国内外城市轨道交通应急管理状况分析

对于由外界人员引发的突发事件，城市轨道交通运营管理部门应加强安防设施，防止非法人员将危险物品带入地铁站和列车上，同时国家应制定相应的法律法规以震慑此类犯罪分子。

1.2 自然因素分析及应对策略

自然因素引发的突发事件是指由于自然界发生不可抗力而引发的突发事故，如地震等。到目前为止，因地震等自然因素引发的突发事故还未见报道，主要原因是城市轨道交通一般具有运营里程短，且仅局限于城市内部运营的特点。但是自然因素由于人类无法抗拒，一旦发生，危害往往是巨大的。因此，城市轨道交通运营管理部门应引起重视。

对于由于自然因素引发的突发事件，城市轨道交通运营管理部门应事先制定相应的应急方案，尤其是处于地震带上的城市，并且应与国家应急指挥平台相连，以尽量降低损失。

1.3 火灾因素

发生火灾的原因有多种，如高温引起的火灾、电气设备引起的火灾等。由于城市轨道交通一般处于地下空间运行，相对比较封闭，火灾因素引发的突发事件往往造成的危害比较大。

由于火灾的可检测性，现在各大城市在建设城市轨道交通线路和车站时，同时建设了综合监控系统。综合监控系统中的消防系统可对火源进行检测，及时将火苗消灭在萌芽状态，并与通风设备互连，将烟雾及时排除，降低对人体的损害。

1.4 设备因素

城市轨道交通的设备多种多样，包括机电设备、车辆设备、通信信号设备、线路及其设备等。由于各种设备具有规定的服务年限，因此由于设备损坏或老化引起的突发事故必须引起城市轨道交通运营部门的重视。例 如，2019 年 1 月 8 日，重庆地铁环线发生的人防门侵入行驶区域突发事故；1991 年瑞士苏黎士地铁总站因地铁机车电线短路造成的事故等。

对于因设备原因引起的突发事故，城市轨道交通企业应加强对设备的维护维修，确定每个设备的修程修制以及设备的服务年限。

2.1 新加坡地铁

新加坡地铁已经开通运营了 30 余年，每天发送的客流量达百万人次。新加坡地铁整体运营效率非常高，而且其事故发生率却很低，是世界上最为安全的城市轨道交通系统之一。为预防和降低突发事件，新加坡地铁建立了相对完善的应急体系（图1）。

从图 1 中可看出，新加披地铁应急体系包含配件设施和管理机制两大块。配件设施主要是通过技术设备来预防突发事件的发生。其中，在每个车站站台装有 8 台视频监测设备；在列车的信号设备上，引入多项安全防护技术和装置，如信号系统的车载设备列车自动防护系统（ATP）、在线路运营控制中心的列车自动监控系统（ATS）及消防报警系统（FAS）；在列车车厢内还配备了多种信息采集装置，通过通信系统将车站、列车运营过程中的状态信息实时发送到线路运营管理控制中心。

在应急管理方面，应急管理体系规定了参与地铁应急管理的一整套完整的管理机制，国家城市轨道交通运营突发事件应急预案确立了总理负责制的全政府型危机管理机制。将现有政府管理机构与地铁运营公司、社会团体、社会志愿者等非政府部门联合起来，在应急预案、人员培训、演练等各个方面进行全方位的应急准备，构建一体化的社会应急处置联动体系，一旦发生火灾、爆炸等严重影响人民财产生命安全的突发事件，能够快速高效地形成多位一体、全员防范的局面。通过完善、完备的多种救援方式结合，最大程度地降低火灾、爆炸等突发事件带来的生命财产损失。

2.2 美国纽约城市轨道交通

纽约作为美国经济发达的现代化城市，拥有大量的人口，公共交通拥挤也是其一直存在的问题，为缓解交通拥挤，纽约建设了庞大复杂的城市轨道交通系统网络，地铁系统网络的客流量也非常庞大，地铁日均发送客流量超过 800 万，每年发送的乘客大概有 20 多亿人次。对此，纽约市政府对地铁的综合应急管理体系的建立及应对突发事件的能力非常重视。在城市轨道交通突发事件的应急救援管理体系方面，美国实行由联邦政府统一协调指挥，州和地方协同合作的两级应急管理机制。在纽约设置危机管理办公室，是综合应急管理体系中危机管理的核心，作为应急管理的最高指挥协调机构，其主要任务是将政府机构、非政府机构、市民等各类资源进行有机整合，在城市轨道交通发生突发事件时能够及时快速地共同应对。危机管理办公室负责的工作主要包括与上一级联邦政府组织进行日常的信息沟通等。主要的联系工作有各类信息的互通、各类应急规划预案的协商、组织各组成机构进行日常预案演练、训练或各种培训等。另一方面，在整个城市管辖区域内，与城市各类政府组织共同商讨和编制针对不同影响程度、各种类别突发事件的城市轨道交通应急处置方案。同时，危机管理办公室也与各类社会机构共同协作，与相关社会机构建立密切、有效的沟通联系合作渠道。一旦城市轨道交通系统中发生了严重影响公共安全、生命财产安全的突发事件或事故，由危机管理办公室激活综合应急管理体系，激活这种层次分明、联系紧密的联合协作模式，由办公室统一协调调度各类资源，协调各个机构、组织、部门密切合作，共同努力将严重影响公共安全、生命财产安全的突发事件或事故造成的影响降到最低。

2.3 日本东京城市轨道交通

由于东京特殊的地理情况造成其地震频发，各类自然灾害的发生频率相对于其他城市高很多，这也使东京对于各类自然灾害、突发事件非常重视，也建立了从中央、地方政府到企业多层次的事故灾害预防计划方案，并且政府会颁布各类政策制度，将对事故灾害的预防计划方案等作为政府政策去严格执行。在城市轨道交通突发事件的应急指挥、调度、管理协调体系方面，日本东京建立从中央到地方政府统一的政府组织机构，并将组织机构与城市轨道交通的应急管理机制进行统一管理。东京城市轨道交通应对地铁突发事件有两点值得借鉴：①应对突发事件的思路清晰明确，只有在正确的指挥协调下，才能逐步地转移、缩减突发事件的范围和影响，并对突发事件带来的灾害和后患进行完善修复；②健全的应急物资、资源保障体系，各类专家、专业机构、救援站点、资源供给以及相关的事故应急预案法律体系等非常健全，这样为该城市轨道交通的应急管理提供了坚实的保障。

3.1 国内应急管理存在的主要问题

（1）对应急管理预防工作的重要性认识不足，缺少对于各类事故事件的监察手段，事故事件的预警能力有限，各类应急管理的预防管理机制缺乏。

（2）应急预案缺乏标准化。

（3）对城市轨道交通的应急法律法规重视不足，相关方面建设滞后。

（4）大多数城市轨道交通运营单位只是在顶层制度规划上做出要求，缺少有效实施管理的细则。

（5）缺乏对于使用各类新技术、新方法、新思路来加强城市轨道交通突发事件应急处置管理的认识，使得应急能力不足，处置手段有限。

（6）应急物资的管理缺乏统一的规划，各个部门多头管理，造成物资的重复建设，又缺乏有效的管理，需要使用的时候无法有效及时发挥作用。

（7）缺少统一的调度指挥协调体系，城市轨道交通应急管理涉及行车、客运、车辆、供电、设备等多个专业，专业性强，跨部门协调复杂，缺少统一、有效的协调指挥，各专业的专项预案无法有效落实，无法实现高效的协调联动。

3.2 国内城市轨道交通应急管理建设现状分析

3.2.1 广州地铁突发事件应急管理体系

地铁建设运营是一个复杂的系统工程，为更好地保障地铁日常运营、建设、各类物资资源等日常业务工作的良好秩序，做好应对各项影响地铁日常运营的事故事件的预防与应对工作，广州市地下铁道总公司运营事业总部制定了应对各项影响地铁日常运营突发事件的应急计划和预案（图 2）。

广州地铁的应急体系主要包含 3 部分：专项应急预案、部门应急预案以及现场处置方案。专项预案部分主要规定了消防、自然灾害、大面积停电、突发公共卫生事、外部环境突发事件、恐怖袭击以及综治保卫等特定事件发生下的应急预案。部门应急预案规定了车辆中心、通号中心、采购物流中心、车务中心、维修中心以及资源经营事业总部等部门发生突发事件时的应急预案。现场处置方案规定了如何对突发事件进行处置。

3.2.2 深圳地铁应急管理分析

深圳地铁线网指挥中心（NCC）一期项目应急事件处置及协调系统根据日常监视和应急处置的需要，按照功能分为应急值守、应急资源管理、应急指挥、总结评估、培训演练、运营信息监视（信息组团）、数字化预案管理、报警管理、应急数字化处置、应急地理信息系统等，系统的主要突出亮点是实现了预案的电子化管理。

实现应急预案的电子化管理主要为了实现加快各类事件状态、处置等信息的传播，提高应急事件的处置速度，从而进一步改进应急管理决策的效率、有效性。通过对应急事件预案的电子化管理，现场处置组织机构可以根据现场实际情况及时更新预案所需的各类数据信息，应急处置管理协调部门通过电子化预案系统可以及时检索到现场处置组织机构更新的最新预案文本信息，并及时获取电子预案的其他相关信息。通过应急事件处置及协调系统，搭建各级组织机构之间的相互信息共享交互平台，通过电子化实现应急管理预案的动态管理，让应急管理指挥组织机构能够第一时间掌握到各运营单位、每条线路、每个车站、每个设备设施的重大危险源的实时状态，以及相对应的应急预案变化情况。

深圳地铁通过参考国内外地铁公司突发事件应急管理相关体系和成熟经验，加大对地铁突发事件应急管理计划预案的建设力度，逐步建立涵盖政府相关机构组织、地铁企业相关机构组织的，统一领导、多方有效协调配合的突发事件应急管理预案系统，细化了对于各类突发事件的处置原则、各方责任、调度指挥系统、各类资源协调调配等工作步骤，进一步提高了突发事件应急管理计划预案的可行性。

综上所述，国内外对城市轨道交通应急事件的管理各有其特点。国外城市轨道交通应急方案的优点在于制定了相对完善的应急体系，是将应急管理作为系统工程来看待，可以根据各种突发事件进行灵活处置。而国内对于城市轨道交通突发事件应急管理的工作重点放在了各类应急预案的编制。

应急预案是当发生各类影响城市轨道交通运营安全、秩序的突发事件时，为及时有效处置而制定的应急管理、调度指挥、物质调配、救援等工作的指导性方案，是基于对各类事件事故危险源及其风险进行评估后的处置方案。应急预案的制定可以提高处置事件的效率，属于数据驱动的处置方法，即根据突发事件的类型找到合适的应急预案，然后实施。但这种方式无法有效防止事件的发生。本文认为对于突发事故的预防和处置，应按照系统工程的观点来对待，从诱发突发事故的因素上进行分析，制定相应的管理制度。

（1）应采用先进的检测技术实时检测事故因素。目前，国内众多地铁公司采取了先进的检测技术，对事故因素进行检测，如对火源、信号设备、线路和桥梁的检测等，降低了因火灾和设备引发突发事件的概率。

（2）采用信息化技术建立城市轨道交通应急管理指挥体系。为应对公共突发事件，国家建设有公共事件应急指挥平台，该指挥平台包含了公共事件的上报、公共事件的发布以及事件的处置记录等功能。城市轨道交通应急事件的处置可借鉴国家应急指挥平台的思路，采用信息化技术建立城市轨道交通应急事件指挥平台。

（3）建立完善的管理体制。突发事件的预防除了采取技术手段对事件因素进行检测外，城市轨道交通部门应制定完善的管理制度，明确各项管理流程，杜绝因人为因素导致的突发事故。

（4）城市各部门建立联合体制，充分发挥社会力量。城市轨道交通的突发事件往往危害比较大，涉及面比较广，因此对于城市轨道交通突发事件的应急管理，仅仅依靠城市轨道交通建设运营单位的力量是远远不够的，应充分调动城市各部门的力量，发挥各部门的优势。面对城市轨道交通突发事故和问题，城市各部门之间应建立联合体制，一方面可以通过信息共享，降低突发事故发生的概率，如地震部门向城市轨道交通企业共享地震信息，另一方面可以提高突发事故处置的效率，此时，政府部门应积极牵头建立各部门之间的统一协调机制。

（5）建立完善的法律制度。针对城市轨道交通突发事件的预防，应建立完善的法律制度，加强社会各界人士对突发事故危害的认识，提高每个人的法律意识。

（6）加强社会宣传，提高人们对城市轨道交通突发事故危害的认识，加强防范意识。

城市轨道交通给人们出行带来方便的同时也带来了安全问题。针对城市轨道交通突发事件的应急管理，本文对引发城市轨道交通突发事故的因素进行了分类和分析，同时对国内外的应急管理进行分析，提出了对国内在应急管理方面的一些建议，希望对国内城市轨道交通的应急管理有所借鉴。

小编：执器扶鼎

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