有关疫情期间各类政府通告都是怎么回事？有什么效力？

法制日报全媒体记者 马岳君 刘青 见习记者 苏明龙

疫情当前，新冠肺炎疫情最新动态牵动着每个人的神经。近日，多项数据接连向好的消息让我们欣喜不已，比如2月18日，武汉、湖北、全国新增病例均降至三位数。

除此之外，我们也同样关注，防疫期间骑共享单车安全吗？能不能点个外卖?取餐注意什么？自己所在地的疫情防控措施有没有变化？什么时候能复工复产？什么时候开学？等等各类疫情信息。

而这些数量繁杂的疫情信息主要的呈现形式是什么呢？大多以政府通告的形式让公众知悉了解。疫情当前，它们有一个共同的名字——涉疫情防控政府通告，不仅已经涵盖到了我们生活的方方面面，更是关乎每一个人的权利、义务，而且它的实际功用和适用范围也具有多样性，已超出固有的公文定位。

那么，与我们息息相关的涉疫情防控政府通告依据的法律法规有哪些？哪些主体有权发布？是否每一个通告都有法律强制力？对于需要紧急发布的通告，有没有程序性要求？如何判断其内容合法合理？

带着这些疑问，

记者采访了中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、法学院教授莫于川。

发布涉疫情防控政府通告主要依据哪些法律法规？

新冠肺炎疫情暴发后，经国务院批准，国家卫健委于1月20日发布公告，明确将新冠肺炎纳入我国传染病防治法规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施，全国31个省（区、市）相继启动重大突发公共卫生事件一级响应。

莫于川介绍到，2003年抗击非典、2008年汶川大地震救灾重建以来，我国已逐步建立健全了比较完整的应对突发事件的法律规范体系，从突发事件应对法到传染病防治法，再到《突发公共卫生事件应急条例》《政府信息公开条例》，包括各位阶、各领域、各地方的专门法律规范和应急预案以及工作机制。它们是以无数生命为代价换来的科学方法和制度文明结晶，大家都应当准确认知、严格遵行，这是对生命、法治、人民的尊重，也是当下，发布涉疫情防控政府通告的主要法律依据。

哪些主体有权发布涉疫情防控政府通告？

依据上述法律法规，通过梳理，涉疫情防控通告的发布主体主要有五类，并且对相关事项的发布主体也有明确的要求。

第一类：国务院及地方各级人民政府。 如，上海市人民政府发布的《关于进一步严格落实各项疫情防控措施的通告》等等均属于这类主体发布的通告。

第二类：国务院组成部门及地方人民政府组成部门。 疫情防治工作涉及众多政府部门法定职责，比如，卫生、公安、财政、交通、教育、民政、应急管理、司法、人力资源等多个领域的主管部门均可以在各自的管辖范围内依照上述法律法规发布通告。

第三类：临时机构——突发事件应急指挥机构。

依据突发事件应对法第八条、《突发公共卫生事件应急条例》第三条、第四条规定的政府应对突发公共卫生事件的工作机制：国家卫生健康委牵头成立了国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制，成员单位共32个部门。目前，国务院联防联控机制印发了一系列涉疫情防控的通告，如《不同人群预防新型冠状病毒感染口罩选择和使用技术指引》。

县级以上地方人民政府分别成立了名称不同但性质相同的突发事件应急指挥机构。如，1月23日到1月25日，武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部先后发布9个通告，涉及交通管制、物资储备、捐赠工作、发热病人分级分类就医等措施；2月3日，浙江省余姚市新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作领导小组办公室发布的《疫情防控“十个严禁、十个一律”的通告》。

第四类：党政机关联合。 《党政机关公文处理工作条例》第八条规定，联合通告适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。多个主体共同发力的影响性突出。

第五类：自治组织，包括村民委员会、居民委员会及社区。 突发事件应对法第五十五条赋予了突发事件发生地的居委会、村委会和其他组织，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序的权利。这类主体发布的数量最为庞大，而且已经深入到我们生活的各个微小单元。疫情当前，各地社区、居委会、村委会基本都有发布涉疫情防控的通告，但其经常泛用通知、告示、规定等文书名称。比如，许多小区发布的开启“封闭模式”，禁止非本小区人口进入的通知。

此外，莫于川强调，五类主体虽都有权发布，但需注意一些特殊事项的发布主体是有法律明确规定，不能越级发布。例如，如要对甲类传染病疫区实施封锁，则应由省、自治区、直辖市人民政府来决定。但是，封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，则需由国务院决定。

涉疫情防控政府通告是否都具有法律强制力？

公文是各级各类国家机构、社会团体和企事业单位在处理公务活动中有着特定功用和广泛用途的文书，它为国家管理提供所需的信息，在信息社会扮演特别重要的社会角色。通告就是我国常规使用的15种基本公文种类之一，它与最相近似的公报、公告、通知、通报等公文种类的主要区别在于：通告适用于在一定范围内公布应当周知或遵守的事项，具有适用范围的确定性和适中性、传达内容的专业性和专门性、反应效能的告知性兼执行性等特征；后面这个特征与通知的功用定位相比，表明了通告主要是告诉你知道此信息即可，并不强调接受信息的你必须执行。

可见，涉疫情防控政府通告并非都具有法律强制力。从内容来看，和百姓息息相关的通告主要有四种不同的性质，产生的影响也不尽相同：

一是疫情信息通告，属于主动公开政府信息的行为。比如，我们每日关注的从全国到湖北在到自己所在地的最新新冠肺炎疫情情况通报都属于此类。

二是行政指导类通告，是行政机关为达成预防控制疫情的行政目的，向相对人提供信息、宣讲政策、提出建议、指导、提醒或者劝告的行为。它不具有法律拘束力和强制力，相对人自愿接受，但能够对公众行为产生影响和引导作用，因为如果其内容欠缺科学性，容易对公众造成误导。比如，国务院联防联控机制印发《不同人群预防新型冠状病毒感染口罩选择和使用技术指引》。

三是行政命令类通告，其属于抽象行政行为，对外产生法律效力，所涉人员必须执行，拒不执行的则承担相应的法律后果。这是通告的次要但强效、少用但管用的功用。比如，公众热议、关注最多的各地采取的疫情防控措施，就属于行政命令类通告。那些明确了当事双方权利、义务的通告也属于行政命令类通告。

四是自治组织的通告，其不属于行政行为，但依据突发事件应对法第五十七条的规定，突发事件发生地的公民应当服从人民政府、居民委员会、村民委员会或者所属单位的指挥和安排，配合人民政府采取的应急处置措施，它们使用的名称不一，叫做通告、通知、周知、告示、规定、公约的都有，所以此类公告对公众的权利产生实际影响，需要相关政府部门及时引导、规范和纠正。

莫于川强调，每一个涉疫情防控政府通告的性质都应该是明确、清晰、单一的。如果通告以行政指导之名推行行政强制之实，不应认定为行政指导。

发布涉疫情防控政府通告有没有程序性的要求？

疫情防控的政府通告发布是一个持续的过程，随着疫情的发展以及防控工作的推进，政府通告中会不断呈现政府采取的政策措施、疫情防控的最新状况以及相关的要求建议等内容。政府通告大致经历前期疫情报告、调查核实、专家论证、综合评估、决定启动应急预案、信息发布、备案、后期调整补充等过程，每一个环节均有明确的规定，需要严格执行程序要求。

此外，还需要注意履行相关法律的特殊程序规定，如突发事件应对法第十六条规定的备案程序及后续工作报告程序；封闭对外交通，即“封城”属于非常严格的临时性防疫措施，在程序方面也有着严格的要求等等。

莫于川强调，及时高效的确是应急处置的核心要求，但应急管理措施也有紧急程序。如疫情期采取管制措施，基层要报批，可以采取快速的口头报告方式。如果连电话报告都没有就采取措施，很可能会产生决策失误，带来社会巨大成本。为了快而快，反而欲速不达。这些法定程序，是保证决策和管理实务合法、有效所必须的。

如何判断涉疫情防控政府通告发布内容合法合理？

莫于川介绍到，内容的合法合理主要是关注行政命令类通告中所采取的强制性应急措施是否合法合理，因为这些应急措施对公众生产、生活的影响最大。面对突发事件，公民的权利和自由需要受到一定限制。对于属地政府依法采取的交通限制、停产停业等应急措施，所有主体都有配合义务；拒不执行相关决定、命令和阻碍国家机关工作人员依法执行职务的行为，要受到行政处罚，严重者构成犯罪。

我们在判断通告中涉及的疫情防控措施是否合法时，不仅要看这些措施是否超出具体法条。比如，传染病防治法第四十二条、突发事件应对法第四十九条中应急处置措施的涵盖的范围，还应该结合当地疫情严重情形，分级、分类考量这些升级的应急举措是否符合涉及到的传染病防治法、突发事件应对法中第一章涉及到的立法目的、立法精神和实施的基本方针、法律原则的规定。

比如，传染病防治法第二条就规定了国家对传染病防治实行预防为主的方针，防治结合、分类管理、依靠科学、依靠群众。这就要求管理部门在制定应急措施时，需要考虑到这些涉及侵犯公民的人身自由和财产权利等基本权利，必须充分听取科学的指导意见，要以人为本，走群众路线。

同样，在突发事件应对法第四条也规定了我国的应急管理体制是“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”。同时，第十一条规定，应急措施应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。这就要求制定应急措施时坚持依法、科学、理性，按照比例原则和最小伤害原则来出台和实施防控措施，而不能简单粗暴、搞“一刀切”。

发布此类通告时，不能忽视这些法律文本第一章总则中关于立法目的、立法精神、基本原则、工作方针等法律价值层面的规定，仅仅盯上选用了后面章节中具体法条的规定去制定应急措施，那就难免产生法律效果与社会效果不统一、违背实质法治主义的负面效应。

2月17日，国务院联防联控机制印发的《关于科学防治精准施策分区分级做好新冠肺炎疫情防控工作的指导意见》（以下简称《意见》），要求各地各有关部门要贯彻党中央关于突出重点、统筹兼顾，分类指导、分区施策的要求，依据法律法规，分区分级精准防控，统筹疫情防控与经济社会秩序恢复。《意见》还要求各地要制定差异化的县域防控和恢复经济社会秩序的措施等等。这份《意见》的要求其实就是我们上面提到的不能忽视的法律原则、立法精神等。

此外，对于自治组织发布的通告，需要注意的是，自治组织主要是协助、配合当地政府或相关行政部门做好防控工作，其所发布通告的依据是当地人民政府或者相关行政部门的决定、命令，且未经批准或授权，不能包括代替行政部门进行执法的措施或者擅自采取某项应急措施的内容。同时，对于自治组织发布的疫情防控通告，当地政府应该予以及时监督和指导。如果发现其发布的通告中包括违反当地人民政府或者相关行政部门的决定、命令或者擅自升级管控措施的内容，当地政府则应当及时叫停、及时制止、及时处理。

最后，莫于川强调，政府通告作为政府发布相关防控政策措施和疫情信息的主要途径，在疫情防控中发挥着重要作用，是依法治疫的重要环节。只有依法、及时、准确发布疫情防控政府通告，才能依法调动各方力量和资源，做到有力防控疫情，促进实现社会治理体系和治理能力的现代化。

来源：法制日报