【铜川】浅析铜川市失地农民的权益保障问题及对策

近年来，随着我国城镇化、工业化进程加快，大量农村集体土地被征用。农民一旦失去土地就成为种田无地、就业无岗、社保无份的三无人群，生活陷入困境，成为一个新的弱势群体。因此，如何保护失地农民的合法权益，解决失地农民社会保障的后顾之忧，对我国的经济发展和“三农”问题的解决产生直接影响，有利于我国城市化的正常进程，也有利于构建社会主义和谐新农村。

众所周知，土地是农民“社会保障的载体”，是农民“家庭最基本的经济基础”，农民失去土地，客观上就意味着他们失去了最基本的社会保障，失去了最基本的家庭经济基础[1]。如何妥当解决失地农民社会保障问题，本文将以铜川市失地农民现状入手，试图探索完善的失地农民保障机制，为失地农民社会保障问题的顺利解决，社会主义和谐社会的构建，提供参考意见。

一、铜川市失地农民现状

（一）铜川市的基本情况

铜川市位于省中部，黄土高原南缘，处于关中平原向陕北黄土高原的过渡地带，是关中经济带的重要组成部分，介于东经108°34′—109°29′、北纬34°50′—35“34′之间，是陕西省省辖市。交通便利，是通往人文初祖黄帝陵及革命圣地的必经之地，距市区 68公里、距西安国际机场72公里，西安至黄陵高速公路穿境而过，咸铜、梅七两条支线铁路与陇海大动脉相连。铜川市总人口数为86万，其中非农业人口45万人，城镇人口占全市总人口的53%，面积3882平方千米。全市下辖宜君县、王益区、印台区、耀州区和省级经济技术开发区—新区。

（二）铜川市失地农民基本情况

截至2012年底，铜川市城市规划区内共有被征地农民128609人，涉及被征地村组124个。按照铜川市政策规定，城市规划区内人均耕地不足0.3亩（被认定为失地农民），符合保障条件的有98984人。

截至2012年底，全市参加被征地农民养老保险的共计2256人，其中：到龄领取养老金的有1089人，人均月领取标准260元。享受“5560”人员基本生活保障人数1019人，人均月享受标准60元。全市被征地农民享受公益性岗位3081人，对被征地农民进行岗前培训和就业、创业培训累计600余人次。

    (三）铜川市征地补偿情况　

根据《陕西省人民政府办公厅关于印发全省征地统一年产值及区片综合地价平均标准的通知》（陕政办发〔2010〕36号）精神，铜川市研究确定了新的《铜川市征地统一年产值及区片综合地价平均标准》（铜政办发〔2010〕50号 ），即： 

铜川市征地补偿标准

 这个征地补偿标准由土地补偿费和安置补助费两部分构成，不包含对青苗和地上附着物的补偿费及社会保障费用。而国家对征地补偿标准数额有相关规定。一是各项征地补偿费用的具体标准、金额由市、县政府依法批准的征地补偿安置方案规定；二是土地被征用前3年平均年产值的确定(有关土地补偿费、安置补助费的补偿标准)：按当地统计部门审定的最基层单位统计年报和经物价部门认可的单价为准；三是按规定支付的土地补偿费、安置补助费尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，可增加安置补助费。但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。基于土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍这一条规定，农民获得的征地补偿的各种费用在目前经济水平下，每亩不超过4.5万元。

    (四）铜川市失地农民社会保障情况

铜川市于2007年12月29日正式出台了《铜川市人民政府办公室转发市劳动保障局关于建立被征地农民就业培训和社会保障制度意见的通知》（铜政办发〔2007〕111号），《铜川市人民政府办公室关于印发铜川市被征地农民养老保险试行办法的通知》（铜政办发〔2007〕112号），新区、宜君县、耀州区、王益区、印台区也于2008年出台了相应的实施细则。

1、铜川市的失地农民养老保险试行办法规定：（一）参保范围：本市城市规划区内经有土地征收批准权的人民政府批准，由相应国土资源部门实施统一征地后，人均拥有耕地面积不足0.3亩，在征地时享有农村集体土地承包权且年满18周岁的在册农业人员，没有参加其它社会养老保险的。（二）缴费标准及待遇：新被征地农民基本养老保险的缴费及待遇，按以下办法执行：1、新被征地农民应参加基本养老保险，保障标准统一确定为260元/月。按本人所处的不同年龄段一次性分别缴纳5-16年的养老保险费，所需资金由村（组）集体经济组织和个人承担60%，从土地补偿费、安置补助费中由国土资源管理部门统一扣缴。政府补助40%，从土地出让金收入等政府财政资金中列支。

2、新被征地农民符合领取养老金年龄（男年满60周岁、女年满55周岁）的人员，在一次性缴纳5—15年的养老保险费后，从缴费次月起按月领取养老金。3、新被征地农民接近领取养老金年龄（男年满50不满60周岁、女年满40不满55周岁）的人员，一次性缴纳16年的养老保险费，待其到达领取养老金年龄后，可按月领取养老金。4、新被征地农民处于劳动年龄段（男年满18周岁不满50周岁、女年满18周岁不满40周岁）的人员，按照城镇职工基本养老保险最低缴费标准缴纳5—10年的养老保险费，由经办机构按规定为其建立个人账户。其养老保险待遇有以下几种方式：⑴参保人员被用人单位录用，可将其个人帐户资金转入城镇职工基本养老保险个人帐户中，并按我市城镇企业职工养老保险办法续缴基本养老保险费，纳入城镇企业职工基本养老保险范围,到达领取养老金年龄时，享受城镇职工养老保险待遇。⑵若未实现稳定就业，但村（组）集体和被征地农民依据自身经济实力，愿意参加城镇企业职工基本养老保险者，将其个人帐户资金转入城镇职工基本养老保险个人帐户中，按我市城镇个体劳动者的参保条件和办法，参加城镇职工基本养老保险。按规定享受城镇职工基本养老保险待遇。⑶未参加城镇企业职工基本养老保险的，到达领取养老金年龄时，可由村（组）和本人按照当年新征地农民养老保险缴费标准中接近领取养老金年龄人员的缴费标准补缴差额部分，政府财政相应补助40%，由农村养老保险经办机构发给养老保险金。

已被征地农民基本养老保险的缴费标准及享受待遇按以下办法执行：1、已被征地农民可采取自愿的方式参加已被征地农民基本养老保险，享受标准分为260元、230元、200元三个档次，由村（组）和个人共同自愿选择。根据不同享受标准确定缴费标准，所缴费用由村（组）集体经济组织和个人分担60%或55%，财政补助40%或45%。原则上由村（组）集体统一组织参保，一次性缴纳费用。一次性缴清5—16年养老保险费的村（组）和个人，财政按45%给予补助。一次性缴费确有困难的，经过申请，由经办机构审查同意，双方签订协议后，可分次缴费。处于劳动年龄段的人员还可以按年缴费。但分次或按年缴费的，要缴纳相应的利息，财政补助40%。超过规定时限或违反协议的财政不予补助。2、已达到领取养老金年龄的人员，按照本人选择的不同缴费标准，从缴清费用次月起，可按月领取养老金。3、接近领取养老金年龄的人员，按照本人选择的不同缴费标准，缴足16年的费用后，到达领取养老金年龄时，可按月领取养老金。4、处于劳动年龄段人员，按规定参保并一次性或连续缴足费用后，其待遇标准参照新被征地农民相同年龄段人员的办法。

2、医疗保险：完成“撤村转居”的被征地农民可采取自愿原则，按照本人户口所在地，参加当地城镇居民医疗保险，未转为城镇居民的继续按原办法参加农村合作医疗。

3、最低生活保障：被征地农民转为城镇居民后，家庭人均收入低于当地居民最低生活标准的，可根据有关规定享受城市居民最低生活保障。

4、被征地农民就业培训：坚持市场导向的就业机制，为被征地农民提供就业咨询、就业指导、就业培训、职业介绍等公共服务，开发公益性就业岗位，有效使用培训和就业资金，为被征地农民提供合适的就业培训机会，帮助他们取得职业资格认证，从而进入劳动力市场就业，按规定享受相关优惠政策。制定相关的鼓励政策，督促指导征地单位优先安置被征地农民就业。

5、就业培训和保障资金的筹集与管理：被征地农民就业培训所需资金，按陕西省职业和创业培训补贴标准，从再就业资金中支付。当年被征地农民就业培训计划由所在的乡、镇（街道办）向同级劳动保障和财政部门上报，财政部门按培训计划及时核拨培训所需资金。

二、失地农民权益保障方面存在的主要问题

（一）以租代征难保障。铜川新区是1992年省批准建设的省级经济技术开发区，现在也是市委、市政府驻地以及全市经济文化中心。在建设的过程中涉及大量征地问题。就以铜川新区为例，实行“以租代征”，1992年至2010年每亩土地以500元均价予以征用，而每年每亩付给农民1200元，但是征地“租金”没有明确给付年限，而且1200元的标准很低，失地农民的生活难以维系，对今后的生活他们很是担心。通过到铜川新区齐家坡村走访了解，村民们说“2010年该村1组、2组被征去的土地有70余亩，当时并没有说明土地价格，只是答应每年每亩付给1200元。村民们担心的是补偿多少年没有说明，他们的利益如何保障？对于每年支付租金这种行为，一些村民认为违反了国家相关土地法律法规。说到现在的生活情况，村民们说大部分青壮年劳力靠打工、做零工维持生计，生活根本没有保证。”

 （二）货币安置难长久。货币安置，往往有两个弊端，一是安置标准不一。由于各级政府制定土地补偿标准时把征地用途作为重要的参考依据，根据公路建设、水利保护、企业用地、商品房开发等不同用地途径，而使农民的补偿费差异较大，甚至相差数倍，引起农民的强烈不满。其次，一次性补偿费终究有限，一旦用完或使用不当提前用完，如果赋闲在家，又无土地耕作提供生活资料，则失地农民维持生计就非常难了。

（三）就业安置难解忧。征地单位以及原集体经济组织就业安置，在短期来讲确实体现为失地农民已实现就业，如保安、保洁、保绿等工作，但其工作往往是不稳定的，收入也是不确定的，要视征地单位或原集体经济组织的经济效益而定，一旦征地单位或原集体经济组织自身难以为继，那么这批失地农民同样生活无着。通过和在新区从事环卫工作的中年妇女攀谈了解，她们告诉我，绿化、环卫工作每月只给500余元的报酬，现在单位要辞退她们，原因是已经干够了3年，3年后自谋职业。

（四）土地换社保难实现。土地换社会保障安置实现难度较大，该办法存在很多难以解决的问题，目前实行的较少。主要有：一是新办法出台前的失地农民的安置问题如何衔接，地方政府有无财力承受。二是土地征用补偿用于社会保障是否能够实现自我平衡和可持续发展，会不会给下届政府带来较大的隐性债务；三是由于征地用途不同使得补偿水平不一，最后体现在个人的社会保障待遇上如何确定，能否实现相对公平；四是为确保失地农民社会保障资金来源，可能会增加企业用地成本，由此影响企业投资环境。

铜川市各级党和政府对失地农民问题一直比较关注。近年来，市政府相继出台了建立被征地农民就业培训和社会保障制度、养老保险等制度，在一定程度和较大范围使失地农民社会保障问题得到了缓解。但从总体上看，由于受政策法规滞后及多方面条件的限制，铜川市失地农民社会保障现状仍不容乐观。为了研究失地农民生活保障问题，笔者随机抽取了铜川市新区某街道全部失地的文家村(97户)、齐家坡(35户)、郭家村(59户)、陈坪村(30户)、高家村(34户)等5个村255户失地农户，分别对他们进行了相关的问卷调查。通过调查和分析归纳，基本理清了失地农民生活保障方面存在的问题。

（五）失地农民的基本生活缺乏有效保障。土地是农民祖祖辈辈赖以生息繁衍的基本生活资料。它不仅是农民得以延续后代的重要生活来源，而且是农民重要的生产资料，是农民获得生存保障的基础。现阶段，土地己成为农民重要的社会保障的依靠，农民一旦失去土地，就失去了生活的全部保障。

事实正是如此，失地农民在土地被征用后，丧失了基本的生活保障。按照有关规定，国家对失地农民的安置可分为货币补偿，就业安置，划地安置、住房安置等形式。但调查发现，现阶段，大部分地方为了方便，往往采取货币补偿“一次性买断”的方式，对失地农民予以补偿。铜川市也不例外，货币化安置比例高达92%。由于农民思想观念较落后，理财观念差，进城就业困难，无地可种等原因，这就不可避免的使失地农民失去基本生活保障。

在被调查的255户农户中共有人口1024人，这些人均按照当地补偿标准获得1-3万元的补偿。除此之外，政府和社会对这些失地农民没有更多的生活保障措施。失地农民得到补偿款后，大多数人把相当一部分钱用于现实的物资消费，购买摩托车、冰箱、电视机、洗衣机、家具等生活消费品，翻修房屋等。有些家庭钱很快花完，生活陷入窘境。就业无门，种地没地，这部分人就开始不断到当地政府和上级党委、政府群体上访，严重影响了当地政府的工作。政府忙于解决群众上访这个“一票否决”的问题，无暇顾及招商引资、发展经济等工作。

（六）失地农民的就业、务工机会不多。农民土地被征用后，应该区别情况给予安置就业。然而现实生活中，由于城乡二元结构的分割，农村户口成了农民就业的严重障碍，使农民很少有机会在城市里找到工作。事实上，大多数失地农民既当不成农民，也做不成市民，只能成为社区游民、社会流民。尤其需要指出的是失地农民中年龄较大的，失去土地后，就成了“种田无地，上班无岗，低保无份”的“三无”人员。目前生活依靠有限的征地补偿金，“坐吃山空”，等补偿金用完后，生计就麻烦了，如果再遇到生病或其他意外，生活就更艰难。在被调查的282名青壮年农民中，仅有13%的人通过征地被予以安置就业。剩下的绝大多数人处于闲置、失业状态。

（七）失地农民的养老保险缺失。事实上，由于长期以来城乡处于分割状态，我国的医疗、养老保险在城市里比较完善。在农村，社会保障制度的推行还处在刚刚起步阶段。目前，农村养老仍然以家庭养老为主，而大病医疗保险等等仅仅在一些有条件的地区展开，覆盖面狭窄，保险金额十分有限。绝大多数农民还不能得到基本的医疗、养老保险。虽然市上就失地农民养老保险出台了办法，但是规定不足0.3亩，但是绝大多数而失地农民失去了土地的使用权，补偿金又用于解决眼前的生活问题，医疗、养老保险更是无从谈起。在被调查的1024名失地农民中，有60岁以上的老人共计136人。他们也和其他村民一样，按人头分到了土地补偿款。这些人中，没有人获得养老保险和医疗保险，自己也没有购买。其他青壮年人和孩子，也没有养老和医疗保险。养老和医疗保险在失地农民中缺失现象十分普遍。

（八）医疗保障被边缘化。随着农村新型合作医疗试点范围的不断扩大，近年来不少地方农民就医难问题得到了初步缓解。即使没有推行试点的地方，农民还可以通过对农作物的再生产，而造就对未来生活的希望。而失地农民在被转为城市居民之后，多数已不再享受农村新型合作医疗优惠政策，而传统的城市低保、养老和医疗保险体系又大多未延伸到失地农民。这就在客观上造成大量失地农民失地后又失医保，在医疗保障方面被严重边缘化。他们所得到的数万元失地补偿或补助费，仅能够维持数年的基本生活，加上目前不断上涨的医疗费用，他们往往是小病拖成大病，当其从卖地款中拿出一部分钱来看病保命的时候，往往是病未看好，吃饭又成了问题，因而使其由失地农民跨入城市贫民的行列。

（九）安居工程滞后。房屋和土地是农民一生中最基本、最重要的财产。当失地农民在失地同时又失去房屋的情况下，他们中的相当一部分人便成了穷得只剩下兜里的“卖地钱”的无业游民了。在被调查的255户中有25户利用征地补偿费在城里购买了住房，但是铜川商品房房价均价为3500元,按100平米计算，购买一套商品房加之装修入住差不多四五十万，有18家几乎花光了所有积蓄，有的甚至债台高筑。150户在旧址上自建了新居，也花掉了15万左右，补偿费也所剩无几。更有近30户农户无力购买或自建房屋。

（十）子女求学受影响。子女的未来是所有为人父母者最牵挂的大事，因此也成了失地农民最大的心头之患。在就业无岗、社保无份的困境中，他们凭借所得的征地补偿费供子女上小学及初中尚可，但上高中及高等教育便力不从心。过低的征地补偿费及社会保障机制的缺位，不仅影响了失地农民的自身发展，而且也严重影响到他们子女的未来发展问题。加之，很多失地农民外出打工，子女求学比较困难。

      三、形成失地农民权益保障问题的根源分析

形成失地农民社会保障问题的根源是多方面的。目前我国正在强力推进的城镇化建设，使大批农民离开土地成为不可逆转的趋势；一些地方政府利用土地制度的缺陷以地生财，使大量失地农民离别了家园；就业及社会保障制度的严重滞后，更使大量失地农民陷入上不如市民、下不如农民的尴尬境地。形成这些现象的主要根源有：

 （一）城乡二元割据体制影响的延伸。长期以来，我国所实行的城乡二元割据体制使农村居民与城镇居民在就业、教育、社会保障等方面形成了极不平等的待遇和严格的限制。由于这一体制的存在，我国在计划经济时期通过工农业产品价格“剪刀差”的形式让农民付出了6000至8000亿元的代价。改革开放以来，我国各级城镇政府又通过低价征地、高价出让的形式，从农民手中拿走约2万亿元的资金，形成了新时期更为严重的土地征用、出让价格“剪刀差”[2]。当前失地农民社会保障问题实际上是城乡二元割据体制下“三农问题”的延伸。在计划经济时期，农民为实现国家工业化做出了巨大的贡献和牺牲，而在我国城镇化水平逐年提高的今天，依然是以牺牲农民利益来降低我们实现城镇化、现代化的成本。失地农民失去土地后，实际上政府已收回了他们继续当农民的物质基础和基本权力，却又使他们远远没有享受到城镇化所带来的利益。由此可见，失地农民是我国新时期城乡二元割据体制下的最大受害者。

（二）农村集体土地所有权被虚化。我国现行与农村集体土地所有权相关的法律有《宪法》、《农业法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《村民委员会组织法》等5部。这些法律中都明确规定农村土地所有权归农村集体所有。但是这里所提到的农村土地集体所有权具体有哪些权，哪些利，却很难从这些法律中找到。没有权，利就难以得到保障；没有利，权便失去意义。这些法律虽然明确规定农村土地权归集体所有，农民只有承包经营权，没有所有权；而拥有所有权的集体却又无权充分行使所有者的职能。我国农村土地在现实中一直被当作公共品对待，在征地过程中更是如此，征与不征，征多征少，征来干什么，怎样补偿，如何安置等等，农村集体经济组织和失地农民严重缺乏话语权。在征地问题上，农村集体土地所有者与政府之间本来应该是平等的主体，但我国现行法律实际上只承认了政府的主体地位，而忽视了农村集体土地所有者的主体地位。按现行征地政策规定，农用地转为建设用地必须先转为国有土地，然后由国家将其划拨或出售给土地开发商或使用者，农民与土地的最终使用者不发生直接的交易。这实际上是一开始就没收了拥有土地经营权和所有权的农民以及他们所组成的“集体”进入土地一级市场、参与土地增值分配的权力。由此可见，在我国法律规定中的农村土地集体所有权实际上是个很笼统的概念，是被虚化了的所有权，因此在很大程度上难以起到对失地农民切身利益的保护作用。

（三）现行征地补偿标准过低。目前我市乃至我国对失地农民的补偿基本上是一种纯粹的经济补偿，即国家按照被征用土地的原用途给农民以直接的经济赔偿，如土地补偿费是对农户土地承包经营权的财产补偿，安置补助费是补偿农业从业人员因征地而就业不充分或一时不能就业所承受的损失等等。实际上，这样的补偿仅仅只是体现了对土地资源属性的补偿，而严重忽略了农业用地转为非农业用地后土地使用权的价值。在现实中，一块农业耕地，一旦转变为工业用地，其市场价值往往可以猛增几十倍甚至上百倍[3]。而按照现行《土地管理法》的规定，给予失地农民的土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费的总和最高不超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。按这样的标准算下来，即使目前农村土地每亩年均产值为1000元，给予农民的土地补偿和安置补助费等最高也只有4万元，实际上发到农民手中的不到3万元。土地在我国现有保障制度下是农民生活保障的最后一道防线，农民得到的征地补偿收入理应包括失地农民的“养老金”和“看病钱”，但目前他们所得到的补偿却远远难以承担起此两项职能。土地被征用后，失地农民的所有生活资料都要通过支付现金来购买，生活消费支出大幅度提高。这样，失地农民若在较长的时间内找不到工作，并严重缺乏相应社会保障的情况下，便会陷入绝对的贫困之中，使他们连最低的生活标准都无法保证。

（四）分税制财政体制的负面影响。1994年分税制财政体制改革以来，我国各级政府间财政收入分配总的趋势是，中央和省级政府所占比重逐渐上升，而县乡政府所占比重却逐渐下降。仅有的几个大税种如消费税的100%、增值税的75%，企业所得税及个人所得税的60%都归中央和省级政府，留归县乡政府的大都是零星分散、征收成本高的小税种。县乡政府财权小了，而事权却并未减少，甚至更多，因此导致县乡政府履行了与财权高度不对称的过多事权。在这一特定历史环境下，不少地方、特别是经济欠发达地方的县乡政府普遍成了吃饭财政，有的甚至成为要饭财政。为了在经济上打翻身仗，或确保重点财政支出，一些地方政府便通过低价征地、高价出让来补充财政，有的甚至把经营土地出让金收入作为“第二财政”，而对随之而来的大量失地农民的社会保障问题又无力顾及，这就在很大程度上加剧了失地农民与政府之间的矛盾。

（五）征地范围的扩大化。我国《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。但由于现行法律法规对“公共利益”没有作出明确界定，哪些项目应纳入绝对或相对的社会公共利益范畴都无从谈起。这就为任意解释“公共利益”、扩大征地范围留下了空子。加上土地低价征用、高价出让形成的强大诱惑，或以较低的地价吸引外来投资以促进当地经济发展，一些地方政府就会将“公共利益”进一步放大，进而滥用征地权力。同时由于《土地管理法》中没有明确规定对公益性和经营性征地实行分别管理，只规定所有建设用地均由政府征用，使地方政府征地的权力过大过宽，缺乏限制。此外，还有一些商家看准土地市场升值的潜力，利用国家政策上的漏洞，打着实业投资的幌子，在一些园区建设上巧立名目，变相圈地，炒作转手，待价而沽。政府千方百计从农民手中低价征来的建设用地，成为一些商家变相牟利的途径，因而更进一步加速了失地农民队伍的膨胀和扩大。

（六）有关征用土地的法制不健全。我国宪法第十条规定“城市土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，这里的土地是指集体所有土地。《土地管理法》第四十三条则规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，这就意味着因建设需要使用农村集体土地的任何单位和个人，即使用土地的目的并非为“公共利益”，也必须申请使用政府统一征收为国有后的原农村集体所有的土地，这与《宪法》规定的精神相抵触。由于法律规定上的矛盾，在征用实践中就难免不出现土地征用权滥用问题，一些商业性质项目用地也必须由政府低价征用后再高价卖给开发商，对农民的合法权益造成侵害。

（七）征地监管机制的弱化。其表现，一是违规征地屡禁不止。据媒体报道，2012年元月至5月份，国土资源系统共立案土地违法案件25153起，与上年同期基本持平，但涉及的土地面积却比同期上升了近20%，一些城市的违法用地面积占新增建设用地面积的比重达50%，有的甚至高达90%以上 [4]。这种现状已经对国家土地调控的有效性提出了严峻挑战。二是对违法批地占地行为查处不力。目前我国查处的大量违法批地占地案件，绝大多数是未批先征、未批先用、以租代征等方式违法违规占用大量耕地甚至基本农田。而对这些案件的查处，多是责成检讨，补办手续，做善后工作，最终使违法征占地“合法化”。真正受到行政处分，被移送司法机关，或追究刑事责任处罚的比率仅占千分之几。过轻的处罚力度，不仅破坏了司法的权威性，对违法批地占地行为的责任者难以起到威慑作用，而且进一步加重了农村土地的流失和浪费程度。此外，由于一些地方政府对村级组织征地补偿费分配过程中的暗箱操作、贪污腐败等行为缺乏行之有效的监督制约，还导致了失地农民的大量上访事件，影响了社会稳定。

四、妥善解决失地农民权益保障问题的对策建议

（一）以保障农民权益为核心改革完善征地制度

1、明晰农村土地产权，赋予产权主体相应的权能。各级政府要尊重农民土地产权主体的地位，把主要精力放在土地规划的制定和执行上；要规范集体（乡、镇、村）对农村部分土地的所有权，其主要职责是维护农民土地权益；明确农民土地产权的范围，依照国家法律、法规让农户享有农村土地使用权、继承权、收益权、流转权、抵押权，使农民拥有完整的土地收益物权。

2、制定公平合理的征地补偿标准。国外土地征用补偿的内容，包括地价补偿、地上物补偿及其他补偿。为保证被征地者原有的生活水准不至于降低，在很多国家，法律都要求政府必须给予被征地者公平合理的赔偿。我国是按征用土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低，这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。给被征地农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。

   3、建立严格、透明的土地征收程序。应严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度；国务院和省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查和事后审查。并强化征收权过程中的监督。保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。征地必须规范透明，让被征地农民参与征地过程，以保证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。

（二）改革农村土地征用制度，把失地农民合法权益落到实处

现行征地政策规定，农用土地在转为建设用地前必须先转为国有。同是所有权，但农民集体土地所有权与国有土地所有权所享受的待遇却截然不同。在当前我国社会主义市场经济条件下，集体所有权与国家所有权两者应该是平等的。为此，各级政府在农村土地征用过程中，应逐步淡化行政操作，强化市场引导，除国家公益性用地可先征为国有外，其他类型的征地应允许农村土地集体所有权主体直接进入建设用地市场，由农民集体经济组织与使用土地的公司、企业、房地产经营者直接交易，准许农村集体经济组织以土地作股或实行租赁，长期分享土地的增值收益，保障土地非农化后农民对土地级差收益的分享。在这一过程中，政府接受用地单位委托行使代征权，负责办理土地使用权变更手续，并收取土地交易税；同时还应加强对农用土地转让全过程，特别是土地转让的谈判交易、征地补偿款的分配等环节实施充分的监督，杜绝一些地方村干部拿集体土地作交易、中饱私囊的现象发生。这样做的结果，失地农民补偿问题将会自行得到解决，不需要政府兜底，这是妥善解决失地农民各种复杂问题的上上策。即使出于公益性目的的土地征用，也应尽可能引入市场机制，采用招标、投标或拍卖制度，提高土地征用过程的透明度，减少或避免针对土地资源的创租、寻租活动，从而达到逐步提高土地征用补偿标准、切实维护失地农民合法权益之目的。

(三)改革土地产权制度，进行农村土地经营，使农民变股民、市民，变失地为经营土地

中共十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定中对土地制度的改革规定：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”十八届三中全会新的土地制度改革方案将放松对农村建设用地使用权流转的规定，允许村集体（在严格限定的条件内）直接出售农村建设用地，而不必再通过征地程序，改革土地产权制度，允许农民。要从根本上解决征地中存在的诸多问题，就必须用发展社会主义市场经济的思维模式来探讨农民的土地征用问题。首先要明晰农民的土地财产权。根据产权理论，农村集体建设用地使用权、农用地承包权和经营权都直接来自于农民集体土地所有权应归属于农民集体土地产权体系中的使用权。因财产的所有权属于物权，使用权则是由这一物权派生的“准物权”。[5]之所以对农地实行“流转”，而不是称为“交易”并非简单的约定俗成。事实上，流转只是在农民土地财产权利缺少应有界定情况下的一种模糊定义。正是在农民土地承包权和经营权缺少法律法规的充分保护下，给“流转”主体通过行政手段强制性剥夺农民提供了机会和依据。所以应尽快明晰农民的土地财产权，建立和完善农民承包土地所具有“占有、使用、收益、处置”的完整物权制度，切实保障农民土地财产的合法权益。二是建立健全平等的土地交易制度。对经营性建设用地，不能采取强制性征地，应在符合土地利用规划和城镇建设规划的前提下，参照国有土地出让办法，建立健全农民集体建设用地使用权与国有土地使用权并轨入市的交易制度。对协议出让农民集体土地使用权的，无论是出租土地的租金、入股土地的股权，还是转让土地使用权的价格，必须由农民集体土地所有者代表、土地承包经营者和投资方共同组成的协商组织谈判确定，达成的协议须受本集体经济组织成员监督。三是建立公正的农地流转收益分配机制。为了让农民从土地上获取长久稳定的收益，江苏省吴中区重点加快推进了农村社区股份合作社、土地股份合作社和专业合作经济组织这三大改革。该区木渎镇金星村率先成立苏州市第一家农村社区股份合作社，实现当年每户农民分得红利413元，次年每股股金分红930元，实现了集体增效、资产增值和农民增收。[6]安徽芜湖试行农民集体所有建设用地使用权流转的试点，核心是土地所有权不发生变化，在转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等形式的使用权转移行为期限结束后，土地仍然是农民集体所有。铜川市也可以参照上述经验，对经营性项目所征用的土地，允许原土地所有者和承包者以土地作为资产参与开发和入股经营，获得土地增值带来的收益。对失地农民宜采用土地入股的方式，让他们从土地上得到长久稳定的收益。

（四）完善失地农民社会保障制度，建立失地农民保障机制

完善的社会保障制度是一个国家或社区社会文明、和谐与进步的重要标志。对于日益庞大的失地农民队伍，全面推进其社会保障体系建设是解决失地农民问题的根本之举。

1、应设立失地农民社会保障专项基金。其具体筹资途径可采取“政府出一块、征地主体拿一块、集体补一块、个人缴一块”的办法解决，其中个人承担部分可从征地安置补助费中抵交，政府和集体出资部分可以考虑在土地补偿费、安置补助费、集体土地有偿使用收入、政府土地招标、拍卖等收益中，确定一定比例收取，各类征地主体可在土地收益中拿出一块。此外，还可以通过向社会各界募捐来弥补专项基金的不足。

2、应建立健全失地农民社会保障制度。各级地方政府应在全方位筹措失地农民社保资金的基础上，按照“土地换社保”的思路，不断完善失地农民社会保障体系，延续土地的社会保障功能，让失地农民生有所食，老有所养，病有所医。

3、建立失地农民养老保障制度。征地瓦解了农村传统的“土地对农民具有最基本的社会保障功能”的家庭养老模式，需要建立符合时代发展的现代养老保障制度。各级政府应当按照国家有关规定，将符合条件的被征地农民纳入城镇基本养老保险。

4、建立失地农民最低生活保障制度。失地农民因不享有城市居民的“城市最低生活保障”而成为弱势群体，所以，必须对月收入不足低保标准的失地农民实行补足到低保标准的最低生活保障。建立城乡一体化最低生活保障制度是保障失地农民权益的重要措施。失地农民基本生活保障资金应实行财政专户管理，专款专用。市、县人民政府财政部门应当在核准失地农民基本生活保障用款计划后，定期将失地农民基本生活保障资金划入农民基本生活保障支出户，确保失地农民基本生活保障资金及时、足额发放。

5、建立农村新型合作医疗保障制度。农民面临着养老、疾病和贫困的巨大风险，在医疗保障方面，很多失地农民常常因病致贫。因此，要加强农村医疗保险和商业保险，建立完善以农民大病统筹为主，政府推动、个人参与的新型农村合作医疗制度。

6、抓好失地农民的安居工程。首先应完善房屋拆迁管理办法和程序，按照“先补偿安置，后拆迁建设”的原则，用制度规范房屋评估、拆迁和安置行为，保障拆迁双方当事人的合法权益。其次应妥善做好安置工作，房屋拆迁安置补偿可实行统建还房、划地自建、货币补偿、产权补偿等形式，供被拆迁人自主选择，无论哪种方式都应提前进行拆迁安置，确保补偿到户、到人，严禁“打白条”，并确保被拆迁群众过渡期间的基本居住和生活条件。

（五）建立失地农民就业培训指导制度，广开渠道促进失地农民就业

 1、建立健全失地农民再就业培训机制。构建失地农民就业信息服务平台，各地应建立以市、县、区劳动力市场为中心，以街道、乡镇为网点的就业服务网络，帮助失地农民获得就业信息和择业指导。各级劳动力保障部门应组织失地劳动力进行转岗职业培训，失地农民培训要以增强农民的科技知识、科学文化、劳动技能为宗旨，以提高就业竞争力和就业率为目标。各级政府拿出一部分土地出让金专门用于失地农民的定期再就业培训。政府在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民应提供优惠政策。金融部门应适当放宽信贷条件，降低贷款门槛，鼓励和扶持失地农民发展生产。

2、建立留地安置制度。由村民组织自主开发和经营，对土地征用面积超过一定数量的村，可以在征地以后给农民留下一定面积的居住地、经营地，由村集体按照统一规划，鼓励农民用留下的土地建设自有厂房或开发其他经营项目，使农民有长期稳定的收入。依托失地劳动力所在村级集体经济组织，借助征地补偿中村集体留存部分和城郊结合部位有利的区位优势，大力发展劳动力密集型的加工产业和服务行业，尽量吸纳失地劳动力就近就业。

（六）探索建立征地纠纷裁决机制，建立失地农民法律援助制度

要建立正常的征地纠纷处理机制。要继续推进征地补偿安置争议协调裁决制度的建立和完善，引导被征地的农村集体经济组织或者农民通过法定渠道解决问题，切实维护社会稳定。一是将解决征地纠纷前移到规划制定过程。二是建立税收调节机制，防止土地收益分配的畸高或畸低。三是建立体现征地矛盾复杂性、技术性特点的裁决机制。法律援助的目的是为了扩大社会的正义和公平性。实施法律援助可以法制化地解决农村土地纠纷。当前我国农民特别是失地农民土地权益纠纷较多，所以建立农村土地纠纷法律援助机制，有助于确保失地农民在其合法权益遭到侵害时增强通过法律手段寻求保护的能力。

（七）健全和完善干部考核机制，把党对失地农民的各项优惠政策落到实处

专家认为，当前失地农民问题形成主要有三大诱因：一是地方政府普遍的“吃饭财政”，迫使他们不得不以地生财，再去搞城市建设；二是搞农业富不了，要想在有限的任期内发展经济，一些地方官员共同的选择都是牺牲农地搞工业；三是GDP等经济指标是各级官员的主要考核指标。解决这一问题的根本措施之一，就是把维护失地农民权益与规范政府的行为紧紧捆绑在一起，把全面落实党的失地农民优惠政策纳入各级领导干部政绩考核范围，把失地农民的基本生活、就业安置、社会保障等问题是否得到有效解决，农民是否满意和拥护地方政府作为领导干部政绩考核的重要指标，从而使失地农民社会保障问题得到全面而妥善地解决。

【注释】

[1]曹慧英.建立失地农民社会保障制度的对策[J]，江南论坛；2008年第11期.

[2]中国失地农民问题研究报告（2007）[M],中国计量出版社2008年版，第125页.

[3]李少民.失地农民社会保障问题研究[ DB/OL] .中国财经信息网,2003-09-03.

[4]见2006年6月3日《法制日报》[N]第5版.

[5]孟祥林.我国土地制度演变及其绩效创造的经济学分析[J]，北京工业大学学报：社科版，2003（3）：15 19.

[6]杨应奇.土地创造财富 苏州农村土地股份合作制改革调查[N]，中国国土资源报2011-12-19.

【参考文献】

[1]林善浪，张国.中国农业发展问题报告[M]，北京:中国发展出版社，2003.

[2]陈彬文.城市化要保障失地农民权益[J].社科论坛,2005(3)陆学艺.三农论[M].北京:社会科学文献出版社，2002.

[3]牛若峰，朱泽.中国农业和农村经济结构的战略性调整[M].武汉:湖北科技出版社，2001.

[5]鲍海君，吴次芳.论失地农民社会保障体系建设[J]，管理世界， 2002，(1) .

[6]易颖.芜湖土地之变[N]，南方周末,2003-09-11.

[7]章安友.土地征用制度创新与失地农民社会保障体系的构建.台州论坛,2004(3)

[8]蔡永飞.征用农民土地究竟应该怎样补偿[DB/OL] .人民网, 2003-09-31.

[9]梅付春.失地农民合理利益完全补偿问题探析[J].农业经济问题,2007,(3).

[10]童中贤.我国失地农民合法权益构成及保障模式分析[J].农业经济导刊,2006,(3).

[11]王克强,刘红梅.土地对我国农民究竟意味着什么[J].中国土地,2005,(11).

[12]葛如江,潘海平,王新亚.失地农民:城市化浪潮中的新弱势群体[DB/ OL].新华网安徽频道,2003-05-09.

肖芳芳 陕西省委组织部