跨部门合作理论视角下航班延误治理探究

摘要:《航班正常管理规定》实施3年来，民航正常性虽然得到了明显提高，但与旅客期望值仍有一定差距，是社会持续关注的热点问题。民航运输的正常运行离不开政府、机场、空管、航司等多部门运转,特别是在航班延误治理中更加需要跨部门合作。虽然当前在很多工作中已建立协同联动机制，但是在实际运行环境中，多数只是将其作为一个辅助手段或者只是侧重于一个领域，加上重部署、轻落实的实际情况，造成该理论并未充分发挥作用。本文通过介绍该理论的研究背景、概念内涵、模型构建，分析了当前在航班延误管理中的危机风险，以及亟需跨部门合作理论介入的方面，并提出相应对策和建议。

一、研究的背景及意义

航班延误是民用航空的固有产物,具有不可避免的特殊性。民航局出台《航班正常管理规定》和一系列航班延误治理措施，以提高航班正常率。由表1-1可以看出，自2018年以来民航正常性得到了显著提升。但是在中国民航局“月度消费者投诉通报”中不难发现，不正常航班引起的消费者投诉仍居高不下,且比例高达44.16%（详见表1-2）,可见，航班正常工作与旅客期望值还存在较大差距。

表1-1  2006-2019年度飞机起降架次及航班正常率

表1-2 2019年消费者投诉类型比例

航班延误不仅会降低旅客的出行体验，由此可能引发的群体性事件更会对机场正常运行秩序、空防安全带来巨大威胁。2013年“1.3”昆明长水机场大面积航班延误事件成为民航典型的发展之痛。

在实践中，为了提高航班正常性，航空公司和机场甚至需要在其他方面作出让步，可以说在连续2年航班正常率80%以上的数字后面，是很多民航企业的咬牙坚持和捉襟见肘式的努力。能否在今后保持可观的成绩，实现“2020年国内客运航空公司航班正常率稳定在80%以上，全国千万级以上机场平均放行正常率和始发航班正常率力争达到85%”的目标，航班延误治理工作还有很多需要探索和解决的问题。

二、理论基础及相关应用

（一）跨部门合作的理论基础

跨部门合作理论又称协同治理理论，是指政府、营利组织、非营利组织、慈善团体、社区以及公众之间的合作协同机制。

跨部门合作理论是20世纪后期在西方国家掀起的新公共管理改革中的热门话题。新公共管理改革因大量引入市场竞争理念，而忽视了部门协同的必要性，导致部门之间缺乏合作，很多责任边缘性的问题得不到有效解决。为化解这种“碎片化”管理衍生出来的风险，跨部门合作理论应运而生。所谓“跨部门”并非仅指同一组织内的部门关系，而是指为了共同目的而涉及并相互交叉影响的各种性质的组织或组织之间的各部门。跨部门“合作”也不同于传统“合作”关系，不仅仅考虑合作主体、合作时间和合作内容，而是更注重于合作结果，在明确参与主体各自职责权限的基础上，重视合作手段，从思想和行动上共同开展横向和纵向合作，已达成最终目的。

跨部门合作理论具有参与主体多元化、系统之间协同化和共同规则制度化等特点。从某种意义上讲，跨部门合作的过程就是各主体都认可的行动规则的制定过程。这种理论模式最大的优点就是发挥多主体的力量优势，强调协商共识，整体协同。

当前，跨部门合作在应对公共危机中有着重要应用。因公共危机往往具有时间突发性、原因复杂性、结果危害性等特点，对其的应对和处置往往超过单个政府部门的管辖范围，因此建立跨部门合作机制（又称协同治理机制）是最佳选择。因航班延误引发的群体性事件属于民航技术性公共危机，如果危机不能及时得到解决，极有可能威胁到财产和人身安全，在社会层面造成巨大负面影响，而这一公共危机的解决离不开行业管理部门、空管、航空公司、机场、各保障单位甚至部队、媒体等多元主体的参与和配合，因此利用跨部门合作理论治理航班延误、应对由此引发的群体性事件，是民航公共危机管理的重要手段和必然选择。

（二）国内外跨部门合作理论的应用

当前，国内外在很多领域里对跨部门合作理论有了探索和实践。比如美国建立了由联邦22个机构和动物疾病中心、国家通信系统等多部门组成的国土安全部，作为应对公共危机的常设机构；英国内阁办公厅设立了由政府官员和学者组成的社会排斥小组，作为非常设机构研究和解决社会排斥问题；日本建立了完善的应对地震方面的跨部门合作法制体系，在《灾害对策基本法》等40余部法律法规体系保障下，县知事一级可以在地震时直接向自卫队求救，大大提高了救灾效率。

国内民航领域特别是空难、劫炸机等救援方面，也存在跨部门合作理论的具体应用。2010年8月24日，河南航空在执飞伊春时失事坠毁。事故发生后，伊春机场消防队第一时间赶赴现场并出警救援；伊春市立即启动一级应急预案，驻伊解放军、武警、医疗机构迅速集结，成立抢救组、灭火组等5个救援组，组织实施救援；临近佳木斯、鹤岗两市也同时执行应急响应机制，组织医护人员火速增援。整个救援过程历时5小时零9分钟，54名受伤人员获救，42具遇难者遗体全部找到，被人们称为民航空难史上的救援奇迹。

2020年为应对新型冠状病毒疫情，中国民航快速响应，各运输航空公司迅速制定涉汉航班削减方案，调整航班计划；各运输机场严格防控措施，防止疫情输入和扩散；民航局协调航空公司安排包机紧急运输医疗队驰援武汉；并先后4次发布免费退票政策，鼓励旅客减少非刚性出行；出台民航扶持政策，免征航空公司应缴纳的民航发展基金，有效为航司减负。截至发稿日，民航累计相互被地区保障航班794个，运送防控物资1.13万吨。

可以说，跨部门合作理论在国内外很多领域力都有了应用，且效果明显，成绩显著。

三、跨部门合作理论在航班延误治理中的构建

虽然当前在很多工作中都强调协同配合，但是在实际运行环境中，很少将跨部门合作理论真正引入到危机解决的机制中，大部分只是将其作为一个辅助手段，再加上“口头说的多、实际落实的少”的现状，造成该理论并未充分发挥作用。笔者通过检索中国知网数据库文献发现，在航班延误治理的研究中，多将公共危机管理、社会冲突、预警管理等作为理论依据，很少有从跨部门合作理论的角度研究治理对策的。

（一）航班延误引发的危机风险分析

一是信任危机加剧。航班信息发布不及时、时刻不准确是产生信任危机的重要原因。旅客行程无法按照原计划进行，甚至在延误后不能获得延误原因和具体起飞时间，知情权的损害极易让民用航空在公众心中的形象急剧下滑。二是机场秩序受干扰。航班延误往往造成旅客在候机楼内的长时间滞留，机场公司需要抽调更多人员应对解释、引导、安置工作，大量滞留旅客为机场秩序的正常运行带来了新的挑战，给后续二次延误埋下隐患。三是公共服务质量下降。大面积航班延误引发一线员工的超负荷工作，会让一线员工感觉工作压力大、得不到理解和尊重，因此缺乏耐心的解释和热情的服务，形成“服务质量下降——旅客不满意”的恶性循环。四是引发群体性事件。因航班延误引发群体性事件形式多样，包括殴打工作人员、罢机占机、冲撞登机口、破坏公共设施等违法行为，以及打砸抢、冲入机坪拦截飞机等暴力违法行为，严重威胁到空防安全和飞行安全，侵犯他人财产和人身安全，其所造成的损失远远高于航班延误本身。

（二）航班延误治理中跨部门合作缺失的表现

一是危机管理机制方面。为有效应对突发事件，按照民航局要求，机场应制定应急处置预案。在实际情况上看，预案虽然规定了部门职责、应急程序、应对措施等，但是一旦涉及到与驻场单位、联动单位之间的合作，语言往往含糊其辞，操作性不强，加之各驻场单位的预案与预案之间衔接度低、难以对接，很大程度上制约了应急预案的有效执行。

二是联动协调机制方面。航班延误治理需要航司、机场、空管、公安等多个部门相互配合、协同完成。而在实践中，由于联动协调机构运转不畅，往往难以形成合力。一是空管CDM系统和A-CDM系统仍待进一步完善，信息共享的“接收——处置——反馈”机制还有待于进一步形成，联动平台在航班延误处置中的积极性和参与性还有待于进一步提高；二是为实现经济效益最大化，航空公司通常会尽量多的安排航班，将航班转化为实际运输量，致使在航班延误时飞机和机组周转失灵，无法满足疏运延误旅客的现实需要；三是机场与各驻场单位之间的统筹和配合能力不高，容易出现联合行动滞后的现象，进而激化矛盾，诱发群体性事件。

三是信息沟通机制方面。信息梗阻是导致旅客群体性事件的一大重要原因。一方面，航空公司与地面保障单位不能及时提供航班延误原因、飞机所在位置及具体时间安排等最新情况，导致一线工作人员面对旅客质疑时不能给予准确答复；另一方面，空管部门给予的信息不够及时全面，有时“飞常准”、“航旅纵横”等信息平台已发布最新信息，而机场却未能及时获取信息、更新航显，造成信息接收与发布的时间差较大，诱发矛盾冲突。

四是预警处置机制方面。除重大案件外，对于罢机占机、强闯安检口等案件的处理，机场公安基本以劝说警告等柔性手段为主，最多是对带头闹事者实施行政拘留处罚，这类处置方式往往具有一定的局限性，无法形成警示教育作用，也给公众带来了“法不责众”的侥幸心理。由于未形成合力，机场公安在平息旅客群体性事件时，往往难以迅速解决。另外，由于机场公安历史的嫡属关系的，很多旅客认为机场公安代表机场利益，不能做到公平中立，旅客本能的敌对情绪进一步激化，致使机场公安处于“孤军作战”的境地，加大了处置难度。因此，在应对危机事件时，明确统一的预警管理主体、在危机事件初期迅速形成管理合理，是解决航班延误引发群体性事件的重要处置手段。

（三）跨部门合作理论模型的构建

跨部门合作理论存在多种研究模型，其中以Chris Ansell,Alison Gash(2007)的SFIC模型最为著名。该模型基于137个国家、领域的案例研究分析得来，包括起始条件、催化领导、制度设计、协同过程四个基本部分。本文以此为基础，根据民用航空特点，提出我国航班延误治理的跨部门合作理论模型。如图3-1所示，涉及到行业管理部门、空管部门、航空公司、机场、机场公安、行业协会、消费者协会等多个主体。

图3-1  航班延误跨部门合作理论模型

行业管理部门：制定航班延误治理规则，为航班正常性管理提供支撑；对执行规则的情况进行监督，对违规行为依法进行惩罚和约束，确保民航正常竞争秩序。

空管部门：依据法定职责对航空器飞行活动进行监视和控制；对航班延误治理规则的制定给予建议。

航空公司：公布航班信息，解答旅客疑问；提供改签、退票服务，为滞留旅客做好餐食、住宿等服务保障；提供经济补偿。

机场：制定航班延误应急响应预案；协调驻场单位、保障单位共同合作；为滞留旅客提供公共服务。

机场公安机关：负责机场的治安维护和群体性事件的处置工作，为违法行为予以制止和处罚。

行业协会：从行业健康发展角度出发，以集体形式参与到规则的制定过程中。

消费者协会：帮助广大消费者在航班延误过程中相关利益的维护，以消费者立场参与规则的制定，促进民航运输业健康发展。

其他组织：如销售代理企业、媒体、律师团队等，因其与旅客直接沟通并影响社会舆论的倾向，建议应参与到治理中。

四、跨部门合作理论视角下航班延误治理建议

航班延误治理是系统性工程，各单位要落实好“资源能力是基础，协同联动是根本，信息畅通是核心，快速处置是关键”的要求各负其责，密切配合，通力合作，共同采取措施形成促进航班正常的强大合力。

（一）巩固运管委机制，加强与地区政府合作力度

跨部门合作中领导协调机构并非必要环节，但是受我国传统文化的影响，在实际治理中由一个协调机构统一牵头推进可以有效避免“群龙无首”的局面，提高合作效率。在民航领域，机场运管委就承担着这样一个组织角色。需要注意的是，在运管委机制下，政府虽仍然占据着举足轻重的地位，但不再像以前官僚制模式那样拥有绝对的权威，各参与主体平等参与、共同讨论治理航班延误的基本规则，也具有更大的发言权。可以说，这时的治理规则是共同讨论的结果。在这种跨部门合作体制下，各主体具有相对清晰的职责职权内容和边界，确保协同效果的实现。

一方面，巩固机场运管委建设成效。实行机场管理机构和空管部门一把手负责，其他运行协调相关单位运行分管领导负责的领导责任制，加强运管委组织领导。要加强指挥平台、机制架构、体系标准、文化理念等多个层级建设，落实“领导到场、地面会商、协同决策、联动落实”的闭环运行模式，树立先进典型模板，推动运管委在航班运行保障中发挥更大作用。完善运管委运行工作评估检查单，推动各地区监管局开展检查督导工作。推动首都机场运管委航班延误原因裁定规则的试点工作，建议运管委建立相应监督复核机制，在试点初期行业管理部门应实时跟进工作推进情况，试点中期由运管委定期梳理裁定过程中出现的问题，优化完善裁定程序及规则；试点工作成熟后向全国主要机场推广。

另一方面，建立地区民航发展合作委员会，加强业外沟通。深入挖掘多元共治的途径，建立完善与中央相关部门稳定、常态化的沟通协调机制，加强与地方政府协同。按照上述模型，可促成建立由地方人民政府、部队、民航业主管部门、空管系统、运输/通用航空公司、服务保障单位、机场等多个主体组成的地区民航发展跨部门合作委员会。地方政府作为牵头人和组织者，各主体平等参与跨部门合作委员会，委员会应直面合作事项，开展协调，解决问题。民航主管部门借此平台，加大对社会公众的政策引导和社会宣传，加强航空基本法律法规的普及，主动与媒体建立良好沟通机制，发挥媒体的正面引导作用，引导旅客合法、理性维权。

（二）加强信息共享整合，实现业内、业外航班数据双监控

信息资源是跨部门合作的基本保障，也是解决航班延误的关键环节。随着社会的发展进步，信息资源不断丰厚，但部门间信息的整合和共享水平却不高，产生了“信息孤岛”效应，严重影响了协同效果。建立信息共享机制，可以让跨部门合作的多元主体之间增加信任和理解，培养合作文化，便于航班延误治理的顺利开展。

一方面，依托A-CDM构建航班运行监控数据平台。未来机场将以旅客为核心，以信息资源共享化、科学管理化、资源协同化、管理可视化依据服务个性化为特点的“智慧机场”。目前，民航局正致力于搭建由机场为主导，各航司、空管、地服、各驻场保障单位以及民航局运行监控中心共同参与的协同决策系统（A-CDM），截至目前，37家千万级机场已建成A-CDM系统。下一步，机场可以结合旅客画像等数据分析，建立统一的AOMDP数据交换平台与标准数据库，打通航班运行过程中服务的全链条信息，通过人工智能分析对乘客的精准服务和服务质量评价体系，实现可视化运行。同时，建议充分发挥A-CDM系统作用，梳理整合关键运行数据，确保数据的准确性，实现与CDM系统、与民航航班正常统计系统数据互联共享，保持数据统一。

另一方面，依托第三方信息发布平台保障信息披露。保障公众知情权在治理航班延误中起着关键的作用，更是提升航班延误后服务质量的重要内容。应提高信息的透明度和精准度，采取网络平台、广播航显、手机通知等多种传播手段，多途径向旅客提供准确信息，增加信息发布的针对性及有效性。在很多国家，航班数据统计由独立的专业机构完成，通过专门的航班信息发布平台，这一不仅能够方便旅客及时掌握航班数据信息，还能节省一部分的人力物力成本。目前我国第三方信息发布平台的作用已初见端倪，很多旅客对第三方平台提供的信息也比较信任，航空公司可以考虑主动与其合作，帮助旅客跟踪航班动态，提供延误智能预报，确保数据更加真实可信，发挥社会监督约束作用。

（三）优化航班延误后的协调处置流程

一方面，完善航班延误后的恢复放行。成立不正常航班处置协调小组，建立大面积航班延误预警响应机制，强化预警和响应实现多方联动。一是空管部门要充分发挥空中交通流量管理在航班运行中的主导作用，优化MDRS发布程序，增强天气预报、流量控制、运行限制等信息的前瞻性和可执行性，加强与军方协调沟通，实现信息沟通更及时、影响评估更精细、MDRS 指令更细化、空地配合更顺畅；二是机场充分配备地面保障设施设备，提升地面人员运行管理，确保机场业务流程的全链条信息，提高地面运行管理的每一个环节效率；三是提升航空公司航延服务水平，优化调整飞机、机组、航班资源的衔接，缓解运行压力。

图4-1  航班延误后处置流程

另一方面，确保应急响应预案高效运行。实现应急响应预案的高效运行需要满足三个条件：一是民航主管部门应具有完善的法规政策引领和有力的执行督导力度，切实发挥好各单位应急预案的审核、复查作用；二是要获得机场所在地方政府部门的权力支持，协调和处理应急突发事件；三是加强应急主体特别是机场与各航司间的有力沟通，机场是延误后处理的主体，应当发挥其主体作用，同时协调好各驻场单位的服务保障，充分做好吃住行和退改签的服务弥补。满足以上三点，即使因航班延误引发群体性事件，公安机关也不再会处于孤立无援的状态，在接警后组织警力迅速到达现场，增加值机岛、安检现场、登机口等重点区域的巡逻力量，密切关注旅客诉求行为，防止升级为违法行为。

（四）优化考核，建立健全激励机制

参与航班延误治理的各主体的目标并非完全一致。例如，对于行业主管部门，其目标是确保航班延误对公共安全、公共秩序等造成冲击最小化；对于航空公司而言，是实现企业利益最大化；对于消费者而言，则是最大限度的维护自身利益和权益。因此，如何有效协调并不完全一致的目标，构建出强劲持久的治理动力，是一个重要问题。

跨部门合作理论认为，强劲持久的合作动力需要有高质量的运作能力作为支撑，其中势头建设是保持强劲动力的重要环节。然而在实践中，如果发生核心成员离职、合作进程缓慢等情况，势头建设极易因此而中断，使得跨部门合作难以为继。为防止此类情况出现，就要在合作过程中建立奖励机制，保持合作发展势头。

航班延误治理中的激励机制应以结果为导向，建立跨部门合作的绩效考核、指标体系、工作分工和重点任务分解等环节，对完成绩效的部门实施奖励，对未完成绩效的部门实施处罚措施。激励机制应向基层工作人员倾斜，因为航班延误后与旅客直接交涉沟通的基层工作人员是能否平息旅客情绪的重要环节。

一方面，应进一步优化航班正常考核机制。基于《航班正常管理规定》，民航局每年出台《航班正常考核指标和调控措施》，建议进一步扩大涉及范围，完善考核方法，细化调控措施，使指标和措施更加科学合理。从《2020年航班正常考核指标和调控措施》来看，对航空公司的考核增加了在华运营的129家外国和港澳台客运航空公司，对机场的考核采用了“放行正常率+航班起飞正常率”的加权考核方法，提升了流量控制的准确性。作为航班正常考核机制的一个重要层面，民航主管部门还应进一步完善航班运行质量评估考核细则，视情将航班延误原因引入机场航班运行质量评估考核指标当中，逐步将以考核结果为导向向以问题为导向过渡。此外，还应进一步构建和完善与此相配套的航班延误统计指标体系和延误登记评估，为航班正常考核提供更科学的技术支撑。

另一方面，强化对一线员工的正激励。激励分为正激励和负激励。正激励包括职务晋升、物质奖励、精神鼓舞等，负激励主要是惩罚性措施。对于因经常面对焦急旅客而疲惫不堪的一线员工，正激励手段往往具有巨大的激励作用。各机场航司应主动出台相关举措，加大对员工的人文关怀，增强员工的主人翁意识和归属责任感。同时，加强培训力度，民航管理部门牵头建立统一培训平台，增加横向、纵向间的交流与互动，推进人才培养和储备，确保民航服务水平的持续提升。（作者：韩璐 中国民用航空华北地区管理局）

参考文献：

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