人大代表和专家学者对修改突发事件应对法的意见建议

新冠肺炎疫情发生以来，习近平总书记多次强调要全面提高依法防控依法治理能力，针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。栗战书委员长就修改完善突发事件应对法提出明确要求。十三届全国人大以来，全国人大代表就我国应急管理体系建设共提出1件议案、34件代表建议。专家学者围绕修改突发事件应对法提出了不少意见建议。现综述如下：

一、总体性意见

一些专家学者认为，从包括抗击新冠肺炎疫情在内的突发事件应对实践来看，我国突发事件应对法一些关键条款过于原则抽象，不够严谨细致，可操作性不够强，影响了法律的有效实施。相对于应急预案体系来说，这部法律的一些规定对突发事件应对工作的制度保障作用相对较弱，导致应急预案权力被放大、应急预案存在合法性问题。对社会组织、基层组织采取应急措施缺乏清晰的授权，现有应急组织体制没有充分有效地调度资源。该法施行13年来，我国的应急管理理念有了较大转变、应急机构作了较大调整，相关工作制度机制有不少创新，而该法一直没有进行修订，已显滞后。建议修改突发事件应对法的应急主体、规则、程序、保障措施等内容，完善相关制度，细化应对措施，增强法律的时代性实践性。

二、关于总则

1.关于体制机制

一些专家学者认为，当前应急工作机制协调能力较弱，不利于部门协同联动。建议设立应急管理委员会，将委员会办公室设在应急管理部（局），建立健全集中统一、高效领导、横向到边、纵向到底的应急管理指挥机制，以及开放、立体、实战化的联动指挥体系。

一些代表认为，院前急救是城市和地区公共应急防御体系的重要组成部分，除了日常医疗救治转运病人外，还承担突发事件的紧急医学救援、应急指挥和大型活动的医疗保障等，建议将院前急救纳入应急体系之中。

2.关于公民权利保护

突发事件应对法第11条规定“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”有的专家学者提出，这项规定确定了行政紧急权的行使界限，对公民权利实行最大保护原则，但从这次疫情防控工作来看，单一的最大保护原则还不足以保护公民合法权利，建议在此项原则基础上，增加体现最小侵害原则、侵害相当原则的规定。

三、关于预防与应急准备

1.关于应急预案制度

一些专家学者认为，现行法律对预案编制和演练的要求不够明确，规定过于笼统；对预案的制定程序、制定标准、演练评估、修订完善等方面缺乏明确要求，没有对启动条件、部门职责等核心内容作出明确规定。建议予以完善，增强法律和应急预案的衔接，提高预案的实效性和合法性。

2.关于应急保障措施

有的专家学者提出，现行法律对应急资金、救援队伍、物资储备、宣教演练等事前准备工作缺乏保障性措施，对物资调集、有效分配以及供应保障等缺乏细化规定。比如对应急物资的接受和调度，突发事件应对法仅对政府统筹协调应急物资配置作了原则性规定，缺乏有关接受和调度物资的具体性规定。这次防控新冠肺炎疫情工作中，个别地方的红十字会出现物资调配效率低、分配不合理等问题，受到非议。建议突发事件应对法对应急物资的接受和调度作出明确具体的规定。

3.关于应急物资储备制度

一些代表和专家学者提出，此次新冠肺炎疫情暴露出应急物资储备严重不足问题。突发事件应对法第32条规定“国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。”此规定较为笼统，不够全面，应予细化。实践中，对社会可动用的应急设备和物资底数不清，应急物资储备品种少、规模小、布局不合理，应急物资缺乏统筹管理，配送体系不够健全。建议：一是建立应急物资动员机制，规范中央与地方应急物资保障职责分工与衔接的关系。二是加强国家重要应急物资监测网络、预警体系和应急物资生产、储备、调拨基金及配送体系建设。三是加大应急产业标准化建设，鼓励应急装备和物资生产企业、教育科研机构搞好产、学、研、用结合，培育和壮大应急产业。

考虑到应急物资的储存、采购、调拨、运输、配发、使用、回收等各环节涉及多部门联动协作，建议突发事件应对法对这些制度作出完善后，国务院抓紧出台配套行政法规和规章，构建完整的应急物资生产、储备、使用的法律制度。

四、关于监测与预警

1.关于突发事件报告制度

有的专家学者认为，最容易知悉应急事件的主体是涉及其中的从业人员、基层组织等，建议法律授权县级政府可以在突发事件问题上授权相关从业人员、基层组织以一定职责。同时鉴于很多事件具有突发性，明确政府在预防和准备阶段承担相应的法律责任。

2.关于预警级别

有的专家学者提出，突发事件应对法第42条规定了预警级别按照突发事件发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度分为一、二、三、四级，该划分标准过于笼统，紧急程度、发展态势等表述过于宽泛，缺乏可操作性。建议予以完善。

五、关于应急处置与救援

1.关于防控措施

一些专家学者认为，突发事件应对法第7条、49条对防控措施的规定比较原则，各地采取控制措施的标准不一，部分地区出现滥用控制措施等问题，建议对控制措施进行细化，明确主体、权限、程序及范围，并赋予街道、社区等基层组织及物业单位执行控制措施的权力。

2.关于社会动员机制

一些专家学者提出，社会和市场力量参与突发事件应对的制度保障不足，法律没有对参加应急的社会组织和公民作出清晰的授权，同时社区人员工作动力机制不足、保障条件差，影响应对突发事件的成效。建议：一是明确民间组织、志愿者等社会力量在突发事件应对中的地位，赋予参与突发事件应急活动的社会组织和公民个人以必要的权力，并保证他们的合法权益。二是建立规范和指导社会力量参与应对突发事件制度，鼓励和引导社会力量参与救援，提出支持发展民间救援组织的具体举措。三是完善应急志愿服务制度，推进应急志愿服务组织化、有序化和专业化。四是建立社区管理人员的公共卫生知识培训、保险安排或特殊时期的津贴补贴制度。五是明确供水、供电、供热、公共交通等领域的公共企事业单位可以在其经营、管理的范围内实施应急处置，确保其能够依法开展相应的突发事件应对活动。

3.关于应急征用与补偿制度

一些专家学者认为，现行法律存在征用主体和被征用人权利义务不清、征用和补偿程序缺失、征用补偿标准模糊等问题。建议：一是确定征用主体和被征用人的法律权限，进一步明确征用主体从事公务的行为系接受政府委托，行为后果由政府承担。二是提出公平合理的补偿原则，允许多样化的应急补偿方式。三是明确应急征用和补偿程序。四是明确企业提供应急物资和资源后享受财政、税收、补贴等优惠政策，调动和保护社会力量参与应对突发事件的积极性。

有的专家学者认为，征用和征收不一样，征收是政府代表国家将被征收之物收归国有，实现物的所有权转移，征用则是政府代表国家将被征用之物的使用权暂时转移。对口罩、药剂、防护服以及食品等消耗品，名义上政府作出征用决定，其实质上是征收，建议突发事件应对法增加有关征收的规定。针对这次防控新冠肺炎疫情中出现的有些地方“截留”口罩问题，明确规定政府不得应急征用或征收任何单位、个人正在或即将用于疫情防控的、不可或缺的物资；对途经本行政区域内、发往其他行政区域的应急物资不得扣押征用。

4.关于信息公开

一些专家学者认为，实践中存在发布信息不确定，甚至自我纠正过去发布信息的情况。建议：一是将信息公开作为一条原则性要求，在总则中予以规定。二是对信息发布的及时、准确、客观、全面，给出科学准确的描述性定义。三是建立突发事件信息权威发布制度，明确县级以上各级政府都建立或确定自己的信息发布平台和渠道，事先向社会公布。四是信息公开要以切实保障当事人隐私为前提。五是删除第54条，因为传播信息不应以具备识别“虚假”信息的能力为前提，“虚假”有时候能促使信息公开。

5.关于科技支撑

一些代表和专家学者提出，在处理突发事件中发挥科技作用不够明显，应急科技成果推广渠道有限，成果的转化率较低。建议将科学技术特别是信息网络技术作为应急工作的重要保障，打造智慧预警平台、智能应急、安全科技支撑平台，在法律中充实以上相关内容。

六、关于法律责任

有的专家学者认为，有关责任设定的条款多属“柔性条款”，刚性不够，建议强化责任，对有关政府职责的设定，将部分“应当”规范提升为“必须”规范。同时，该法有不少的预期义务、责任，如“采取预防措施”、“及时发布警报”等，以及政府和特定单位之外的主体的“义务”，没有规定相应的法律责任，建议将与突发事件应对关系密切的预期责任明确具体化。

七、与相关法律衔接配套问题

1.与国家安全法的衔接

一些专家学者建议，要完善公共卫生、自然灾害、环境公害、甚至战争状态叠加出现时的协调衔接制度，完善国家安全机制启动的程序、条件、职责分配等方面的法律制度。

2.与传染病防治法的衔接

一些专家学者认为，突发事件应对法与传染病防治法有关征用主体、预警主体的规定不一致。一是突发事件应对法第12条规定的征用主体是“有关人民政府及其部门”，而传染病防治法第45条规定的是“国务院或者县级以上地方政府”，不包括政府部门。二是突发事件应对法第43条规定，预警主体是“县级以上地方各级人民政府”，而传染病防治法第19条规定，预警主体则为国务院卫生行政部门和省级政府。建议在修改这两部法律时统筹考虑使之协调统一。

3.有关方面要抓紧制定配套行政法规、地方性法规

一些专家学者提出，国务院已经制定了生产安全事故应急条例、破坏性地震应急条例、突发公共卫生事件应急条例、重大动物疫情应急条例等7部有关应对突发事件的行政法规，但面对可能发生的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件，现行行政法规还显不足。一些地方也未制定相关地方性法规，一定程度上影响法律有效实施。建议突发事件应对法修改后，有关方面抓紧出台相关配套法规，完善具体工作制度和应对措施。

执笔人：研究室二局 陈星言

本文为《人大工作研究》2020年第18期 

参考文献：

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11.马怀德：突发事件应对法的几点建议，理论视野，2009（4）。

12.马志毅、黄太云、魏永忠、郑建东：关于防控“新冠肺炎”疫情的法律对策建议，光明网法眼观察，2020年4月3日访问。

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14.粟琼代表《关于支持民间义务救援队伍发展的建议》。

15.黄美媚代表《关于基层应急管理标准化建设的建议》。

16.闫丽娟代表《关于建立、完善应急救援装备标准体系的建议》。

17.李东艳代表《关于加强应急管理人才培养和创新体系建设的建议》。

18.班宇侠代表《关于加强应急体系建设，将各级院前急救队伍纳入相应的应急救援队伍体系的建议》。