陈懿赟：日本房产泡沫后的税收改革可借鉴

　　[编者按]　　　　近日，北上广等一线城市房价暴涨再度引发关注。当前我国房地产市场环境与日本20世纪七八十年代的房地产市场环境有较多相似点。日本曾作为世界第二经济强国，在20世纪80年代中后期经历了很长时间的泡沫经济。本文将从房产税改革的角度，分析总结日本的经验教训，以警惕我国房地产市场出现类似于日本的经济泡沫。　　　　[正文]　　　　20世纪八十年代后期，日本房地产出现严重泡沫后，政府运用各种手段调控房地产市场，其中值得研究的有房地产税收政策改革。　　　　1985年以前房产税政策刺激房价　　　　第一阶段（1985年以前），是日本经济的上升时期，原有的房地产税收政策在一定程度上成为促进经济成长与拉升房地产价格的激励因素。虽然这一时期也存在一定的房地产泡沫，但拉动房地产价格上涨的主因是实体经济的发展。从调控方向和调控重点看，这一阶段的税收政策并未对潜在的泡沫给予足够的重视，不仅采取了放任的态度，而且在某些方面还鼓励了不动产投资规模的扩大。创设于1952年的“居住用财产置换更新特别优惠措施”规定，家庭利用出售居住10年以上的住宅和宅基地而获得的全部金额购入新住宅、新宅基地时，不对原房地产的转让与收益征税（即延期征税），但是如果购入金额小于出售所得的金额，那么对超出部分的金额（超出部分收益减去必要经费）需要征税。该措施的目的是促进居民家庭改善居住条件，但后来却是造成城市周边地价上涨的重要原因之一，该政策到1988年房地产价格大幅上涨时基本上停止。　　　　1985-1991通过管制抑制地价上涨　　　　第二阶段（1985～1991年），是日本房地产泡沫快速膨胀的时期，房地产市场的调控从行政管制失效转向谋划土地税收制度的改革。为应对1985年开始出现的地价异常飙升，日本政府于1987年制定了“土地交易区域监视制度”，在管制区域内，土地交易要获得都道府县知事许可。在管制区域外，只要土地交易达到一定的规模，也需要申报。然而，通过管制来抑制地价上涨，只是治标不治本，并未能从根本上解决问题。1989年日美经济谈判，美方批评了日本土地交易监视区制度，认为税制改革才是土地政策的根本所在，提出了至少必须通过资产保有税来减少土地作为资产保有的有利性的具体政策建议，促使日本在同年制定的《土地基本法》对这一政策有明确的体现，确立了税收调控土地价格的法律地位。　　　　《土地基本法》实施后，为了打破“土地神话”，抑制土地价格泡沫，1991年1月，日本制定并通过了《综合土地政策推进要纲》，提出了加强土地税收和加强对土地的合理评估。1991年4月，日本税制调查会总结提交了题为《土地税制改革的基本课题》的咨询报告，提出“土地税制是解决土地问题的极为重要的手段之一”。后来出台的一系列政策都与日本政府的这种态度转换密切相关。　　　　1991-1993增加土地税负抑制地价　　　　第三阶段（1991—1993年），房地产市场泡沫出现破裂阶段。1991年实施的土地税制改革核心是以增加土地税负来抑制土地价格(见表1)，日本政府为抑制房地产市场泡沫破裂的加剧打出税收组合拳。开征地价税、特别土地持有税被视为强有力的调控手段，其他税收政策对抑制房地产价格效果则表现不一。　　

　　（1）开征地价税。日本政府开征地价税的本意在于增大土地的持有成本，从而起到抑制土地需求的作用。尽管地价税由于税率低、非征税范围大，对土地保有者的实际影响比较小。但在税制改革方案付诸实施之时，日本的房地产泡沫已经破裂，地价税还是加重了土地所有者的税负，使土地所有者急于将土地脱手，从而进一步加速了地价的下跌。在土地价值迅速回落的状况下实施地价税，其最直接的后果是加重了土地所有者的税负，越来越多的人急于脱手，进一步加剧了泡沫崩溃的速度，加速了地价的下跌。这种滞后效应是由税制改革从立案到实施的时间差造成的。这种长期的地价下跌一直持续到现在，造成了严重的经济问题。　　　　而且，由于地价税造成税源过分集中于大城市的商业密集地区，因此这些地区的土地评估额远远超出地价税按的基础扣除额，造成企业的土地持有成本增加，抑制了企业本来可以在城市中心部获得高额利润的机会，阻碍了企业在大城市中心部的投资与经营活动，扭曲了应由市场主导的产业资源配置。地价税的征收被认为是导致日本产业空心化，以及城市周边地区地价上涨的重要原因之一。　　　　（2）强化特别土地保有税。特别土地保有税创设于1973年，对一定规模以上的土地分别在取得和在土地取得后10年内等两个阶段课税，开征的目的是抑制土地投机及促进土地供给。1991年日本税改加强了特别土地保有税的调控力度，降低了三大都市圈(东京圈、大阪圈、名古屋圈)的特定都市的免税点，将保有时间超过10年的城市区域内具有一定规模的土地也列入征税对象范围。对之前属于免征的停车场、仓库等利用土地本身的特定设施也制定了加强课税措施。由于特别土地保有税税率偏高，征税对象集中在土地价格泡沫较为严重的中心城市，起到了很好的调控作用，对中心城市土地价格的下跌起到了很好的推动作用。　　　　（3）改革遗产税对抑制地价上涨起到了一定作用。遗产税的计税依据由原先市价的50%提高到80%，但对于小规模宅地，则提高了免税抵扣的限额。　　　　（4）强化对城市区域的农地征税，以促进土地转让与供给的增加，从而降低土地价格。日本在1991年之前曾长期实施对长期经营农业的城市农地免税政策，抑制了农业用地的转让，限制了城市区域的土地供应，推动了地价上升。1991年税改规定，对在1993年之前划分为“必须宅地化”的城区农地，自1993年起与宅基地同样征税，取消了连续20年经营农地免征遗产税的规定。　　　　（5）强化土地转让所得税在推动地价上涨的同时，也加大了地价波动的幅度。加重转让环节的税负不利于土地交易的正常开展，对大规模宅地保有的影响也并不明确。同时，转让环节的税负比较容易转嫁。在房地产价格上涨阶段，卖方可以将转让环节的税负全部转嫁给买方，从而进一步推动房地产市场价格的上升。　　　　（6）由于日本对固定资产课税的实际税率非常低，仅为0.17%，物业税对地价变动的实际影响十分有限。而且，由于日本政府对于物业税课税标准的修改迟于地价的变化，造成物业税实际税率在地价下滑阶段反而上升的结果。　　　　从控制地价来说，日本政府1991年土地税制的设计是没有错误的，但是由于实施1991年税制颁布的时候房地产泡沫已经破裂了，宏观经济环境变化了，实施的这种政策实际上已失去了既定意义，整体上造成了雪上加霜的作用。日本政府随即实施了反方向的税收调控政策，希望以此促进房地产市场价格的稳定。　　　　1994-1995降低课税标准减轻税收　　　　第四阶段（1994—2005年），进入房地产泡沫破裂之后的萧条期，税收政策调控的核心是减税。伴随着日本房地产市场泡沫的破裂，日本政府税收政策的重心也开始从以针对土地市场为主，转移到消化不良房地产贷款，提高土地流动性，促进土地有效利用等重点上来。1994年开始，为了减轻住宅用地的税收负担，采取了系列降低课税标准额和调整课税标准额的特别扣除措施。另外，对一定的新建住宅、长期优良住宅、既有住宅的耐震改造、既有住宅的残疾设施改造以及节能改造等实施了减税措施。　　　　在房地产泡沫崩溃后，日本国内长期面临地价下滑、土地闲置、个人及企业资产负债状况恶化、金融机构不良债权处理停滞等问题。为应对资产通缩，日本政府于1997年出台了《新综合土地政策推进要纲》，将土地理念由所有改为利用，提出土地政策目标由抑制地价转为促进土地的有效使用。在这一理念及政策目标的指导下，日本政府于198年停止征收地价税，在2003年大幅减轻土地流通环节课税，停止了特别土地保有税。至此，作为抑制房地产泡沫强力措施手段的地价税和特别土地保有税都被彻底停止。　　　　2005年至今政策以提高国民生活为目标　　　　第五阶段（2005年至今），在地价下滑渐趋停止的情况下，为了摆脱资产通缩的束缚，日本政府再次构思了土地政策的框架，并以“实现合理的土地使用”和“形成透明、高效的土地市场”作为土地政策的基本理念。2009年，为了应对以土地使用价值为中心的房地产市场的形成和少子高龄化等与土地相关的社会情况变化，日本以提高国民生活为目标，制定了“土地政策的中长期展望”。该报告中提出今后的土地政策将以提高国民生活为目标，以房地产的使用价值为根本，综合且战略性的制定促进房地产业发展的中长期政策。其中，再次提及完善房地产市场的税制、法制和地价公开发布制度。加强对房地产市场和宏观经济关联性的研究分析，确保适度的房地产金融发展以及合理运用《国土利用计划法》等促进日本房地产市场的中长期发展。　　　　[背景]　　　　20世纪70年代以后，第一次石油危机使主要资本主义国家陷入经济滞胀，日本也步入了相对低速的稳定增长时期，随着交通运输、城市建设以及住宅等建设蓬勃兴起，日本财政支出猛增。同时，在宽松的货币和财政政策共同刺激下，日本设备投资快速增长，生产能力盲目扩张，拉动了生产消费价格普遍的上涨。由于日本政府向信息技术为主导的产业结构的调整和转变迟缓，企业将大笔的资金用于金融资产和土地投资，股票和房地产价格因之暴涨，一时间土地投机席卷全国，逐步形成了泡沫经济。在美日1985年签订广场协议后，随着日元的大幅升值，日本经济增长率明显放缓，对外贸易特别是制造业出口受到较大冲击，企业经营状况普遍恶化。为应对广场协议以后的日元急剧升值，补贴因日元升值而受到打击的出口产业，日本货币供应量增长率从1986年开始连续保持高位增长，1986年至1987年货币供应量增长率超过GDP增长率两倍多，房地产抵押贷款在全国银行贷款余额的比重1992年达到了35.5%。　　　　（本文作者系湖南省税务学会副研究员、博士陈懿赟。本文原标题为《日本房地产泡沫破裂前后的房地产税改革研究》内容有所删减。原文系湖南省改革进行时的“思与行”暨第六届湖南省社会科学界学术年会一等奖论文。）