行政体制改革的成功经验。行政体制改革是一个连续的、不断深化的渐进过程，新时代的行政体制改革是在以往改革成果基础上的深化和发展。新中国成立70年来、改革开放40多年来，我国行政体制建设和改革取得了巨大成就，也积累了许多有益经验，如坚持党的领导、坚持从中国实际出发、坚持整体渐进和重点突破相结合、坚持学习借鉴有益国际经验等，这些经过实践检验证明符合我国国情、符合党和国家事业发展要求、行之有效的经验弥足珍贵。《决定》要求，完善和发展我国国家制度和治理体系，必须坚持从国情出发、从实际出发，既把握长期形成的历史传承，又把握党和人民在我国国家制度建设和国家治理方面走过的道路、积累的经验、形成的原则。我们必须系统总结以往改革积累的丰富经验，运用这些经验指导新时代的行政体制改革。

四要抓准每一项行政体制改革任务的关键点。《决定》不仅从四个方面对新时代完善和发展中国特色社会主义行政体制的主要任务进行了部署，而且就每方面的任务提出了改革举措，指出了落实这项改革任务的关键点。“完善国家行政体制”的关键点是实现国家机构职能优化协同高效；“优化政府职责体系”的关键点是厘清政府和市场、政府和社会的关系；“优化政府组织结构”的关键点是使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同；“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”的关键点是做到维护中央权威和尊重基层首创精神相统一，构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。我们要抓准抓好这些关键点，确保新时代深化行政体制改革任务圆满完成。

（杨克勤：中国行政体制改革研究会会长，原国家行政学院副院长；本文系作者在首届国家治理现代化论坛、第八届中国行政改革论坛上的主旨演讲，发表时略有删节）