石亚军：当前推进政府职能根本转变亟需解决的若干深层问题

　　[摘要]党的十八大以来，党中央和国务院对推进政府职能根本转变作出了具有全局性、根本性、整体性、综合性和递进性的改革部署，富有显示度的成效正在通过各级党委和政府的落实不断展现出来。在落实层面的认识理解、情绪心态、标准尺度、措施张力、政策空间，与部署层面的会议决定、领导讲话、纲领性文件、改革方案的要求无折扣对应，是保证政府职能根本转变含金量的关键所在。在落实改革部署的实践中，着眼于与政府职能转变有关的政府、市场、社会，诸如三者之间究竟是什么关系、政府究竟应当推行怎样的权力清单制度体系、地方政府应该保持哪种改革动力、如何避免行政审批制度改革陷入外延式数字游戏、如何保证改革不再游弋于碎片化的低效循环之中、如何使各类非政府市场和社会主体以及基层具备承接能力等，是横亘在改革落实与改革部署之间、制约着改革含金量的深层问题。本文试图对有关十个问题的提出、分析、解决进行初步学术探索。

　　[关键词]政府职能;政府职能转变;政府改革

　　[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2015)06-0008-13

　　我国政府职能根本转变的目的，是在推进国家治理体系和治理能力现代化的战略框架中，重构政府、企业、社会组织科学合理的管理职能体系，最终使政府履行职能的出发点和落脚点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。这一改革目的的可预期性并不取决于推理逻辑的力量，改革语境中主宾关系的复杂性，改革进程中既得利益的抗争性，使得动机与目标之间的那条路径，因存在着许多不确定性而变得曲折。从管制政府向服务政府转型、全能政府向有限政府瘦身、人为政府向法治政府规范，蕴涵着政府对自己存在的作用和意义究竟是什么要重新定义、企业和社会组织作为政府附属的地位要彻底改变、央地政府权责配置倒挂的状况要大幅调整等等丰富内容，这一过程必然伴随着观念的冲突、价值的纠结和利益的博弈。把这些冲突、纠结、博弈放在经济、历史、文化发展非常不平衡的不同地区展开来看，不难使我们对实现改革目标增强了艰巨性意识。这就需要我们将推进改革的目光，移向改革的深处，从注重解决深层次问题着手带动面上工作，全面激发实现改革效应最大化的整体正能量。

　　一、对政府与市场、社会之间，央地政府之间的关系作出明确系统的理论界说

　　理顺政府与市场、政府与社会、中央政府与地方政府的关系，是转变政府职能的核心。2013年“两会”以来，这已经成为各级政府深化改革的认识主线和行动主轴，并明确表达在各级政府改革的方案中。

　　需要指出的是，当这三种关系作为改革的认识对象时，可以用概念的、抽象的、逻辑的工具进行分析，呈现出由思辨层面上的说明力形成的导向性;而把这三种关系作为改革的行动对象时，则需要补充实体的、具象的、经验的手段加以厘清，凸显出由实践层面上的说服力形成的操作性。许多地方政府都明显感到和明确表达出，在深化职能转变中，并不缺乏对三种关系的理喻化把握，实际缺乏和最难把握的是三种关系的事叙化认定，即在本级政府履行职能特定的事境、权境、语境中，基于事务和属性的综合考量，究竟哪些权限属于上级政府、哪些权限属于下级政府、哪些权限属于企业和社会组织。原因在于，这三种关系在管理权限上究竟怎么划分，缺乏明确系统的理论界说。

　　在这种状况下推进以深化行政审批制度改革为龙头的政府职能转变，必然导致地方政府在盲目和被动中进行效仿化和公式化改革。在许多地方，国务院基于什么口径动什么审批权，各级政府依样画瓢，按照同样的规格实行同样的取消、下放、转移。在我国行政体制中，一方面，各级政府履行的职能有因为政府通责所致的共同之处，但同时也有因为具体政府特责所致的不同之处，各级地方政府因此创造了许许多多有地方特色的用权履职的载体、项目、手段，承载着行政权力在具体生产和生活中的实际运用和真实效应;另一方面，市县两级政府是纵向上行政管理权力关系和横向上政务、商务、社务管理权力关系的要穴，政府职能转变在这两级政府层面上的质量，决定着行政管理职能整体配置乃至整个社会管理职能配置的质量。依样画瓢推进改革的结果，掩盖了不同层级政府与不同市场和社会对象的特定关系，势必将一些具体的改革影响要素蜡封起来，导致处理政府与市场和社会关系在一定层面缺乏针对性和实效性，企业和社会组织通过改革不能完全获得属于自身的自主权。

　　长期以来，我国政府把市场配置资源的决定性作用统揽自身，形成全社会管理权力向政府集中，企业和社会组织对政府产生权力依附，行政管理权力向高层政府集中，下位政府对上位政府产生权力依赖的格局。在这一格局中存在的政府职能，出自于八个来源：一是计划经济体制的遗留;二是根据市场经济改革需要的创设;三是改革中回流的形成;四是机构膨胀中帕金森定律的使然;五是应急任务的演变;六是领导指示的演绎;七是临时性政策的延伸;八是部门协调成本妥协的结果。政府由此履行的职能几乎包揽了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设主要的宏观和微观事务，并形成各类主体习惯成自然的心理和行为定势。从这样的定势中走出来理顺政府与市场和社会之间、央地政府之间的关系，单靠行政命令和改革方案并不能解决根本问题，尚需构建相关的理论框架，从学理和事理上明确深化改革的认识导向和实践指南。

　　政府、企业、社会组织作为行政、市场和社会的主体，究竟具有什么不同的组织属性，是转变政府职能必须进行理论界定的首要问题。政府在履行职能中越位、缺位、错位的根本原因，不外乎是政府在把握自身组织属性上的越位、缺位、错位。反映在处理政府与企业和社会组织关系的权力运行中，政府往往不是把自身仅仅当作政府，而是同时当作企业和社会组织;不是把企业和社会组织当作企业和社会组织，而是当作政府，这两种混淆的结果必然导致政府在任何领域都是掌柜，而企业和社会组织在自身领域充其量只是店小二。厘清三类主体的组织属性，应当在政治学、公共管理学、经济学、社会学、人类学相关理论学说基础上，依据行政管理、企业管理、社会组织管理的客观规律和特定法则，围绕价值、目标、约束三个维度及其关系，确定政府的行政主体地位及其在政务中的组织目标和功能属性，企业的市场主体地位及其在商务中的组织目标和功能属性，社会组织的社会主体地位及其在社务中的组织目标和功能属性，把政府向市场和社会随意伸出的手，隔挡在企业和社会组织组织属性的界限之外。

　　政府、企业、社会组织作为政务、商务、社务的本体，究竟具有什么不同的事务边界，是转变政府职能必须进行理论界定的关键问题。政府与企业、社会组织对推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设共同承担管理职责，但在宏观管理和微观管理上由于组织属性各异而俨然不同。政府无事不管和企业与社会组织无事可管，都是源于在宏观事务和微观事务之间缺乏区分度，导致政府不知道哪些事务自己不该管，企业和社会组织不知道哪些事务自己应该管。划分三类本体的事务边界，应当在宏观经济学、微观经济学、公共政策学、市场营销学、公共事业管理等理论学说基础上，围绕使命、权力、利益三个维度及其关系，对于市场准入和市场监管中的管理性、服务性、专业性、技术性事务，如何在政府和企业之间作宏观与微观的区分，对于社会民事活动和社会关系协调中的政策性、契约性、自主性、主责性事务，如何在政府和社会组织之间作宏观和微观区分，作出明确界定，使政府、企业、社会组织在管理中具有能够各司其责、相得益彰的理论依据。

　　中央政府和地方各级政府作为不同层级的行政主体，究竟有什么不同的权责区别，是转变政府职能必须进行理论界定的焦点问题。我国行政建制决定政府体系由五级构成，受行政权力向上位政府逐级集中定势的制约，各级政府权责配置的格局是以中央政府为源头，按照同质异量的原则进行划分形成的，即五级政府都要履行同样性质的职能，不同之处见于履职对象的规模和数量的差别。政府职能在层级边界上的混同，必然导致中央政府包打天下，地方政府在某种意义上成为中央政府在地方的派出机构，其结果是央地政府双重减效，中央政府管不好宏观调控，地方政府也无力管好属于职责范围的事务。党的十八届三中全会对我国政府职能重新定义为宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护，明确指出加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，这就对合理配置各级政府的权责提出了新的要求。区分央地政府的权责边界，应当在政治学、行政管理学等理论学说基础上，围绕受众、环境、功能三个维度及其关系，以与生产、生活、城市和村镇建设的管理距离为参照，在理论上对五项职能进行调控性、统筹性、建设性、执法性划分，并在国务院、省、市、县、乡镇五级政府之间进行侧重性划分，使中央政府和地方政府各该管什么，形成心中有数的科学界定和统一认识。

　　二、建立健全标准统一的政府权力清单体系

　　党的十八届三中全会在部署全面深化改革的各项任务中，明确提出推行政府权力清单制度，这一要求抓住了深化政府职能转变的要害，即将政府转变职能的动机与目标的统一，政府改革与社会期待的统一，建立在政府依法行使的权力社会公开化的基础上，增强了各方面对政府在清权、确权、放权中能做到什么程度的信心度。

　　以2014年3月中编办首次公布国务院60个部门和机构的1235项事项为起点和示范，各级政府都在陆续制定权力清单，并陆续向社会公布。权力清单从无到有，标志着政府转变职能革命性进步。但是，权力清单的制定由于缺乏统一指导和要求，没有形成全国统一的标准和体系，地方各级政府按照自己的理解确定清理原则、规格，清理并公布出来的清单五花八门。多数地方政府只是制定了权力清单，仅仅规范了审批职能，而广东、浙江、上海扩展为由权力清单、权责清单、职责清单、职能交叉清单构成的体系，比较全面地规范了审批职能、交叉审批职能、监管职能。显然，各地政府之间在权力的规范度和职能的转变力上形成了很大差别。

　　胸中有数造权和胸中无数用权，是各级政府通过行使权力履行职能的二律背反，造成了对政府滥用什么权力的法律无制约和社会无意识，这是通过制定权力清单深化政府职能转变必须跨过的一道坎。在以往行政管理实践中，我国政府掌握着行政许可权、行政给付权、行政奖励权、行政确认权、行政裁决权、行政规划权、行政命令权、行政征收权、行政处罚权和行政强制权十种法理权力，通过运用项目、活动和经费审批，资格和资质认定，商事登记，政府性基金征收，行政性事业收费，行政执法等执行权力，履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能。在行使各种执行权力中，各级政府及其部门基于纵向权力点、横向权力点、纵横交叉权力点，制造出名目繁多的派生权力。由于没有法律授权和清单制约，长期以来，没有哪个政府能够说得清楚自己手中究竟掌握了哪些和多少权力，社会各类主体也不清楚政府行使的哪些权力具有或者不具有合法性和正当性，政府正是在这种状况中向市场和社会随意插手，甚至一直插到不能再插的地方。

　　制定政府权力清单，是以清单方式进行清权、确权、放权，明示政府与市场和社会、中央政府与地方政府履职区别，规范政府的权力配置和权力关系的有效措施。权力清单是一座界碑，告诉人们哪些是政府应该行使的权力，哪些是不应该行使的权力，哪些是企业和社会组织应当被审批和受到行政制约的事项，哪些是不应当被审批和受到行政制约的事项;权力清单是一堵围墙，合法的、正当的政府权力和不合法、不正当的政府权力被泾渭分明地隔在这堵围墙的里外，有效防范政府对自己随意扩权、对市场和社会随意施权的任性;权力清单是一块路标，导引着政府职能转变走向控宏观、调结构、保基本、持公平、促均衡的正确路径。在这样的意义上，权力清单无疑具有政府可以干什么和不可以干什么，可以设什么权力和不可以设什么权力，企业、社会组织、公民可以接受政府什么管理和可以不接受政府什么干预的依据性、标志性、权威性属性，使其超出了图表的意义，变为一种政府遵循行政规律、市场规律、社会规律依法行政的制度符号。可以认为，权力清单制度的推行无疑对深化政府职能转变发挥着全局性、根本性、确定性作用。

　　权力清单发挥可依据、能标志、强权威功能，前提之一是具备科学性。权力清单的科学性来源于清权确权放权的正确和统一的标准。各级政府在制定权力清单中，创造出三种权力类型，一是规范性权力类型，即既符合法理，又有法律依据的相关权力;二是亚规范性权力类型，即没有法理和法律依据，但以部门规章、地方性法规、红头文件为依据，在行政实践中基于行政执行方式形成的相关权力;三是非规范性权力类型，即将一套权力进行人为的属种区分，继续把持在手中的一部分没有任何法理和法律依据的权力类型。目前，各级政府制定的权力清单之所以五花八门，是因为有的政府在规范性权力类型层面定标准，有的政府在亚规范性权力类型层面定标准，有的政府在非规范性权力类型层面定标准，有的政府将三个层面捆绑起来定标准，难免各地出现较大差别。比如，广东省首次清理出一万多项权力，而江西省首次清理的只有一百多项。单从三种权力类型出发定标准，都会导致清权确权放权不彻底。应当以法理为本、法律授权为唯一和统一标准，把各级政府的权力清单都纳入规范性权力类型的清理中来，清理部门规章、地方性法规、红头文件对亚规范性权力类型的保护，排除人为私藏非规范性权力类型的作为，实现各级政府权力清单在正确和统一基础上的科学性，形成行政权力在权域、权杖、权值上的一致。

　　权力清单发挥可依据、能标志、强权威功能，前提之二是具备完整性。完整性体现为各级政府权力清单具有周延的结构和统一的体系。权力和责任并行不悖，放权和监管一车两轮，政府权力清单的结构和体系应当全面体现这样的关系。单纯制定政府可以行使哪些权力的清单，必然导致忽视政府权力与责任的统一规定，政府部门之间交叉权力的清理，政府向市场主体和社会主体转移属于他们的自主权后监管职责的定夺。因此，各级政府都应当建立健全由权责清单、职能交叉清单、监管职责清单、政府负面权力清单、财政资金清单、政府定价清单、行政事业性收费清单、政府性基金清单构成的统一的权力清单体系，对政府围绕权力的相关因素进行全面权力规范。另外，还应当在着重进行行政许可权规范制度权力清单制度的基础上，逐步将权力清单体系扩展为规范行政给付权、行政奖励权、行政确认权、行政裁决权、行政规划权、行政命令权、行政征收权、行政处罚权和行政强制权，构建统一范围、统一口径、统一尺度的权力清单体系，实现政府权力配置的全面规范、配套成龙、前后呼应。

　　三、增强各级地方政府主动改革的内在动力

　　转变政府职能的实质，是政府革自己的命、削自己的权、去自己的利，从而使市场和社会在充分运用自主权进行管理中焕发出极大的活力。在深化行政审批制度改革中，能否实现预期目标，关键取决于占据改革主要地位的各级政府有没有足够的改革动力。政府改革动力足，从行政权力库进行的清权就会清得彻底，确权就会确得到位，放权就会放得实在;政府改革动力不足，任何非政府主体都无法无力撼动既有的政府权力大厦，政府职能转变难免流于表面文章和数字游戏。现实中，不同地区地方政府深化审改的问题意识、需求意识、项目意识存在较大的差异，导致不同地区地方政府改革的动力有强有弱。

　　政府改革的动力，表现为政府作为改革的主导力量在推动改革过程中的发生、传动、生效的整体效应，体现着政府对改革的担当，对创新的无畏，对使命的负责的公共品质。现实中各地政府的改革动力可以分为两类不同模式：一类是内生驱动型动力模式。体现这种模式的政府始终居于时代的主流，站在改革的前列，他们虽然曾经对行政权力拥有本我的爱好和不弃的眷念，但他们更具有改革情怀，对合理放权意味着什么有着超我的意识和能舍的果毅。这类政府把改革作为自我完善的需要，对转变政府职能做自身前提性批判式文章，以问题为导向，以创新为驱动，虚心站在市场和社会旁边，主动提出向企业、社会组织和公民放权的理性主张，主动找准拉近政府行政与行政规律的距离、企业经营与市场规律的距离、社会组织与社会管理规律的距离，主动采取有力度、有成效、有显示度的措施不断深入推进改革，市场和社会随之生机勃勃。如广东、上海、浙江始终站在审改的前列，不仅围绕政府应当干什么和怎么干，主动厘清政府与市场和社会的关系，大规模规范政府的职能权限，还围绕政府应当改什么和怎么改，积极创造了政府清权、确权、放权的实践措施、改革蓝图、路线版式，并以有效的经验倒逼和示范全国改革。另一类是外压驱动型动力模式。体现这种模式的政府总是居于时代的支流，站在改革的后端，他们前后跳不出对市场信心不足、对社会把握不大的认识误区，有的甚至割舍不了对行政权力带来的所谓尊严、威权、利益的依恋，把改革当作他我的任务，做上级命题式文章，在外力驱使下被动按照中央政府、上级政府的指令进行改革，改革的语境、方案、措施复制文件表达，自身突破性、彻底性、标志性推进的程度显然有限，其改革效果与第一类政府相比相差甚大。这两类动力模式的存在，导致全国范围内改革力度和进程呈现不平衡，也影响着改革的整体质量。

　　两种不同的改革动力模式，必然导致两种不同性质的改革。由内生驱动型动力模式推进的改革是功能性改革，说实话、动实权、触实弊、做实功成为这类改革的明显特征。通过推进这类改革，能够逐步有效排除和制约部门利益对政府改革的掣肘，从而逐步有效排除影响市场和社会发展的行政壁垒，切实理顺政府与市场和社会关系，极大激发市场和社会的活力正在成为客观现实，改革红利带来的经济和社会效应使这类地区在五位一体的建设中越走越快，越快越好，越好越强。由外压驱动型动力模式推进的改革是工具性改革，说虚话、动虚权、触虚弊、做虚功是这类改革常见的现象。由于这类改革热衷于表面应对和数字体现，尽管也会在一定程度上形成大张旗鼓的声响和轰轰烈烈的态势，却因为不能真正或者深度触及重要领域、关键环节和深层次问题，不可能从根本上排除部门利益，必将降低理顺政府与市场和社会关系的效度，制约市场繁荣和社会发达的程度。如不改变这种状况，由于改革红利的比较差别，这类地区在五位一体建设中，必将相对上述地区形成常态化劣势。

　　增强政府内生驱动型改革动力，推进政府功能性改革，关键是要解决好政府作为改革的主体与改革的客体之间的矛盾关系。作为改革的主体，政府代表着全社会的公共利益，承载着实现政府、市场和社会整体利益最大化的使命，以确定改革的科学目标，制定改革的合理方案，实施改革的有力措施，主导各级政府、各类市场和社会主体在互动改革中实现政府职能配置的优化、企业和社会组织自主权的回归、政务与商务和事务运行机制的顺畅。作为改革的客体，政府只有一种为自身着想的改革角度，容易产生对既得利益和习惯势力本能性保护的欲望，形成对改革主体角色的对立。一旦政府作为改革主体的角色屈服于作为改革客体的角色，必然导致政府在推进改革中的人格分裂，在涉及到与自身利益无害的事项上，能够进行无条件改革，在涉及到与自身利益有害的事项上，便会进行有条件选择性改革，使改革行进在外延式道路上。只有将政府作为改革客体的角色服从于作为改革主体的角色，政府才能无私而无畏，以远大的眼光、巨大的勇气、极大的魄力除自己的利，圆市场和社会的梦，使改革行进在内涵式的道路上。

　　处理好政府作为改革主体与作为改革客体的矛盾关系，取决于认识自觉、制度规范和考核约束。

　　把改革当作需要和当作任务，是衡量政府是否正确把握了改革主客体关系的两种认识形态。内生驱动型改革动力来源于改革需要观，其价值取向是人民权本、权为民有、权为民用，思想境界是反主为仆、敬畏民众、鞠躬尽瘁。建立在改革需要观基础上的改革态度，俨然是把通过改革切实理顺政府与民众的关系，使政府更好地为民众提供公共服务作为政府实现自身价值取向和思想境界的机会，把握权视为责任，把用权视为奉献，把制权视为修养，因此，对改革持以真诚、主动、积极、深入的心理和作为。外压驱动型改革动力来源于改革任务观，其价值取向是官僚权本、权为官有、权为官用，思想境界是官主民仆、官尊民卑、官呵民应。建立在改革任务观基础上的改革态度，是把改革作为违背自己意愿但不得已而为之，听着闹心、想着揪心、做着痛心的习作，把握权视为荣耀，把用权视为享受、把制权视为纠结，因此，面对改革，持以虚伪、被动、消极、应付的心理和作为。深化改革迫切需要各级政府及其公务人员站在全社会公共利益的角度，通过更新观念，在匡正价值观、权力观、履职观和政绩观基础上，确立正确的改革需要观，摒弃错误的改革任务观，在思想深处把握权当作责任而不是荣耀，把用权作奉献而不是享受，把制权当作修养而不是纠结，彻底告别对权力的迷恋和依赖，增强对还权于民的认识自觉。各级政府和公务员只有形成了这样的认识自觉，不属于政府而由政府把握的权力才有可能晒出来、看明白、动真格，致使清权清得彻底，确权确得合理、放权放得到位。

　　加大对政府行使权力载体、手段、方式、流程的约束，是保证处理好政府改革主客体关系的制度条件。内生驱动型改革动力与外压驱动型改革动力效应的区别，除了体现在政府权力设置实体上，即通过制定权力清单制度清权、确权、放权之外，还体现在政府权力行使方式上。过去，各级政府设立了名目繁多的各种收费项目，采取了许多直接拨款的方式，在政府间财政转移支付的专项项目中使用大量自由裁量权，在行政审批中实行繁文缛节化的程序。内生驱动型动力效应是全方位效应，不仅在政府权力设置实体上自觉放权，而且在政府权力行使方式中也主动制权。外压驱动型动力效应往往在政府权力设置上被动放了权，但在政府权力行使方式中却偷工减料甚至偷梁换柱，把上述四个方面的方式作为隐藏权力和利益的最后堡垒。因此，与制定并实施权力清单制度相匹配，必须采取取消政府收费、减少政府直接拨款、规范专项审批的自由裁量权、公开用权的标准和程序的有效措施，切断部门利益的四种来源，提高政府行使权力的各种手段、方式、流程、效果在全社会的公开程度，既强化制度对政府设置和行使权力的硬约束，又加大社会对政府设置和行使权力的强监督，排除政府部门既可以私藏权力又不损伤“自尊”的各种可能。

　　加强对政府用权行为和效应的考核，是处理好政府改革主客体关系的重要保障。对政府用什么权、怎样用权、用权效应如何的考核，是深化改革中转变政府职能的题中应有之义，唯有建立健全对政府用权行为和效应的考核机制，才能保证政府在改革的中局和全过程处理好改革的主客体关系。在以往改革的实践中，只有主张，没有监督，只有要求，没有考核，必然导致改革虎头蛇尾甚至有头无尾。科学合理的政府用权行为与效应考核机制，是对内生驱动型改革动力模式的鼓舞，对外压驱动型改革动力模式的鞭策，有利于促进后者向前者的转化。要建立健全政府推进改革的责任制和问责制，明确各级政府深化改革转变职能在完成任务，实现目标上的具体责任，对在任务和目标上推责、罔责和践责的政府必须追究责任。要建立健全政府全面正确履行职能考核指标体系、政府提供公共服务考核指标体系两个考核指标体系，作为评价政府能力和绩效的依据，并将考核结果运用于机构调整、干部任免和公务员晋升。

　　四、深化行政审批制度改革须注重内涵式推进

　　全面转变政府职能的关键战役，是深化行政审批制度改革。我国政府职能设置不科学，关系不合理，运行不顺畅，根本的、绝对的原因在于政府一家独有决定市场昌凋和企业兴衰、社会活顿和社会组织强弱的资源配置权，政府对资源配置权的运用，典型的、集中的体现在投资领域和建设领域对企业和社会组织从业资格、活动、项目的审批。因此，大规模取消、下放、转移行政审批事项，是政府深化审改并全面转变职能真心实意的态度和必然追求的目标。不过，时代赋予深化审改要有大规模成效的要求，并不具有单纯的数量意义，蕴涵的是审批事项货真价实的彻底清理。但在现实中确实存在一种倾向，表现为在一些地方政府，对大规模仅仅作数量理解和落实，在清理行政审批事项时，一味追求事项的统计数字，用无质量或者低质量的大规模替代有质量或者高质量的大规模，导致审改工作在数量增减中周旋。

　　推进行政审批制度改革，从一开始就存在内涵式和外延式两种改革道路的选择。内涵式改革直击的是行政审批权的权力实体，铲除的是行政审批权力实体的生存体系，即把不该由政府行使的审批事项，从事项本身到事项赖以存在的“三定方案”和法律法规，进行果实、根茎、土壤一体化根除。内涵式改革特定的大规模，是有质量和高质量的大规模。外延式改革注重的是行政审批权的权力表象，铲除的只是行政审批权力实体的某个部分和结构，即有的对审批事项作选择性清理，清理一些而留存另一些;有的对一项审批事项作分段式清理，要么清理其中的一部分而藏匿其余部分，要么铲除了果实，保存着根茎和土壤。2004年《行政许可法》颁发之后，国务院颁发了《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》，并陆续采取了取消下放调整行政审批项目的措施，实施效果表明，行政审批改革取得了明显成果。从2013年“两会”以来，新一届国务院又开启了新一轮行政审批制度改革的历程，在过去近十年里国务院取消下放调整1000余项审批事项的基础上，截至2014年底，又取消下放调整了400余项审批事项，并决心继续大规模取消下放。显然，新一轮取消下放的审批事项，并不完全是在以往彻底取消下放后新产生的审批事项，许多审批事项恰恰被隐藏在以往改革成果的总结中。以往改革的必要性继续成为新一轮改革的必要性，这种不理想情形表明，在以往的审改中，有的政府或者部门的确走的是内涵式改革道路，而有的政府或者部门却走了外延式改革道路。值得重视和警觉的是，过去外延式改革的道路，依然在新一轮改革中，成为国务院一些部门和地方一些政府的选择，在有意识和无意识中延伸。

　　推进行政审批制度内涵式改革，是触实质、重质量、动根本的改革，即通过审改切实撼动政府错位、越位、缺位的要害和痼疾，并对不属于政府的审批事项连根拔掉。这就要求政府改变对拥有审批权力的天然爱好和反感社会分权的本能情绪。

　　政府及其相关工作人员对拥有审批权力具有天然爱好，掌握审批权力的势能、被人请求的感受、决定审批事项心景，往往使一些政府工作人员体验着存在的理由、价值和尊严。这种天然的爱好在得不到有效制度匡正时，激发了政府在审批事项设立中无限扩大权力的创造力。在设立审批事项中，政府可以列举种种理由，设置各种涉及质量、安全、秩序的关卡，运用各种政策、法规手段，掌握了大量关乎企业和社会组织在市场和社会活动中进退及命运的权力。就是在实施《行政许可法》的过程中，政府还能躲过许可法的制约，在非行政审批事项和变相行政审批事项的名目中任意扩大审批权。这样产生的审批权力，由政府组成部门和部门各级内设机构层层掌握，既形成了繁层级、多结构的复杂权力体系，又导致政府各级领导谁都说不清楚整个政府和部门究竟具体掌握了哪些和多少审批权力的不正常现象。

　　政府及其相关工作人员还具有反感社会分权的本能情绪，这是长期以来政府取代市场和社会包打天下的体制养成的权力任性，提及分权，政府工作人员深感地位失落的切肤之痛，本能地形成采取各种手段应对改革，既在面上交差审改任务，又在里层固守最后的权力堡垒。在改革审批制度中，随着《行政许可法》的充实、规范、完善，以及非行政审批事项和变相审批事项的逐步彻底取消，政府尽管没有机会在原用的掩体中冠冕堂皇地作偷梁换柱的藏权游戏，但通过对审批事项作分解性清理而不是作整体性清理，作附属性清理而不是作实体性清理，在审批制度改革中有限缩小权力。2013年“两会”以来，各级政府取消了约占总体事项50%左右的行政审批事项，成效十分明显。但是，一些政府通过数字统计表达改革的态度，在高数量的幌子下对整体权力进行分解后作选择性列举，对实体权力隐藏后用附属权力列举，形成放轻不放重，放虚不放实，放小不放大的现象。比如，有的地方将石化、炼油审批拆分，只将一千万以下下放;有的地方把对林木的采伐、采集、采挖、转植四项职能拆分，前两项下放到下一级政府，后两项留在本级政府。显然，单纯注重数量的做法，打了审改的折扣，与深化审改的要求相去甚远。

　　深化行政审批制度改革，走内涵式推进的道路是唯一正确的选择，必须克服外延式周旋的花拳绣腿。实现这种转变，关键在于加强对政府权力存量和增量的制度约束。应当建立健全政府权力设置信用监督体系，一方面，制定并实施行政审批制度改革专项检查制度，对政府清理权力存量的情况进行实地检查，对不符合中央和国务院关于全面深化改革尤其是根本转变政府职能要求，在制订权力清单，推进简政放权中玩游戏、打折扣的政府及其部门，不仅限期整改，还要进行相应处罚，使各级政府及其部门不想、不敢、不能在政府权力存量中作对策性手脚。另一方面，制定并实施政府新设权力报告制度，对政府权力增量的情况进行适时监督制约，一经发现有不公开、不上报的新增权力现象，及时制止，对其不合理的权力，果断取缔，使各级政府及其部门没有机会在政府权力增量中作变种性运作。

　　五、正确确定政府转移给市场和社会的职能的管理属性

　　明确划分政府与市场和社会在政务、商务、社务上的管理权限后，理顺政府与市场和社会关系的主要措施就是通过转移，把过去掌握在政府手中属于商务和社务的管理职能，交接给企业和社会组织。在改革工作中通过交接实现转移和在改革方案中通过划分说明转移是不同的，改革方案要求的转移，侧重说明政府原有什么职能属于企业和社会组织，政府应当采取什么方式将这些职能剥离出去;而改革工作面临的转移，则是政府原有的职能交接到企业和社会组织后，这些职能的管理属性究竟是什么，企业和社会组织应当以什么方式来履行这些管理职能。在改革方案中能够使转移在划分中得以明确说明，只是为理顺政府与市场和社会关系奠定了基础，在改革工作中不能够使转移在交接中得以正确实现，最终必然导致政府职能转变的任务落不了地、生不了根，改革流于形式，换汤留药。地方政府改革实践表明，正确确定政府转移给市场和社会的职能的管理属性，是转变政府职能、深化行政审批制度改革遭遇的现实问题，这一问题并没有得到很好的解决，甚至还没有被所有政府及其部门清醒认识，导致改革在一定环节中产生逆转，必须高度重视并有效解决。

　　行政主体、市场主体、社会主体都要履行管理职能，管理在确定组织目标、配置办事资源、打造事务平台、汇聚从业力量等方面是一致的，但因对象不同，不同管理的权力性质、能效、实施方式、运行机制各有其理，各有其规。政府作为行政主体，管理职能的对象是政务，管理政务，面向全社会各个领域各行各业和所有公民，追求的是政治效益、社会效益、经济效益整体最大化，因此，以行政权力的名誉，依据行政权力发生效应的规律，以权威性和强制性为特征，采取行政指导、行政命令、行政强制、行政处罚等手段，通过行政程序进行决策、执行，达到纳入行政过程的事项在相关机构和人员中认识统一、步调一致，在凸显因果关系的行政逻辑中实现组织目标。企业作为市场主体，管理的对象是商务，管理商务，只是面向市场和顾客，追求的是经济效益最大化并兼顾相关的政治效益和社会效益，因此，以供求关系为基准，以权益性和履约性为特征，凝聚企业目标，汇集创新团队，打造产销平台，通过采取传播企业内部文化、约定企业行为规范、实施企业激励政策等手段，确定产业发展方向和结构，激发职员从业激情和动力，实现产品服务增值和增效。社会组织作为社会主体，管理职能的对象是社务，管理社务，只是面向社会某个特定领域和受众，追求的是社会效益最大化，并兼顾相关的政治效益和经济效益，因此，以社会需要为主线，以公益性和趣聚性为特征，确定组织共识，开展组织活动，争取社会资源，提供社会服务。

　　长期以来，政府与市场和社会关系不顺的结症在于，政府不仅代庖企业和社会组织管理了不该管理的商务和社务，而且是用管理政务的套路管理商务和社务。本该由企业和社会组织按照自身追求的价值决定的事务，要由政府通过行政程序加以批准，本该由企业和社会组织按照自身发展需要决定的进退，要由政府通过行政手段加以实现，本该由企业和社会组织根据自身公约进行的自我约束，要由政府通过行政权威进行制约，使企业在从事商务，社会组织在从事社务中，被不必要的行政力量钳制，企业和社会组织成了政府的附属，导致自身组织本能他异化、组织功能行政化、组织效能有限化。

　　通过深入转变政府职能和深化审改，实现政府向企业和社会组织转移管理职能，当然要从根本上改变政府以管理政务的方式管理商务和社务的状况，但同时，必须防止由此带来的另一个问题，即企业和社会组织从政府手中接收过来的管理职能，依然沿用政务的管理方式加以履行。问题的关键在于，政府过去履行职能的力量叫行政权力，转移后，企业和社会组织履行职能的力量就不应该再叫行政权力，那么，非行政权力的管理力量应该叫什么?由于对这一问题缺乏系统周密的理论界说和实践督行，在审改过程中，政府转移管理职能的结果，造成了“二政府”和“红顶中介”两类怪胎。所谓“二政府”，典型反映在一些从事审图、金融、行业管理业务的企业和中介机构，在进行施工图审批、资格资质认证、年检、按揭、信贷中，依然按照行政审批程序、流程、环节、手段、方式进行强制性管理，使相关企业和社会组织仍然受到另一种行政壁垒的制约。所谓“红顶中介”，正如李克强总理指出的，由政府转型过来具有审批权的协会，捆绑在政府主管部门，隐藏或者直接委派着行政职能的协会，和政府主管部门领导退休下来以后在其中任职的中介，这些“红顶中介”“是戴市场的帽子、拿政府的鞭子、收企业的票子、供官员兼职的位子”的机构。

　　使政府职能在改革工作中真正通过交接实现转移，其一，必须明确政府向企业和社会组织转移管理职能，转移的不是行政权力，而是过去由行政权力承载的资源配置、力量聚合、资质规范、信用制导、行为约束的功能。其二，必须明确政府在向企业和社会组织转移管理职能的过程中，将过去履行这些职能的行政权力进行取消，而不是将行政权力进行移交。其三，必须根本切断政府部门与企业和各类社会组织尤其是中介机构的各种关系，包括人员关系、义务关系、财务关系和物质关系。其四，企业和社会组织必须将政府转移的管理职能，按照市场管理规律和社会管理规律，以非行政属性、程序、手段、方式加以履行。

　　六、在全国一盘棋中协同推进各地各级政府改革

　　深入转变政府职能是包括从国务院到地方，31个省市自治区级政府、300多个地市级政府、2000多个县级政府、40000多个乡镇级政府的系统工程，需要在行政体制各个机构层面，各个职能环节形成全国一盘棋的协同推进，避免改革在整体上不平衡，在局部中受制约，导致特定政府及其部门因缺乏环境影响力和困惑于上下左右的纵横牵制，职能转变步履艰难的状况。

　　我国行政体制改革的运行，处于政令一元化和政行多元化的矛盾状态中。政令一元化的特征是行政目标一统，表现为以国务院为核心，统一作出覆盖各地各级政府职能转变和机构改革的决策，统一进行囊括各地各级政府改革任务的部署，统一实施对各地各级政府改革进程及其效果的督查和考核，各地各级政府“仰望星空”，按照国务院确定的职能定义、机构规模、人员份额、时间流程制定改革方案，落实改革任务。政行多元化的特征是行政资源割据，表现为在推进自身改革中，以本政府和本部门的资源状况、利益诉求、政绩表达为核心，在“脚踏实地”中确定本政府本部门改革项目的具体走向、口径、幅度和速率，要么因为我慢他快，对自身改革形成外部倒逼中的被动和窘态，要么因为我快他慢，对相关同级政府和部门改革形成外部牵制中的纠结和尴尬。这种矛盾状态使政府职能转变产生两种后果，一种是名不副实，即国务院部署的态势在整体上成章有序，而有的政府和部门落实的效果却在走了调、变了样中缺章无序;另一种是短板效应，即改革步子走得快的政府和部门，因为受到相关政府和部门不对应改革的影响，最终放慢自身的步伐甚至把已经进行的改革又回到原有的状态。

　　环境影响力和体系制约力，是掣肘政府改革成效的两个重要维度。政府转变职能的环境影响力是指，本级政府权力之外的其他影响要素，对本级政府拥有什么权力、向市场主体和社会主体下放什么权力产生的影响作用。在经济一体化和生存数字化的时代，政府职能的设置和转变，必然受到本级政府所处、与相关同级政府共处的市场体系、投资体系、金融体系、政策体系、社会体系的制约，这些制约在一定条件下，对政府改革成效的影响，往往胜过了政府本身的信心和控制。存在良好的改革环境并能形成正面的影响力，政府有多大决心，就能实现与之适应的改革目标，相反，改革环境不佳并形成负面的影响力，政府改革的目标与决心必定产生落差。我国目前还没有形成全国统一的市场，加之许多地方政府在本地实行地方保护主义和政府垄断，致使省与省、市与市、县与县之间，在市场价格、市场规则、市场竞争中存在较大的差别，在这种环境中单兵出击，结果必将自讨苦吃。比如广东取消房地产开发二级资质和城市园林绿化二级资质审批，兄弟省还保留二级审批，改革在客观上逼使许多企业流向外省，使广东省深感改革艰难。一项改革，除了政府往往涉及金融机构、中介组织等，政府下放了权力，而其它机构没有相应的措施，必然导致改革搁浅。比如，工商登记改革涉及国务院7个部门、地方政府30多个机构，政府走得快，但一些相关机构并不配合，过去实行实缴制，要验资，年检，场所测定，现在实行认缴制，银行感到有风险，仍然要企业走原来的程序，导致审批时间仍然很长，改革尚未达到预期目的。

　　政府职能转变的体制制约力是指，上级政府、周边政府、相关政府部门、法律授权、政策优惠等体制因素，对政府职能转变发挥着极大的制约作用。存在于某级政府或者某个部门职能设置和运行中的问题，并不完全是本级政府造成的，基于在纵向上统一步调的改革模式和横向上盲目相互攀比的发展模式，有的地方政府将现在看来并不十分科学合理的命令进行调整后，形成了困惑目前改革的较大问题;有的地方政府过去不顾及本地历史、经济、文化、社会实情，盲目照搬其它政府行之有效的发展措施，形成了阻碍自身运行的问题。比如，贵州省各级政府的机构和编制数，是沿用20世纪90年代按照经济规模、自然面积、人口基数确定的，这些依据在十多年中发生了极大变化，而上述状况却没有改变，导致按照目前改革的要求，形成了与全省经济社会发展需要极不适应的问题。有的省在水泥、钢铁项目的审批中严格执行法定程序，而有的省却因为讲求效率、争取市场简化或者不走法定程序，守规矩的省在改革中必然吃亏。

　　现实中，推进政府职能转变往往走的是头痛医头、单兵挺进的碎片化和散状化路径，改革以地区、行业、部门为单元各自为阵，相关地区、行业、部门与之在规格、力度、步调上差别较大，导致点上的突破受到面上的制约。这种状况的存在，既制约了某个单元的改革成效，又影响了整体的改革成效。

　　在全国一盘棋中协同推进政府职能转变，是保证改革在整体上和局部中预期效应的必然要求。实现协同推进，一是要立足局部，着眼全局，既要注重对转变政府职能作全局性工作部署，又要注重互动性实际落实。各级政府和部门应当自觉服从于全局要求，主动配合相关政府和部门落实自身的改革任务，形成改革的上游与下游、前置与后续衔接有序的局面;二是要建立健全全国统一的市场体系，大力度排除行政资源割据，打破地方保护主义和行政垄断，构建合理的市场价格体系、市场规则体系、市场竞争机制，营造保证各级政府顺利取消、下放、转移权力的大市场环境;三是实行各级政府统一的改革步调，避免造成改革红利的局部受损。

　　七、培育基层政府、市场和社会主体的接收能力

　　转变政府职能是在实现国家治理体系和治理能力现代化视野和框架下，各种管理职能在全社会的重构，形成行政管理职能在央地各级政府之间合理配置和有效运行，行政管理职能、市场管理职能、社会管理职能在政府、企业、社会组织之间合理配置和有效运行。通过简政放权，政府放弃了许多不该掌握的权力，但与这些权力相对应的管理职能并没有消失，而是以基层政府自主权、企业和社会组织自主权的名分移位发挥作用。于是，基层政府、企业和社会组织具不具有接收和履行改革赋予的自主权的行为能力，便成为改革成功与否的后续性决定因素。

　　长期以来，由于历史的原因，在国家治理结构中，形成了权力配置的两个集中，在国家治理能力上，形成了聚能磁心的两种分布。国家治理结构中权力配置的两个集中表现为，涉及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设几乎所有关键的发展决策权、重要的资源配置权、重大的项目决定权，在政府与企业和社会组织之间，向政府集中;在中央政府与地方政府之间，向中央政府集中，导致在权势上，政府强势，企业和社会组织弱势;中央政府强势，地方政府弱势的格局。权力配置的两个集中连带的问题是，在国家治理能力上聚能磁心的两种分布，即学历层次高、综合素质强、专业化程度深的人才，在政府与企业和社会组织之间，首选向政府集聚;在中央政府与地方政府之间，首选向中央政府集聚。值得注意的是，在这种格局中，两个集中与两种分布处于高度对应关系。以政府系统为例，乡镇政府没有资源配置权、人事权、财政权和执法权，城市街区缺乏经济、行政、法律资源。在多数县级政府，履行住建、社保、环保、工程审批、各类行政执法职能一是编制不足，二是高学历、专业化人才缺乏。

　　这些问题本来应当通过不断深化改革加以解决，但是，过去的改革往往是高大上，对基础性和配套性改革重视和涉及不够，加剧了改革困境。每五年一轮的政府改革，在政府内部，沿循着改革强度曲线从国务院到省、市、县、乡镇政府逐级走低的套路，包括职能、机构和人员编制调整，无论是雷声还是雨点，越往下走越小，并且，县和乡镇政府改革接应能力建设常常提不到改革日程。在政府外部，推进相应的企业改革，培育社会组织和社会管理体系，都没有形成配套性措施。随着转变政府职能的深入，两个集中与两种分布的对应关系被逐步打破，又造成了分权与能差的矛盾。在政府内部，中央政府相对地方政府不再高度集中权力，却没有改变高度集中权力时高度集聚人才的磁力，导致地方政府尤其是县、乡镇基层政府获得了自主权，却没有足够的人力资源有效履行这些自主权。在政府外部，政府相对企业和社会组织不再高度集中权力，却没有改变高度集中权力时高度集聚人才的磁力，导致企业和社会组织拥有了自主权，也没有足够能力行使自主权。比如，广东省有的县在社保领域只有两个劳动监察员，一人服务两万人;人力资源协会只有2-3人，职能转不出去;涉及民生、住房保障的编制少，省住建厅城市建设处6人，管地下管道、交通设施、污水排放。村镇建设处4人，还管农村人居环境改造。厅里有执法监督局，但市里没有。下放只放事权，不放人权、财权，事权放下去，没有编制，没有财政，根本接不了。比如上海，乡镇执法队伍的建设是个大问题。除了文化监管，其余所有执法都在乡镇，乡镇缺少财政和编制，有的地方探索辅警队伍。发改立项下放，但土地、环保仍在省里，不配套。

　　构建行政管理体制、市场管理体制、社会管理体制循环闭合的运行体系和机制，是深化政府职能转变的充分必要条件，在政府清权、确权、放权过程中，必须注重培育基层政府、市场和社会主体的接收能力，保证基层政府、各类市场和社会主体接准和管好属于自身的管理职能。

　　深化政府职能转变应当围绕推进治理体系和治理能力现代化这一改革目标，将有利于政府简政放权后，在全社会构建全面治理格局的相关改革综合推进，实现审改放实、接准、管好的管理权力配置和运行格局。

　　深化政府职能转变，必须推进综合改革。综合改革是政府职能转变、机构调整、基层治理、社会共治的一体改革，目的是通过政府主动放权和主导分权，实现行政管理体系、市场管理体系、社会管理体系之间，权力配置科学合理、管理运行相得益彰、政府监管规范有序、市场运营和社会管理充满活力。

　　政府综合改革是一个上与下之间三道循环构成的闭合体系，第一道循环是自下而上发现问题和自上而下解决问题的循环，职能转变需要问题导向、需求导向、项目导向，基层政府在三种基本导向中发现问题，然后由中央政府在宏观层面通过政策、法律手段主导解决问题;第二道循环是自上而下和自内而外的主动性推进，即中央政府以将职能、编制、引智政策打包下放给地方政府尤其是基层政府，政府以负面清单模式推进企业、社会组织发展，主动为对方提供极大的改革空间;第三道循环是自上而下的法律服务循环，采取授权方式突破法律障碍，营造基层改革的良好环境。

　　全面推进综合改革，一是要实行四项改革同步走，即政府主动推进的行政审批制度改革和大部制改革，政府主导推进的基层综合治理改革和社会协同治理改革同步走，构建全社会合理有序的治理体系;二是要加强各级政府和各类市场、社会主体治理能力的同步建设，通过采取积极政策提升基层政府的机构效能、人员效能、科学审批能力、规范执法能力，培育社会组织的组织能力、项目运作能力、自我约束能力，保证管理权力体系重构后，权有载体、责有归属，事有人担。要避免政府职能转移后，政府是大树，下面没有草。尤其要给基层政府和公务员有一线希望，否则，改革就是玻璃罩里的苍蝇，前途光明，走投无路。

　　八、切实加强政府事中事后监管

　　深入推进行政审批权的取消、下放、转移与加强事中事后监管，是政府职能转变相辅相成的两个组成部分。一方面，只有把不够行使的审批权彻底放掉，政府才会形成兴趣转移，将更多的精力和时间投入到事中事后监管，只有切实加强事中事后监管，政府才会对审批形成依恋淡化，更有利于政府主动推进审批制度改革;另一方面，政府在将属于企业和社会组织的自主权取消、下放、转移的同时，责无旁贷的担负起对企业和社会组织履行自主权过程中，市场运行和社会管理的规则、秩序、质量、安全、信誉的监督管理职责。因此，李克强总理要求，在转变政府职能中，放和管两个轮子都要做圆。这就意味着，行政审批制度改革不深不透，政府职能转变就无实质意义，政府事中事后监管不强不力，政府职能转变就无彻底效应。

　　长期以来，审批和监管始终是制约政府正确履行职能的一对矛盾。政府固然同时需要履行这两种职能，既要从事审批又要从事监管，问题的核心是，在这一对矛盾中，政府应当将审批还是监管作为矛盾的主要方面。将审批当作矛盾的主要方面或者将监管作为矛盾的主要方面，体现出不同经济体制下政府管理的不同形态。在计划经济体制中，政府扮演着全能型和管制型政府的双重角色，把审批作为矛盾的主要方面，而把监管作为次要方面，重审批轻监管、抓审批放监管、以审批代监管，形成作为全能型政府，无事不管，作为管制型政府，在无事不管名誉下对审批无事也管，对监管有事不管的状况。在市场经济体制中，政府应当成为有限型和责任型政府，把监管作为矛盾的主要方面，把审批作为次要方面，以加强监管为主，兼顾必要的审批。

　　政府的管理形态的转变，本应当在对计划经济进行市场经济的改革中实现，然而，改革的效应并不理想。在以往行政体制改革的历程里，经历了两个阶段，在相当长一段时间，只是把注意力放在机构和人员编制的调整上，没有抓住政府职能转变这一核心，因而忽略了审批与监管这一矛盾关系。在以后的一段时间，把改革的重心调整到转变政府职能上，却出现了仅仅注重行政审批制度改革，忽视政府事中事后监管，导致政府在职能转变中不彻底、不周延、不衔接状况。

　　政府监管不力，总体上体现为监管权责体系不科学、监管行为结构不正当、监管手段方法不合理，政府不愿监管和不善监管。建立科学的监管权责体系需要解决的问题是，围绕政府究竟应该监管什么、把握准确的监管点，配置好监管权力和责任。政府不乏对涉及规则、秩序、质量、安全、信誉的活动和产品进行监管的把握，但在这些监管中究竟应当管什么，不管什么往往形成盲目性错位，管了许多非实质性和关键性的事，忽略了实质性和关键性的事。比如，浦东对餐馆没有健康证的处罚，一次200元，办一个证100元，十人花1000元，餐馆当然不愿办证愿挨罚，致使对商品安全的监管就虚放实。构建正当的监管行为结构，必须解决好对谁监管的问题，排除利益要素和情感要素对监管行为的干扰，形成一视同仁的监管行为结构。由于利益和情感因素的影响，政府常常在主动与被动、反应性与适应性的行为模式的搭配中产生不正当监管行为。对有利或者有情的人和事，往往在被动反应性和被动适应性中进行消极监管，对无利或者无情的人和事，往往在主动反应性和适应性中进行积极监管。比如，在执法过程中，社会诟病的各种选择性执法就是典型的事例。优化合理的监管手段方法，主要要解决怎么管的问题。过去，在监管环节上，主要体现为前置性监管，即通过以审批代监管，在市场准入环节履行监管职能，忽视了后续性监管，即企业和社会组织进入市场后的行为，反而不去监管;在监管工具上，主要运用人为的、自由裁量权的、个案个办的、原始的工具进行监管，没有充分运用法律的、制度的、科技的工具进行监管，导致监管效应不佳;在监管力度上，主要表现为低成本违法违规式监管，即对监管对象惩罚的效果，不像一些国家一旦发现以次充好，不仅罚到倾家荡产，甚至直系和旁系3到5代不能经营，因此，监管不能因不足以使其痛改前非而不能解决根本问题。

　　加强政府事中事后监管，必须致力于健全分工合理、权责分明、事有人管、责有人担的权责体系。在管理职能设置重新洗牌后，对于职能转变中形成的新的监管事务，急需健全不同于原有的监管体系。一是政府必须正确确定监管重点，把监管的重点放到监管对象的实质性和关键性部位;二是政府必须知道在哪里监管，避免职能转变、权力转移后，甚至哪些企业和社会组织在做什么、履行怎样的新的管理职能都不知道，造成监管真空的状况;必须建立健全队伍整合、标准统一、一律严格的监管模式。一是各级政府根据本地实情，在相关领域实行综合监管和执法，改变政府、企业、事业单位都有执法队伍的分散性、碎片化监管和执法现状;二是实行监管和执法重心下移，改变五级政府都在执法，各自为政、各行其是的现状。必须实行依法监管和依法执法，一是要加大依据法律法规进行监管的力度，对所有人和事，进行法律面前人人平等的监管和执法;二是健全社会信用体系，使企业和社会组织在诚信中形成对依法监管和依法执法的配合。必须加大对监管职能的规范度、契合度(经营行为、秩序、质量与承诺的契合度)和处罚度，避免监管领域中“搜寻匹配理论”效应，以及处罚对象复活和再生的结果。

　　九、为改革提供合法性和合良法性保障

　　党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的战略部署，转变政府职能必须做到于法有据，是贯彻落实四中全会精神的具体体现。依法改革是切实转变政府职能的必经之路和有力保障，只有在合法和合良法的轨道上推进改革，才会在客观依据明确、外在约束强劲中，有效理顺政府与市场和社会组织的关系，合理配置政府与企业和社会组织、中央政府与地方政府的管理职能和权限，真正实现简政放权中政府能够向企业和社会组织放实、企业和社会组织能够接准、政府能够管好，切实避免政府权力下放-回收-再下放-再回收、政府职能转变-反弹-再转变-再反弹的改革回流，使改革取得预期效果，使改革的最终效果经得起实践和历史的检验。在深化政府职能转变中的一个困难，就是改革的法律资源不足。

　　依法行政和依法改革，具有决定政府职能设置和转变的相辅相成关系。站在改革的角度进行反思和展望，依法改革的难度肇始于过去依法行政的失度，依法改革的信度，决定今后依法行政的效度。在转变政府职能中遇到的所有要么不能改革，要么违法改革的法律保障问题，都是以往在各方面存在的政府不能很好依法行政问题的终端，只有在改革中加强法治建设，才能对改革后政府更好地依法行政奠定法治保障的基础。

　　一元化立法体制与多元化利益诉求的矛盾，是推进依法改革中放射出来的过去依法行政不足的立法性根本问题。与我国社会权力向政府、向上位政府两个高度集中的状况契合，我国行政规律法规的立法，也是出现同样的两个集中，具体表现为企业、社会组织、公民被排除在行政立法的程序之外，普通市级政府以下的政府没有立法权。一元化立法体制不仅体现为政府和高层政府拥有绝对立法权，而且体现为实质上是政府和高层政府的部门具有绝对立法权。这种一元化立法体制必然导致与多元化利益诉求形成尖锐的矛盾，政府关起门来由部门立定的法律法规，难以全面回应各类市场主体和社会主体的利益诉求，容易导致法律作为代表公共价值协调器功能的偏颇，或者代表的是部门利益，或者代表的是一部分群体利益;高层政府拥有绝对立法权，容易形成法律法规的抽象性和概括性，难以覆盖作为对城市建设和经营富有直接管理权责的普通市级政府以下政府的行政权责。这一矛盾的存在，突出造成两方面的问题，一是由于缺乏法律、行政法规、地方性法规，一些地方政府便制定地方政府规章规范公民权利义务事项，使涉及限购、限行、限贷的许多地方政府规章减损了公民的权利，增加了公民的义务;二是政府部门各有定规，相互冲突，给市场主体和社会主体实现权益带来了众多麻烦。如国资股权与外资股权不好统一，外资政策宽松，国资政策严格，关于墙体保温材料的规定，公安部门与住建部门的规定冲突。

　　原则性的法律条文与具象化的行政行为的矛盾，是推进依法改革反射出来的过去依法行政中规范性不强的主要问题。各级政府的事权由《组织法》确定，但《组织法》缺乏对相关政府事权的具体规定，既导致法律效应的减损，比如，法律好看不好用，环保法，对环保部门没有授权，执法无据;又导致政府行使权力的盲目，比如，地铁增加几节车厢国务院发改委也要批，简政放权投资司掖着藏着，委领导不知道。

　　政府自我保护有余与维护公共利益不足的矛盾，是推进依法改革反射出来的过去依法行政中法律效应失重的突出问题。政府部门可以随意运用制定法律法规规章的权力和手段，使法律成为行政审批权的保护伞。在实践中，各级政府行使的审批权分为许可审批权、非许可审批权、变相审批权，分别对应承载于行政许可法、地方法规和部门规章、规范性文件和红头文件中，其结果，导致一些法规规章成为私藏部门利益的权力洞穴与掩体，公民的权益在其中受到损害。

　　合法性审核与合理性审核的矛盾，是推进依法改革反射出来的过去依法行政中立法审核重心偏颇的突出问题。过去对法律法规的审核，往往只是注重合法性审核，而忽略了合理性审核，导致经过正当程序确立的法律法规表面上是合法的，实际上是不合理的。比如，锦州的一个养老院民生工程，在还没有进入审批程序前，一年盖了133个公章，一个都不违法。其中，涉及旧址转让30个，新址确认103个。103个中，有国家法律依据的42个，省里法律依据的42个，市里法律依据的17个。103个中，只有13个属于审批事项，23个属于中介机构前置审批事项，67个属于包括水电气证明，60个是国土资源部门的，显然存在极大的不合理。

　　一律要求和多头执法的矛盾，是推进依法改革反射出来的过去依法行政中行政执法体制存在的突出问题。各级政府和具有行政执法权的各个部门，都建立了从中央到基层的执法队伍、平台、电话，存在严重的执法主体分散，多头执法，重复交叉，给公民带来了极大不便。

　　针对上述问题，在深化政府职能转变中发现，规范改革缺乏有力的法律依据。不拥有立法权的市级政府和区县级政府反映，需要清理的审批事项中80%左右的法律依据来源于中央政府，20%左右的法律依据来源于省级和有立法权的市级政府，因为没有法律的明确授权与规定，这些层级政府已无改革的空间。

　　改革的合法性和合良法性，是改革于法有据的两个基本维度，法律体系和科学的法律法规，是实现合法和合良法改革的前提。只有健全对各级政府可以设置和行使什么权力，政府放权应当依据什么程序和规则的法律依据，同时，这些规律在立法主体、过程和规范程度具备充分的科学性，实现改革合法、合良法的统一，审改才能顺利推进。确保合法性，就是要为实现改革的目标，推进改革的路径提供有依据、有保障的法律体系。一是对《行政许可法》进行充实、调整、完善，把所有行政审批权力纳入其中，增强政府用权法定化的权威;二是废除所有作为非行政审批权和变相审批权法律依据的部门规章、地方性法规和规范性文件，取消所有非行政审批和变相审批，断根政府的不正当权力;三是适应改革需要，按照法定程序对先行先试的改革项目作出授权，实现立法和改革决策相衔接。确保合良法性，就是保证为改革提供的法律体系，在什么时候都经得起公平正义价值和公序良俗事实的检验。肢解审批权与立法权的连体，就抓住了确保合良法性的要害，要切实改变部门立法的立法体制，确立有立法权的人大在立法工作中的主导和统筹地位，形成人大主责、部门协责、社会参与的立法体制机制。在社会参与的方式中，积极探索在高校建立人大立法基地等措施进行第三方立法的新机制;四是要整合执法队伍和力量，实行综合执法。

　　十、深化政府职能转变须着力改革的深处、暗处、盲处和细处攻坚克难

　　在党中央和国务院高度重视和有力领导下，我国政府职能转变正以前所未有的态势、举措、力度深入推进。党的十八大以来，中央政治局、中央深改组专题研究和部署政府职能转变，2013年“两会”以后，连续召开全国范围内国务院机构职能转变动员电视电话会议、地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议，全面部署各级政府职能转变工作。借助三中全会和四中全会两股东风，从国务院到各地各级政府，分批取消、下放了大量行政审批事项(仅国务院组成部门662项)，公开了政府权力清单，开始对非行政审批事项和变相审批事项进行清理，着手对相关法规、规章、规范性文件进行清理，各级政府履行职能、行使权力的思想观念、实际尺度、行为方式明显改变，市场沉闷的状况明显改变，社会单一的管理有了明显改变。转变政府职能的改革准备、方案设计、工作部署、整体动作、落实督促、环节相续、逐步深入、紧追不舍、务求实效、成就凸显，构成了全新的改革图景，令人增强了根本转变政府职能的可预期性。

　　这一轮改革的思路、着力点、举措，就整体性、系统性、相关性、实质性和突破性而言，在前六轮改革中，没有现成的经验可以借鉴。作为新的改革探索和尝试，还应从过去改革留下的遗憾和教训中发现由于历史的拖力、观念的痼疾、体制的结症、习惯的势力形成的不足，早排查、早发现、早解决，在改革的进程中降低损耗、提高质量。审视目前各级政府深化政府职能转变的工作实践，需要着力改革的深处、暗处、盲处和细处攻坚克难，使改革更广、更深、更实，改革的成效更多、更好、更长。

　　深化政府职能转变，需要走向改革的深处。深处与浅处的根本区别在于，是从关系还是从单体把握改革的根本、实质和要领。就政府职能转变看转变、抓转变，是停留在改革浅处的表现，这种浅式改革不可能激发政府改革的激情和动力，不可能真正触动转变政府职能要解决的根本问题。把转变政府职能置于使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的关系，置于行政体制改革与推进国家治理结构和治理能力现代化的关系中进行把握，才是正题意义上的深式改革。走向改革的深处，一是各级政府应当基于政府与市场和社会的关系认识和把握改革的必要性和重要性，将理顺三者的关系作为改革的主线;二是各级政府应当基于需要和任务的关系制定和落实改革的措施，要把改革当作自身创新管理、完善管理的需要，而不是完成上级政府任务的应付，在主动增强问题意识、需求意识、项目意识中，制定并落实在改革实践中行之有效的措施;三是各级政府应当基于行政管理、市场规律和社会管理的关系，切实推进政府职能转变和机构调整，基层和社会综合治理，形成改革系统、要素和环境的高度契合。

　　深化政府职能转变，需要挑明改革的暗处。明处与暗处的根本区别在于，是以真诚还是虚伪的形态对待改革。表面上拥护改革，实际上抵触改革，在明面上列举好看的政府权力清单，暗地里挖空心思通过拆分和嫁接手段藏匿部门权力，明面上取消了不必要的审批权，暗地里在留有审批权的程序中加码部门余威的做法，是暗式改革，这种改革实质上是假改革或者虚改革。表里如一、言行一致地将政府的权力库进行翻箱倒柜，对应当取消、下放、转移的权力不留残迹地公布出来，挥之而去，并在履行正当的审批中，优化程序、减少干扰、提高效率才是真正的明式改革。挑明改革的暗处，一是各级政府部门要与部门利益划清界限，从思想、感情、价值上排除对部门利益的好感、依恋，强化创造公共价值和维护公共利益的意识和观念，增强为企业、社会组织、公民提供优质高效公共服务的自觉性;二是在推进权力清单制度中，除了制定权力清单、权责清单和职责清单，还应当建立政府负面权力清单，把过去政府曾经掌握过的不该拥有的各种权力，以及按照市场化改革取向政府不该拥有的各种权力，以负面清单形式向全社会公布，接受社会的监督;三是提高政府履行职能和行使权力在载体、程序、方式上的规范化程度，尤其对政府性基金、行政性事业收费、政府财务管理，行政审批程序进行严格规范，在政府权力配置和运行的各个方面，从根本上取缔部门利益藏匿和发挥作用的渠道和可能。

　　深化政府职能转变，需要排除改革的盲处。清处与盲处的根本区别在于，是以清晰还是含混的眼光理解改革的目标、路径、措施和效果。那种对改革究竟改什么、怎么改，中央关于深化改革的精神实质与本地改革需要的关系头脑一团雾、心中没有数，既说不清本级政府究竟掌握了多少地、多少人、多少钱、多少权，又不知道在本级政府管辖范围内改革应该如何推进，是盲式改革。只有在整体意义上，全面准确深入理解转变政府职能在全国和本地的需要和意义，把握中央要求和本地实情的具体关联，了解本地政府职能设置和运行存在的根本问题和症结，下手准、措施实、触及深、效果显，才是清式改革。排除改革的盲处，一是各级政府要深入学习领会中央全面深化改革的本意以及各种重要会议和文献的精神实质，对深化政府职能转变确立起具有时代特征的认识系统;二是在全国统一部署的框架内，推进本地改革的基础数据、实际情况、具体意义，尤其是根据本地经济社会发展的特定需要，准确把握改革的重点、焦点、难点;三是制定既符合中央和国务院的总体部署，又符合本地改革需要的方案;四是在改革中在通过与全国统一要求的符合度的同时，提高适应本地需要的创新度，切实避免抽象改革、趋同改革和应景改革。

　　深化政府职能转变，需要做实改革的细处。细处与粗处的根本区别在于，是以功能还是以工具的态度对待改革。那种把改革当作表达姿态的工具，制定改革方案抽象雷同空洞，执行改革方案粗枝大叶、虎头蛇尾、有头无尾，表面上推进了改革，实际上改革的实效打了折扣的做法，是粗式改革。只有精致制定行之有效的改革方案，精细落实方案部署的改革措施、流程和环节，并使各项改革相互关联、呼应推进、善始善终，才是细式改革。做实改革的细处，一是要将部署、执行、监督、考核统一把握，做到部署明确具体，执行准确到位，监督及时有力，考核周延有效。在督促和考核中，不仅国务院要加大力度，而且各省市自治区要逐级加大力度，还应当实行民间监督和测评方式形成辅助性压力;二是各级政府主要负责人要承担对改革第一责任人的职责，不仅要重部署，更要重落实，不仅要重高层，更要重基层，不仅要重目标，更要重过程，形成各类主体、环节一以贯之的局面;三是要特别重视在改革中涉及牵一发动全局，以及对整体具有联动性的技术性和方法性的问题，对这些问题做到抓紧抓实抓抓细，使改革能够真正切中要害。

（来源：中国行政管理）

Several Deep Problems Need to be Solved in the Process of Promoting Government Functional Transformation

Shi Yajun

　　[Abstract]Since the 18th CPC National Congress, the Central Committee of Communist Party and the State Council made overarching, fundamental, comprehensive and progressive reform arrangements in order to advance a fundamental transformation of government functions. And then remarkable progress has been made one after another through the implementation of the Communist Party Committee and Government at different levels. To ensure an effective fundamental transformation of government functions, it is essential that implementation meets the requirements of deployment in a corresponding way. Specifically, implementation includes things such as understanding, attitudes, standards, flexibility of measures and policy space, while deployment involves matters such as meeting decisions, leaders' speeches, guiding documents and reform plans. In the process of implementing the deployment of reform, its effectiveness is constrained by some underlying problems. For example, what kind of relationship shall government, market and society have with each other? What power list mechanism shall the government adopt? What motivation shall local governments maintain for reform? How shall we avoid administrative approval reform falling into an extensive numbers game? How can we make sure that reform does not linger in a fragmented and lower efficient cycle? How shall we make diversified non-government market and society entities and grassroots organizations capable of taking over those transferred powers? This essay intends to make an initial research in raising, analyzing and solving ten problems hindering between reform implementation and reform deployment.

　　[Keywords]governmental functions，transformation of government functions，government reform

　　[Author]Shi Yajun is Secretary of the Party Committee of China University of Political Science and Law, Professor, Doctoral Supervisor. Beijing 100088