宏观经济 

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来源： 中信证券固定收益部

作者：研究团队

引文

作为与美联储货币政策并驾齐驱的宏观调控手段，财政政策同样会对美国经济产生明显影响。作为实行“三权分立+ 两党制”的联邦制国家，美国的政治体制决定了其财政体系的诸多特点：联邦制度下美国各级政府均拥有独立的财政体系；三权分立使得财政政策在行政机构提出预案之后，需要经立法机构的正式提案和审议才能付诸实施；而两党制下的竞争执政则导致了不同财政理念的轮番上台。因此要全面理解美国财政政策和体系，有必要先了解美国政治体制的全貌。

正文

一、美国政府的整体架构

美国的财政政策并非由美国总统或财政部长独自制定，而是需要政府内机构相关部门共同参与制定和实施。要洞察财政政策从制定到实施的全貌，就必须先对美国政府的组织架构有全面的了解。

美国是联邦制国家，由联邦政府以及各州共同行使国家主权。其中，联邦政府在宪法的授权下主要行使涉及国防、外交和货币等方面的国家主权。而根据美国宪法第十修正案的规定，其余没有被宪法授予联邦政府的权力都将由各州及其人民所有，因此虽然联邦政府可以在一定程度上统筹全国的政策，但美国各州仍保有相当大的自主权，它们拥有各自的州宪法，可以自由决定州内的法律、财政和教育等方面的事宜。

1、联邦政府

联邦政府是美国的中央政府，下设三大机构，分别是以美国国会为代表的立法机构、以美国总统为代表的行政机构、以及以联邦法院为代表的司法机构。根据“三权分立”的原则，这三大机构分别独立行使立法权、行政权和司法权，并相互制约。美国财政政策从制定到最终落地的过程就集中体现了“三权分立”的原则：财政政策需由行政机构提出预案，经立法机构正式提案通过，并由总统签署之后才能正式生效，而司法机构则负责监督全过程是否违宪。分别来看：

（1）立法机构

联邦政府立法机构包括了美国国会及其辅助机构。根据美国宪法的规定，联邦政府的立法权归于美国国会。美国国会实行“两院制”，由众议院和参议院组成。

众议院由435名众议员组成，议长在这些众议员之中选举产生。每州拥有的众议员数目取决于该州人口，因此如加利福尼亚州等人口大州拥有更多的众议员席位，而像阿拉斯加州等小州只能拥有较少席位，有些州的众议员甚至只有1名。参议院则由1名议长和100名参议员组成。参议院议长由美国副总统担任，100名参议员则来自美国各州。与众议员不同，无论人口多寡，每州固定拥有2名参议员席位。

美国国会每两年举行一次国会选举，其中一次和总统选举同时进行，另一次则在总统任期的中期举行，因此该选举也被称为中期选举。在国会选举中，全部的众议员都将通过普选重新选出，而参议员则重新改选1/3。

立法是美国国会最重要的工作。美国国会所有众议员和参议员均有资格提交法案，提交给国会的法案将首先由参众两院下设的对应领域的小组委员会审议，随后再交由全体委员会审议。全体委员会通过之后，法案还需通过众议院和参议院的审议，最后经总统签字才能正式生效。如果参众两院通过的法案被总统否决，则法案需重新于参众两院表决，若能在两院均获得2/3以上的赞成票，则总统的否决无效，该法案依旧可以生效。

立法工作的涵盖范围较广，而制定财政政策就是其重要的组成部分，诸如减税、发放消费补贴等财政政策都需要国会立法才能推进。例如，在奥巴马执政时期，美国国会拟定提案并审议通过了《患者保护与平价医疗法案》（即所谓的“奥巴马医改”），增加约9000亿美元支出以完善医保体系；而在特朗普政府执政时期，国会立法通过了《2017年减税与就业法案》，预计在未来十年内减税约1.1万亿美元。

（2）行政机构

联邦政府行政机构由总统、副总统和各类行政部门组成，掌控联邦政府的行政权。

美国总统是国家元首，也是政府首脑和美国军队的总司令，由四年一度的总统选举产生。依照美国宪法的规定，总统是行政机构的最高领导人，负责实施国会制定的法律，并需不定时向国会提交国情信息（一般通过每年发表国情咨文的方式进行）。总统统筹领导各类行政部门。副总统则负责协助总统履行其职责，或在总统因去世、辞职或其他原因而失能时代行其职责。

联邦政府的行政机构下设15个行政部门，包括国务院、国防部和财政部等，它们负责维持联邦政府的日常运转以及法律的具体执行。每个部门的负责人均由总统提名，经参议院通过后上任并组成内阁，负责为总统提供咨询。除了上述部门以外，联邦政府还拥有数量庞大的独立行政机构，包括中央情报局，联邦调查局和美联储等。它们直接向美国总统负责，在各自的责任范围内行使职权。

虽然行政机构主要负责执行国会的法律，但根据实际需求，行政机构也有权制定自己的行政法规，但这些行政法规都需要经国会授权才能正式生效。

（3）司法机构

联邦政府司法机构由联邦最高法院和下级联邦法院组成，行使司法权，负责确认立法机构和行政机构是否违宪以及审理适用联邦法律的案件。

联邦法院享有对法律的解释权，联邦最高法院是美国的最高审判机关，共有九名大法官，他们由美国总统任命，经参议院通过后就任。大法官为终身制，除非经国会弹劾，否则无人能解职大法官，这就使得大法官很大程度上能够免受政治压力的影响。下级联邦法院包括巡回法院和地区法院等，这些法院负责审理适用于联邦法律的具体案件。

（4）三权分立下的财政政策制定流程

在三权分立的原则下，美国财政政策从制定到落地生效的全流程都需要立法机构和行政机构的积极参与，与此同时还需要受到司法机构的监督。以制定联邦政府年度预算为例，总统的预算提案将由白宫管理和预算办公室提出，交由国会审议修改并形成预算决议。此后，国会将根据预算决议，来制定、审议以及表决通过授权法案和拨款法案，并最终交由总统签字。自此之后，联邦政府的年度预算才算是正式通过。虽然其他财政政策落地所需的流程会相对简单，但依然需要行政部门制定、国会的提案和审议，以及总统的签字等步骤。

2、州政府及地方政府

根据美国宪法的规定，美国各州与联邦政府共同行使美国主权，它们之间并非从属关系，各州保有较大的自主权。同联邦政府一样，美国各州政府也拥有自己的立法机构、行政机构和司法机构。州政府和地方政府的自主权也体现在财政方面：州政府和地方政府拥有独立的财政预算，且仅需本级立法机构审议通过，无需经过联邦政府的批准。

和联邦政府立法机构类似，各州的立法机构由各州议会和辅助机构构成，负责本州的立法工作。绝大多数州议会同样实行“两院制”，由人数相对较少的上议院（也被称为参议院）以及人数相对较多的下议院（也被称为众议院）组成。本州的各类法案同样需要通过两院的审议，交州长签字后方可生效。

各州行政机构由各自的州长，副州长和行政部门组成，不过由于各州拥有较大的自主权，它们在具体行政部门的设立上可能互有不同。美国各州的州长由本州公民选举产生，并非美国总统的下属。其任期视各州法律规定为2-4年，负责领导行政部门实施各州议会通过的法案。

各州司法机构由州最高法院和下级法院组成，同样负责监督州立法和行政机构是否违宪，以及依据各州法律审理案件。由于各州法律往往不同，因此州法院仅负责审理本州内部的案件，而州际犯罪将交由联邦法院审理。

美国的地方政府包括县政府和市政府，这两级政府同样具有较大的自主权，拥有自己的议会和行政部门。这些议员和县市长等官员由民选产生，州长并非县长的上级，同样县长也并非市长的上级。因此地方政府可以在不与州宪法和法律冲突的情况下制定自己的法律，实施自己的政策。

在联邦制的架构下，美国联邦财政、州财政和地方财政收支相互独立，不仅它们的收入来源存在差异，而且它们具体的支出项目也各有区别。例如，各级政府立法征收的主要税种有所不同，联邦政府以个人所得税为主，而州及地方政府则以销售税和总收入税为主。同时，各级政府的财政预算仅需要本级立法机构的审议，而无需上级政府的批准，这极大程度地保留了各级政府的财政自主权。

二、美国的政党制度

民主党和共和党是美国的两大政党，它们的执政理念有所不同，这使得不论是联邦政府还是州政府和地方政府，其财政政策的制定常常带有明显的党派特征。因为财政政策需要由国会或州议院投票通过才能生效，而在此过程中国会和州议院的多数党可以很大程度上左右投票结果，所以最终被通过的政策往往会带有浓重的党派色彩。因此，要想对美国的财政政策有全面的了解，在了解美国政府的组织架构之余，也需要了解美国的政党制度及两大政党的财政政策倾向。

1、美国两大政党概述

民主党和共和党的一大区别在于实施宏观政策的理念不同。民主党更倾向于“大政府”的概念，支持设立一个强有力的政府来支持美国公民，也支持对各类市场行为进行必要的监管；与之相反，共和党则更倾向于“小政府”的概念，是美国保守主义的代表，更关注个人的自由，反对政府过度干涉公民的权力以及市场的自由运行。

两党执政理念的差别也直接反映在他们推行的政策之中。以税收政策为例，民主党支持施行累进税制，对富人征收更高的所得税。同时民主党还主张在必要时可以提高税率来增加政府财力。2022年3月底提交的财年预算案之中，来自民主党的美国总统拜登在计划提高企业和个人的税率的同时，还计划向资产过亿的亿万富翁的全部收入征收20%以上的所得税，征税范围甚至包括股票等未实现的收益。与民主党相对，共和党则反对累进税制，认为应该对任何人都征收相同的税率。同时共和党也反对加税，认为政府应减少对公民部门的干预。例如，前任共和党总统特朗普在执政时期推行税制改革，包括降低企业和个人的所得税，将个人累进税率档次从7档简化为4档等。

除了税收政策以外，两党在其它财政政策上也存在一定的分歧。例如财政支出方面，共和党更倾向于增加国防支出以增强美国军事实力，而民主党则更倾向于削减国防开支。在过去的40年内，美国的国防开支共经历了两轮缩减，每次都是由民主党总统主导。而在共和党总统接任之后，美国国防开支又转头上行。因此在很多问题上美国摇摆不定态度的根本原因就是两党执政理念的差异。

2、美国政党制度的特征

当前美国的政党制度具有鲜明的“两党制”特征，民主、共和两党竞争执政、轮流执政。自二战结束以来，民主党和共和党长期竞争美国总统一职以及参议院和众议院的多数席位。在总统竞选方面，两党竞争“势均力敌”：自1945年至今的20个总统任期之中，民主党总统和共和党总统分别执政10次，单党派最长执政3个总统任期。而在国会方面，民主党则占据了较大的优势：自1945年至今的40届国会之中，民主党有27次占据参议院多数席位，并有28次占据众议院多数席位。所以就导致出现了美国总统的党派和国会多数党不一致的情形，例如在尼克松、福特和老布什等共和党总统执政时期，国会均完全由民主党占据。同样的，国会两院的多数席位也未必属于同一个政党，自二战以来有七届国会的参众两院多数席位分属不同政党。

由于联邦法案由国会议员提出，同时需要参众两院审议通过，并经总统签字方能生效，因此总统、参议院和众议院由不同政党占据势必会影响法案的提出与推行。例如，作为奥巴马政府移民政策的一环，2013年6月美国参议院提出并通过了一项名为《2013边境安全，经济机会和移民现代化》的法案，但该法案最终因为众议院由共和党控制而受阻，最终未能生效。所以，总统、参议院和众议院多数席位的归属都会影响美国政府的政策走向。

作为与美联储货币政策并驾齐驱的宏观调控手段，财政政策同样会对美国经济产生明显影响。作为实行“三权分立+ 两党制”的联邦制国家，美国的政治体制决定了其财政体系的诸多特点：联邦制度下美国各级政府均拥有独立的财政体系；三权分立使得财政政策在行政机构提出预案之后，需要经立法机构的正式提案和审议才能付诸实施；而两党制下的竞争执政则导致了不同财政理念的轮番上台。因此要全面理解美国财政政策和体系，有必要先了解美国政治体制的全貌。

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