中国农业大学土地科学与技术学院 学术视点 孔祥斌：当前耕地保护面临的问题分析及对策研究

核心提示：本文系统分析了我国当前耕地保护中存在的主要问题，并对其原因进行了系统梳理，从创新耕地保护与治理协同政策体系、建立国家耕地后备资源储备制度、推进全域土地综合整治以及协调耕地保护主体利益四个方面探讨了改进对策。

在当前国际形势复杂多变、我国社会主要矛盾发生改变以及人口持续增长的大背景下，2019—2020 年，笔者带领研究团队深入11 个省份进行了耕地保护专项调研。在此基础上，笔者结合耕地保护有关理论，梳理我国当前耕地保护过程中存在的主要问题，剖析问题成因，研究了改进对策。

当前我国耕地保护面临的突出问题

永久基本农田保护面临建设占用和生态退出双重压力。为切实保护优质耕地资源，国家确定了永久基本农田保护制度，并于2017 年在全国划定了15.46 亿亩永久基本农田且全部落实到耕地图斑，包括城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地。按规定，永久基本农田经依法划定后任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途，这对保护优质耕地、阻止城市无序蔓延是极其有效的政策。然而，调研发现，各级地方政府对永久基本农田空间布局调整意愿强烈。如：有的地方提出通过本轮的国土空间规划编制调整永久基本农田布局，进而优化城市空间结构、增加城市开敞空间；有的地方希望通过建立城市群实现区域经济增长，而待建立的城市群大部分处在永久基本农田保护区内。同时，永久基本农田保护红线和生态保护红线、退耕还林还草区域存在重叠问题。此类问题，在我国西南区域尤为突出，如：重庆市彭水县42.5% 的区域属于县级自然保护区，保护区内耕地面积占比47%，永久基本农田面积占比高达41%，是保护生态还是保护农田，政策上冲突严重。

耕地后备资源稀缺，省内和区域间耕地占补平衡补充耕地难度大。一是区域内部补充耕地难度大。北京、天津、浙江等发达地区区位条件较好且集中连片的耕地后备资源基本都已开发，而以往被认为耕地资源丰富的区域，如东北三省、内蒙古自治区以及西北的甘肃、宁夏、新疆等省区，其耕地后备资源也已接近枯竭，且待开发的耕地后备资源大部分处于生态保护红线内的生态环境脆弱敏感区。二是跨区占补平衡也受到后备资源不足的严重制约。自中共中央、国务院发布《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4 号）以来，一些省份通过国家交易平台，向其他省份出售了一些补充耕地指标。但是，囿于后备资源紧缺，部分出售耕地指标省份的负责人表示，考虑到地区未来发展的用地需求、耕地后备资源的紧缺性，以及补充耕地监管和审查的严格性，未来不会再进行这种“放血式”的跨区域指标交易。

耕地资源隐性损失严重，影响耕地稳定性和粮食安全。近年来，耕地资源隐性损失现象明显，主要包括耕地景观化、林木化、非食物化、果园化、粗放化、撂荒等多种形式。一是部分地方政府对生态文明建设存在认识误区，认为生态文明就是简单的修建景观、造林、铺草，在耕地甚至是永久基本农田上进行伪生态化建设。二是在城镇化背景下，农户会选择种植经济效益更高的林业作物，如部分地区在永久基本农田上种植桉树和速生杨等林木，“非食物化”现象明显。三是耕地“果园化”趋势加速，如：位于黄土高原的某市高达80% 的永久基本农田都种植了果树；西南某省普遍在永久基本农田上种植热带水果。此外，南方水稻田“双改单”“水改旱”现象严重，耕地粗放利用明显。四是耕地撂荒问题突出。西南山区耕地撂荒面积10% 左右，西北某省永久基本农田撂荒面积高达110 万亩。耕地资源隐性损失直接威胁到我国耕地资源的稳定性和国家粮食安全。

微观主体耕地保护行为南北错位，致使耕地粮食生产和生态系统双重风险加剧。调研发现，南方区域耕地利用和种粮意愿下降，导致南方粮食生产风险加剧。如：南方某省在落实耕地占补平衡政策过程中将补充耕地分配给农村集体经济组织后，因种田经济效益低、农户短期耕种后往往会选择撂荒。地方政府为应对指标验收中种植作物的要求，须向农村集体经济组织支付后期管护资金，并给予农户每亩500 元的种粮激励补贴，以确保耕地不撂荒。而在北方，农民为了追求耕地高收益，已经放弃了种养结合的轮作、间作的耕作方式，普遍采用大水、大肥、薄膜和农药等方式提高产量、增加收益，导致耕地生态累积风险不断加大，表现为华北平原地下水超采、东北黑土层变薄、西北白色薄膜污染。若此类行为不加以有效管控，“华北平原60 年后将不适宜人类居住”、“东北黑土地50 年后将开发殆尽”等极端性预测可能会变为现实。

相关成因分析

城市化和工业化非均衡发展，致使我国人、地、粮的空间分化与集聚趋势加剧。全国人口流动大背景下，我国北方、西部的人口向南方经济发达区域迁移、农村人口向周边城镇迁移，这种趋势致使我国城市建设占用耕地依然处在高位运行状态。一是县级层面城市扩张的动力主要来源于农民进城的推动。为了下一代的教育和老年人的医疗保健，很多农民愿意到县城购房。基于国际上常用人口和土地城市化预测方法计算，我国未来约有1.4 亿～ 2.8 亿农村人口向城市转移，至少要占用2200 万亩～ 4400 万亩的优质耕地资源。二是珠三角、长三角、京津冀以及成渝都市圈对高科技人口吸引力增加，未来东北、西北、华北等区域城市人口将向这些区域集聚，建设用地规模将继续扩张。三是基础设施建设占用耕地趋势依然强劲。在国内发展内循环强化的背景下，国家和省级政府都在不断加大基础设施投入力度。

新旧体制转化仍处在过渡期，耕地保护管理存在矛盾、交叉和空白区域。2018 年国务院机构改革后，对部门及相关职责进行了调整，但是在新旧机制转化过程中，相关职能部门在出台生态建设和耕地保护相关政策时存在有效协同问题。由于缺乏有效政策衔接，导致管理模糊区域尚存，对耕地非粮化、非农化、非食物化行为缺乏源头监测和过程控制。同时，对6 亿～ 7 亿亩中低产田的质量管理方面处于空白区域。从国家职能划分来看，自然资源管理部门重视补充耕地质量的建设，而农业农村部门重视对集中连片、区位条件好的耕地进行高标准农田建设。但是集中分布在我国华中、华南、西南山地和丘陵区的中低产田质量如何提升，还需重点考虑。事实上，耕地“粗放化”“非粮化”和撂荒现象主要发生在这些区域的耕地上。

我国耕地保护利益协调机制尚待进一步健全。具体来说，国家层面的利益是耕地资源安全、粮食安全和经济社会稳定，具有全局性、长期性和稳定性特点；地方层面的利益则是推动地方经济快速发展，这是地方各级政府的首要和长期目标，其耕地保护目标则具有届次性、短期性和被动性特点；个体利益是指农民个体在耕地保护与粮食生产中应得到的利益，其耕地保护行为具有趋利性、比较性和短视性特点。三者利益关系上如果协调失衡，长期牺牲个体与局部利益，会损害个体与局部的耕地保护动力。

应对策略建议

尊重我国“人、地、粮”空间分异规律，从顶层设计着手，创新国家耕地保护与治理协同政策体系。一是要强化部门协同，避免出现政策矛盾、交叉和空白。对耕地非粮化、非食物化要建立齐抓共管的协同机制。二是建议继续实施最严格的耕地占补平衡政策，倒逼存量建设用地格局优化和集约利用。笔者认为，耕地占补平衡政策是目前抑制城市快速扩张不可替代的政策工具，能够有效抑制地方占用耕地的冲动，保障合理的用地需求。笔者在调研中发现：南方一些省份为了实现占水田补水田的目标，项目建设中水田亩均投入成本10 万元，补充水田指标交易价格高达75 万元/ 亩。“占水田补水田”这一政策的实施，倒逼地方政府和企业最大程度盘活存量建设用地，推动了土地节约集约的利用。因此，必须坚持耕地占补平衡政策，倒逼地方政府和企业盘活存量建设用地，优化用地空间布局，提高建设用地效率。三是面对当前严重的耕地“非粮化”“设施化”“边际化”问题，建议启动新一轮农业种植布局研究工作，充分利用区域资源和劳动力优势以及专业化分工格局，在宏观层面实施大的农业种植布局。比如：可充分利用河西走廊以及新疆的光热资源，形成国家级的菜篮子工程，重点发展绿洲农业、灌溉农业和设施农业，形成中国设施农业发展的高地。在大城市周边区域，应充分利用非耕地资源，发展以非土基为基础的设施农业，保障大城市的蔬菜供应，避免菜篮子与米袋子争地，而在耕地上则应该严格禁止设施农用地的建设。

协同土地资源生态保护和开发的辩证关系，建立国家耕地后备资源保护性开发储备制度。重点是妥善处理耕地后备资源保护与开发的关系，建议借鉴国外资源紧缺型国家的耕地保护战略，建立国家耕地后备资源保护性开发储备制度。如：西北省份可借鉴以色列设施农业和节水技术，发展适水农业和节水农业；盐碱土地资源改造利用，可学习荷兰的盐碱地绿色开发技术，开发盐碱地资源；黄土高原区可通过实施低山缓坡沟域造地工程来拓展耕地空间。

实施中低产田改造和全域土地综合整治，全面提升耕地质量和基础设施条件。加快实施6 亿～ 7亿亩的中低产田质量提升和改造工程，提升我国南部丘陵区、西南区、黄土丘陵区等山区、丘陵区的耕地质量建设投入，改善基础设施条件，提高耕地质量，降低种田成本，提高种田收益，降低“非食物化、非粮化”发生程度。同时，结合浙江省“千村示范、万村整治”试点经验，因地、因时制宜，因村施策，加速推动实施全域土地综合整治。通过实施全域土地综合整治，优化我国南方区域农村用地结构、盘活农村存量建设用地、提高农村土地利用效率，实现耕地资源生态修复与补充耕地质量提升有机结合。

协调国家、地方和农民利益，形成耕地保护合力。一方面，实施跨区域耕地保护补偿机制。依据我国粮食生产的调入区、调出区和平衡区的特点，并结合各地的耕地资源数量、质量和生态特征，分区、分类和分级建立基于发展权和生态产品供给的区域协同的耕地保护机制，发挥经济激励作用；建立国家层面的耕地保护基金，增加国家粮食主产区和耕地资源保护区的耕地保护补偿力度，提升粮食输出区财政收入，鼓励实施保护性耕作技术，增加农民收益，提高耕地保护动力。

进一步明确耕地保护微观主体的责、权、利。一是将农民纳入耕地保护责任主体的范畴。《土地管理法》明确规定，农村集体经济组织和农户是耕地的所有者和承包者，是耕地的直接使用者。按照权、责、利对等原则，应将农村集体经济组织和农户纳入耕地保护的责任主体，承担耕地保护的责任。二是建立耕地保护绩效评价机制，对耕地保护效果较好的农村集体经济组织提供激励性补偿。三是依托农村土地资源和区位优势，建立生态农田、景观农田、文化农田，创新“一、二、三”融合生产模式，发挥耕地的生产、生态和生活复合功能，增加农产品的复合价值，最大程度地提升耕地资源价值，增加农民务农收入。

（作者：孔祥斌，中国农业大学土地科学与技术学院教授、博士生导师。全文刊发在《中国土地》2020年12期）