地方政府靠卖地过日子?专家：大头是“死钱”

近年来，土地出让收入成为全社会热议话题，并逐步形成了三个主要观点：一是地方政府靠卖地过日子;二是地方债务规模扩大源于土地抵押贷款;三是土地出让收入增长过快。对此，应如何看待?这事关财税体制改革、土地使用制度改革、城镇化推进战略选择等多项重大问题。我认为，应全面认识土地出让收入增长，从市场经济规律和现行制度安排两个角度去理性分析问题。

承认土地出让收入的正常增长

评价土地出让收入增长首先要搞清楚什么是土地出让收入。土地出让收入是国有土地使用权出让收入的简称，是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。土地出让收入包括四类：一是招、拍、挂和协议出让土地取得的土地价款;二是改变原有土地用途补缴的土地价款;三是划拨土地取得的补偿性收入;四是国有土地出租等其他方式取得的土地价款。这四类收入中第一类规模最大，占比已达90%。

2007年之后，土地出让收入规模急剧膨胀。2008年土地出让收入为1.03万亿元，2013年土地出让收入增至3.9万亿元。土地出让收入如此激增有多种客观原因，绝非任何一类经济行为主体和行政主体的主观愿望所能实现。概言之，土地出让收入增长是土地需求扩张与土地资源供给约束两者的非均衡现象。具体原因有三点：

第一，有序和有偿使用导向的土地管理制度。我国是土地资源匮乏的国家，人均土地面积远低于全球平均水平。因此，土地管理法强调要合理利用土地，具体方针是节约用地、保护耕地。行政管理方面，相应采取了土地公有制、土地利用总体规划和土地利用年度计划管理等制度。同时，我国又是实行社会主义市场经济的国家，实行国有土地有偿使用制度。这种限量供应与有偿转让相结合的土地管理制度为土地出让收入增长奠定了制度基础。因为供给的行政限量势必形成土地市场的卖方市场。

第二，高速经济增长。改革开放后我国经济保持了30多年的高增长，近来增速虽有所下降，但仍属国际领先。经济增长是经济要素的耗费、高增长就是经济要素的高耗费。土地是最基本的经济要素，几乎所有经济活动都要在土地上展开，只要经济规模扩张，土地耗费就要增加。因此在经济高速增长过程中，土地需求激增，第二产业和第三产业的迅猛发展，形成了板块轮动型地价上升推动力量。

第三，城镇化率逐步提高。高速经济增长带来了居民收入增长、劳动力流动规模扩张和资金流向结构变动，这促使我国城镇化率逐步提高。从1980年～2013年，城镇人口占总人口比重从19.3%升至53.7%，提高了30多个百分点。我国人口密度总体上处于世界中等水平，但960万平方公里仅有180万平方公里左右适合高强度城镇化开发。城镇化过程中，人口涌入城市，住房需求急剧膨胀，这也直接拉抬了地价。

总之，土地出让收入的增长是由经济发展和社会发展所驱动，与我国的国情和制度密切相关，集中反映了客观经济规律。如果认定土地出让收入增长不正常进而采取管制性措施抑制增长，那就等于自动放弃了国有资源的增值，人为压缩了公共产品供给资金来源，实际上是把超额利润白白送给了相关利益主体。

土地出让收入的大头是“死钱”

土地出让收入的增长使人们产生了地方政府主要靠卖地过日子的认识。从表象看，土地出让收入占地方政府收入的比重确实不低。1994年的分税制改革方案决定土地出让收入归地方政府，此后一直未变。目前土地出让收入占地方政府性基金收入的比重高达80%多，占地方公共预算本级收入比重60%。比重如此之高，确实容易让人感觉地方政府是在靠卖地过日子。但如果做深度分析，可以看到这种认识是片面的。

实际上，人们所议论的土地出让收入只是“毛收入”，即国有土地使用权出让所获得的全部土地价款。这种收入并非全是政府可支配收入，现行制度规定其中大部分要用于土地开发成本补偿，如征地和拆迁补偿、土地开发支出补助、被征地农民支出、土地出让业务支出。这些成本补偿性支出后的土地出让收入才能用于其他支出。目前只有20%左右的土地出让收入形成土地出让收益，而且由于各地的拆迁补偿费不断上涨，土地出让收益占土地出让收入的比重呈下行趋势。

通俗讲，土地出让收入的大头是“死钱”，政府拿到这笔钱后要支付给“债权人”，小头是活钱，政府拿到这笔钱才可用来办事。这笔钱占地方政府收入比重是多少呢?如果按土地出让收益占土地出让收入比重20%来推算的话，土地出让收益占地方公共预算本级收入的比重为12%左右，占地方公共预算总支出比重仅为7%左右。再进一步分析，国家已规定土地出让收入只能用于土地开发补偿和重点民生项目。这笔活钱到手后，地方政府也不能统筹使用。

2004年以来，国家先后出台政策规定从土地出让收益中要计提保障性安居工程资金、农用水利建设资金、教育资金等。可见，无论是从总量上说，还是从使用结构上看，地方政府都不可能靠卖地过日子。当然，土地的开发和利用会连带出一些税收，如土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税等收入，但这是相关连锁反应。如果这种派生性收入也拿来衡量土地财政重要性程度的话，那么，土地财政收入就快是全部财政收入了，因为几乎所有经济活动都要在土地上进行。

必须尽快采取的几项措施

土地出让收入激增极大地增加了收入管理难度，原因在于相关群体都希望从土地收入中获取自认为应得的利益。这需要我们有针对性地分析问题、解决问题。否则，土地出让收入的增长反而会引发矛盾、激化矛盾。综合分析，当前土地出让收入管理存在一些突出问题，必须予以高度重视，推出治本之策尽快解决。

第一，切实把土地出让收入纳入预算管理。现行制度规定土地出让收入纳入政府性基金预算来管理，但运行中存在落实不力的问题，突出表现是部分土地出让收入超时存放在财政专户不入国库。这一方面造成相关支出进度慢、不能按时执行预算，另一方面则为设立“小金库”创造了条件。因此，有关部门应加强管理，建立动态监控机制，以使财政专户上的土地出让收入及时划入国库。同时，对不及时入国库的土地出让收入进行责任追究。

第二，加强土地收储管理。土地收储是地方政府债务的一个风险敞口。审计署的地方债审计报告表明，土地收储负债占地方债的比重已超过10%。对此要高度警惕。因为土地收储量的确定地方自由裁量权大，而且土地收储成本处于上升趋势，所以如果土地收储管理不严，地方收储负债会节节攀升，甚至可能失控。为此，有必要建立两项制度：一是强化土地供应计划与土地收储规划的比例关系管理，不能让土地供应计划被土地收储规划牵着鼻子走，而是让前者反向约束后者;二是建立土地收储成本限量制度。各级地方政府在进行土地收储时，要科学测定标准成本，对超标准成本过多的土地收储行为不能审批通过。

第三，严控土地出让收入使用。土地出让收入使用有明确的制度限界，但现实中存在多种违规使用情况，如未按比例提取民生资金、拆迁补偿款拨付不及时、拖欠土地整治工程款等。对此，应强化土地出让收入支出动态监控，对违规使用行为及时纠正并追究责任。(白景明 作者系财政部财政科学研究所副所长)  

版权声明：凡本网注明"来源：半月谈网"的所有作品，均为半月谈网合法拥有版权或有权使用的作品，任何报刊、网站等媒体或个人未经本网书面授权不得转载、 链接、转帖或以其他方式复制发布。违者本网将依法追究法律责任。如需授权，点击 获取授权