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【内容提要】 在我国人口老龄化日益严重的背景下，养老问题成为当今社会治理的重要议题，而以居家为基础，政府为主导，社区为依托的社区居家养老模式适应了当前我国养老形式的要求，成为养老的主要方式。我国多地已经开展了相关的实践探索，并总结了有益经验，但与此同时，也遇到了诸多问题。基于此，本文从我国社区居家养老的法律调整困境出发，在借鉴域外国家相关经验的基础上，为我国社区居家养老工作提出关于完善法律制度、提升服务质量以及建立评估监管体制方面的对策，以期对构建以政府为主导、家庭为核心、社会参与的社区居家养老服务体系有所助益，促进我国社区居家养老服务的长期良性发展。

【关键词】 社区居家养老 政府 家庭 社会

引言

我国自1999年开始进入老龄社会。据国家统计局发布的数据显示，截至2019年末，我国60岁及以上人口为25388万人，占18.1%。与2018年末相比，老年人口比重持续上升， 60岁及以上人口增加439万人，比重上升0.25个百分点。与刚刚步入老龄化的2000年相比，60岁以上的老年人口数比重由17.9%上升到18.1%。由此看出，我国的人口老龄化在持续加剧，劳动年龄人口占比进一步减少，同时家庭规模的缩小以及未富先老的现实，导致传统的家庭养老模式不再符合我国的养老需求。

民政部在《社会养老服务体系建设规划2011－2015》中指出:“社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”。在《国家积极应对人口老龄化中长期规划》（2019）中，再次强调了该养老模式的重要性。而社区居家养老这一养老模式以居家为基础，政府为主导，并依托社区和养老机构的力量，为老年人提供多样化的养老服务，是符合国家政策，顺应我国当前养老形势的重要养老方式。从各地的实践来看，社区居家养老这一养老方式有效缓解了我国的养老压力，但由于我国社区居家养老处于发展的初期阶段，仍面临着一定的困境。基于此，本文旨在剖析现阶段社区居家养老存在的问题，梳理域外相关经验，探究解决社区居家养老相关问题的对策。

一、社区居家养老基础理论概述

（一）社区居家养老的内涵界定

社区居家养老源于西方的老年人“社区照顾”概念，是指老年人在养老时，依然居住在家中，并以社区为平台，整合社区内的资源，为老年人提供生活照料、医疗服务、精神慰藉等多种生活服务的养老方式。它介于家庭养老和机构养老之间，实质上是养老责任由家庭向社区的转移。

该种养老模式主要包括以下两方面的含义：一是老年人不改变原本的生活环境，继续在家中居住，在满足其老年精神需求的基础上，由社区安排专业人员为其提供多种照料服务，或者选择自己到社区内的服务点接受服务，即“社区内照顾”。二是以社区为平台，整合社区内的人力、财力、物力等各种资源，为居家老年人提供服务，如志愿服务、邻里互助等，即“由社区照顾”。同时，社区居家养老主要由两大群体承担老年人日常照顾的责任，一是由亲属、邻居、志愿者等组成的非正式照顾群体；二是由社区的专业人员组成的正式照顾群体。

（二）社区居家养老的理论依据

1.社区照顾理论

根据社区照顾理论，社区应当整合全部社会资源，为社区内需要照顾的人员提供正规照顾和非正规照顾两种类型的全面照顾，主要包括行动照顾、物质支援、心理支持、整体关怀四个层面的照顾。社区照顾分为社区内照顾和由社区照顾两种类型，前者是指需要照顾的人员在住所中享受社区专业人员提供的服务，后者是指由被照顾者的亲属、邻居、志愿者等提供照顾。通过上一节对社区居家养老的内涵分析可知，该养老模式符合社区照顾理论的要求，利用社区内的资源，为社区内需要照顾的老年人提供专业和非专业的老年照料服务，以实现“老有所养、老有所医、老有所为、老有所乐”。

2.福利多元理论

福利多元理论要求社会福利由多个部门共同承担，包括政府、市场、家庭、社区等，其核心思想是政府不应当成为社会福利的唯一提供者。因此，社区居家养老也是符合福利多元理论的。在社会的养老事业中，政府不能包揽一切，而应该转为依靠市场，鼓励更多的社会组织和民间主体参与养老事业中，政府则应该扮演一个引导者和规范者的角色。社区居家养老这一养老服务模式可以平衡政府、市场、家庭、社区等多方面的力量，使它们共同承担社会养老责任，充分发挥各自优势，提高我国养老服务水平。

（三）发展社区居家养老的必要性分析

在我国社会经济发展转型、人口老龄化持续加剧的现代社会，无论是对于家庭还是社会来说，养老的压力也在日益增加，依靠传统的家庭养老和机构养老难以满足当前社会的养老需求，这也使介于家庭养老和机构养老之间的社区居家养老的必要性日益凸显。总体来看，发展社区居家养老的必要性可以归纳为以下几点：

第一，社区居家养老符合我国人口老龄化和家庭规模缩小的发展趋势。随着经济的发展以及计划生育等因素的影响，人们的生活方式和思想观念发生变化，人口老龄化趋势下家庭规模日益缩小是不可避免的社会现象。在这种情况下，传统的家庭养老模式缺乏现实基础，难以满足当前的养老需求。

第二，社区居家养老有利于解决我国未富先老的问题。在人口老龄化的背景下，劳动力数量和比例日益减少，而养老所需要的资金投入日益增加，我国现阶段的经济发展水平决定了政府无法独自承担社会养老的责任。社区居家养老的市场化程度较高，投入的资金成本相对较小，可以吸纳社会团体、民间组织等力量，充分整合社会资源，使多主体共同承担养老的社会责任，减轻政府的资金压力，这些优点是机构养老所不具备的。

第三，社区居家养老可以满足老年人的精神需求。受传统观念的影响，我国老年人更倾向于居住在自己习惯的生活场所，不愿意离开家庭。在这种情况下，机构养老虽然能更好的给予老年人专业的照顾，却无法满足其精神需求。而社区居家养老不仅可以满足老年人居住在家中的需求，同时还可以依托社区平台为老年人提供专业的养老生活服务，使老年人达到精神层面和物质层面的双重满足。

二、国内社区居家养老实践的现状及困境

（一）国内社区居家养老的相关法律政策

首先，在法律层面，我国《宪法》第四十五条和第四十九条规定了国家、社会、子女给予老年人物质支持和赡养老人的义务。这两条规定表明，我国以根本大法的形式规定国家、社会、家庭照顾老年人的义务，为多主体共同参与承担养老责任的居家社区养老提供了法律依据。除此之外，《老年人权益保障法》第五条规定：国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。社区居家养老的服务模式与这一法律规定相契合。

其次,在政策性文件层面,2000年,民政部、财政部等部门在《关于加快实现社会福利社会化的意见》中,首次提出"在供养方式上坚持以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构为补充"。此后,2005年民政部发布的《关于开展养老服务社会化示范活动的通知》、2006年出台的《关于加快发展养老服务业意见的通知》、2008年颁布的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》国务院2013年颁布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》、以及《"十三五"国家老龄事业发展和养老体系建设规划》等文件,都对社区居家养老的基础性地位予以确认。

最后，地方政府也相继颁布了诸多相关服务条例。如：2015年北京市出台的《北京市居家养老服务条例》、浙江省出台的《浙江省养老服务促进条例》、2016年宁夏出台的《宁夏养老服务促进条例》等，都对各地的居家社区养老服务作了相关规定，为各地开展居家社区养老服务的实践提供指导。

（二）国内社区居家养老的实践

近年来，我国多地开展了社区居家养老试点工作，民政部、财政部《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》(民函〔2016〕200号)对社区居家养老试点工作做了规划：前两年重点补足短板，后两年着重完善相关政策措施，推广成功经验。基于此，本章首先介绍国内社区居家养老的相关实践，并在此基础上发现其中的法律调整困境。

通过对各地社区居家养老相关情况的总结，主要可以分为以下几种类型：一是社区服务中心运作型。以上海市为例，上海市静安区已经形成了区-街道-小区三级社区居家养老服务网络，并建设了“老年宜居社区”，为社区内的老年人提供多种服务。二是政府购买服务，实际运作由社会组织完成。南京市鼓楼区的“心贴心”养老服务中心是其中的典型代表。鼓楼区“心贴心”养老服务中心是由韩品嵋创建的南京市本土知名的养老社会服务品牌组织，鼓楼区政府每年会拨付一定的财政资金给该中心，购买养老服务，支持该养老中心养老服务工作的有效提供，并建立了区-街道-社区三级评估管理机制。三是民办养老机构运作型。广州市政府积极鼓励和引导民间力量参与社区居家养老服务，白云区松洲街的社区将养老服务站设在民办养老机构内，但是又和社区内的卫生服务中心同处一院，二者相互呼应，实现了资源共享，建立了一站式的社区居家养老服务。四是物业管理公司运作型。苏州市沧浪区创建“虚拟养老”这一养老新模式，并由物业公司运作，整合辖区内的相关企业，共同提供多样化的服务。在这一运作模式中，社区承担监管责任，由企业运作，政府支持。五是邻里互助型。这一运作模式的典型代表是杭州市下城区打铁关社区的“818”邻里互助站，该互助站组织协调社区居民轮流坐班，接待社区内有需求的老人，并设置热线电话、邻里互助单、邻里互助流程以及多种类的邻里互助服务项目，保障该模式的运作。

（三）国内社区居家养老实践的困境分析

1.相关法律法规不健全

首先，我国缺少一部关于社区居家养老的国家层面的立法。现行的《老年人权益保障法》虽然在第五条中规定了我国应建立和完善社区居家养老服务体系，但是这一规定过于原则性，主要起到宏观层面的指导作用，没有具体的操作规范，无法指导实践中出现的具体问题。同时，该法着重于保障老年人物质、精神和社会权益，对养老工作中的权责规定缺乏清晰的界定，难以有效处理社区居家养老的相关纠纷。

其次，虽然多地的地方政府制定了地方性的社区居家养老服务条例，但是这些规定都是针对当地社区居家养老问题，无法普遍适用，并且依旧存在过于原则性，难以具体适用，以及规定不明确等问题。

最后，社区居家养老服务的实际运作过程中，还会涉及其他法律，如订立社区居家养老合同时会涉及《合同法》的相关规定，社区内的养老设施建设的审批还会涉及行政法，但是各地关于社区居家养老的相关规定，对此都没有清晰、统一的标准，在实践中就会引起诸多争议，不利于社区居家养老工作的顺利推进。

2.资金来源不足，产业化水平低

在社区居家养老工作中，从养老设施建设、到专业人员的培训、再到日常的各项生活服务的提供，都需要大量的资金支持。但是一直以来，我国社区居家养老工作都以政府的财政拨款、社区筹集为主，渠道较为单一。以南京市鼓楼区“心贴心”老年服务中心为例，该服务中心的资金来源主要依靠以下四个渠道：一是通过政府的财政预算，获得财政拨款；二是通过市场化运作的方式，参与一些营利性的项目，获得收益以作为经营资金；三是通过南京协和老年服务中心，拆借成员企业和事业单位间的资金，来保证该老年服务中心的日常运作；四是通过相关平台向从社会募集到的资金。从目前来看，“心贴心”老年服务中心主要的资金来源渠道还是政府财政拨款，占比最大。

随着人民生活水平的提高，养老的需求更加多样化，对养老服务水平的要求也随之提高，养老硬件设施和服务质量的改进都需要大量的资金投入，单纯依靠政府的财政拨款已经无法满足当前以及未来社区居家养老服务的发展。且目前我国还有相当一部分居民对养老的认识还停留在“是一项低营利甚至是非营利的社会福利事业”的传统观点上。除此之外，政府对于养老工作也没有清晰的定位，甚至仍将其视为福利性质的第三产业，这就使社会资本难以进入社区居家养老领域，为该领域的发展设置了障碍。

3.服务人员专业化程度低，缺乏人才支持制度

由于社区居家养老工作大多是通过社区服务中心开展的，而社区居家养老服务只是其工作内容的一部分，该中心还需进行其他公共服务。同时，我国社区居家养老发展不成熟，并没有形成规模化，大多数社区只是零星地开展社区居家养老服务工作。因此，专门从事该工作的且经过专业化培训的人员极其匮乏。

当前我国从事社区居家养老工作的人员大致可以分为以下三类：一是带薪从事该服务的人员，主要是由失业妇女或者农村进城务工的妇女组成。这类人员一般都未接受过专业的培训，缺乏专业技能，难以提供高质量的养老服务。同时，由于这类人员年龄结构老化，且工作强度、难度和薪酬不对等，导致人员流动性较大。二是志愿者，其中很大一部分由大学生组成，由于部分大学生参加志愿服务是为了完成社会实践，且没有经过专业培训，也没有激励机制，导致志愿者队伍也缺乏长效的运行机制，无法持久稳定地发展。三是由社区老年人自行组成的服务队伍。这类人员年龄较高，且缺乏专业知识，主要是互助行为，因此，他们所能提供的服务是非常有限的。

4.服务项目单一，缺乏专业化管理

首先，我国当前的社区居家养老服务中，社区提供的服务项目主要集中在休闲娱乐和日常生活服务，前者如：在社区内设置健身器材、棋牌游戏场所、阅览室、茶室等，后者如送餐服务、清洁服务、维修服务等。这些服务项目是由社区统一设置的，不仅服务的受众范围小，而且服务内容较为单一，且大多数上门服务的时间是固定的，缺乏服务的层次性，难以根据老年人的需求来调整。

其次，我国的社区居家养老还处于发展的初级阶段，管理模式还不够成熟，组织结构混乱，部门条块分割、缺少一定的激励机制，容易出现群众认可度低、参与度低、发展后劲不足等问题。此外，在社区居家养老服务中，主要的执行方是街道和居委会等基层组织，政府在实际的运作过程中存在缺位现象，现实中大量存在政府监管不到位，居家养老服务水平低下的问题，不利于居家养老服务工作的长期良性发展。

三、域外社区居家养老的实践及经验总结

（一）域外国家社区居家养老实践

1.美国

美国的人口老龄化问题十分严重，且传统的地产式的养老方式和医疗型养老护理机构使美国的政府的财政不堪重负，同时为了顺应本国老年人就地养老的医院，美国在社区居家养老方面采取了一系列的举措。

首先，在政策方面，美国相继颁布了《老年法》、《老年人志愿工作方案》、《多目标老人中心方案》、《老年人社区服务就业法》等，为社区居家养老工作提供指导。同时，美国还针对社区老年人的住房问题出台了一系列政策，如“低收入住房税收减免政策”、“住房选择优惠计划”等。除此之外，在美国社区养老服务资助计划中，各州的医疗保险还负责老年人住房的维修费用支出。还有一系列针对老年人住房可支付性和住房宜居性的资金补助政策。

其次，在社区居家养老服务内容方面，美国针对不同的服务对象，形成了多层次、有针对性的服务项目体系，主要包括：老年人全包容服务项目、高级护理选择项目、集中住房服务项目。不同的项目资金来源不同，服务内容也不尽相同，老年人可以根据自己的需求选择养老项目，有的是提供餐食服务、住房服务以及医疗服务，也有的项目提供完整的医疗服务和住房服务。

除此以外，由于美国政府不直接参与社区居家养老服务工作，这就为非营利的社会组织参与养老工作提供了契机。美国非营利社会组织提供的养老服务主要有四种，一是一站式服务，二是专门化服务，三是政府资助的组织机构，四是居民自组织机构，这些非营利组织提供的服务与政府的相关政策相互配合，形成了体系化的社区居家养老管理模式。

2.英国

最初英国的社区服务是为精神病患者和智障人士提供的，后来逐渐将老年人纳入进来。英国的社区居家养老服务分为“社区内照顾”和“由社区照顾”两种，这两种的含义在第一章已有所介绍，此处不再赘述。

在法律政策方面，英国政府颁布了《全民健康服务质量》、《全民健康服务与社区照顾法案》等，为社区居家养老提供了制度上的保障和依据。

英国的社区居家养老服务是一种官民结合的运作模式，政府起主导作用，以社区为中心，由民办养老机构协助提供多种专业的养老服务。政府将部分养老项目交给符合条件的民办养老机构，签订服务转交协议，政府对民办机构的养老服务进行监管，社会其他群体也可以对其进行监督，没有按协议提供社区照顾的民办机构会受到相应的惩罚。在服务的项目种类方面，英国依据老年人的居住状况和是否有家人照料，为不同情况的老年人提供不同形式的服务。例如：有专门人员或者志愿者为老年人提供上门服务，给与生活不能自理的老年人以生活补贴，为独居的、生活可以自理的老年人提供安装有紧急按铃的老年公寓等。此外，英国的社区居家养老不仅为老年人提供医疗护理等生理上的服务，还注重照顾老年人的精神世界，给予他们心理上的安慰。

3.日本

日本由于国内的老龄化发展十分迅速，因此十分重视养老问题，颁布了一系列的法令、政策来解决养老问题。例如：颁布《国金法》来给予老年人经济支持，颁布《老年人福利法》给予老年人以养老福利，制定《老年人保健福祉10年促进战略计划》，颁布《介护保险法》来满足老年人的医疗护理需求。

在养老服务的内容上，日本从老年人的需求出发，提供不同的养老服务内容。如根据老年人的身体状况的不同，提供日托服务和上门服务；根据需求程度的不同，提供长期服务和短期服务；为有需要的老年人提供保健咨询服务和指导服务。同时，日本还鼓励社会多方参与社区居家养老服务工作，形成了多样的组织类型，主要包括：志愿者、非营利社会组织、社会福利协会组织、政府组织。多样化的组织类型有效地缓解了政府的养老压力，同时也提高了养老服务的质量。此外，日本的社区居家养老有着专业化的服务人员，这些人员只有通过学习培训，取得一定的资质后才可以上岗，主要分为两种：一种是经过三年的专业学习后，通过全国统一考试并取得资格证的护理员；另一种是参加由政府开办的培训班，并通过考试取得资格证的社工。而这两者在正式参与社区居家养老工作之前，还需要在有关部门进行登记。

（二）域外国家社区居家养老实践经验总结

1.为社区居家养老服务提供法律制度保障

在域外国家对社会养老问题的探索和实践过程中，很多国家都选择了社区居家养老的模式，并制定了一系列的法律政策为其提供有力的支持。上述美国、英国、日本无一例外地都出台了相关的法律政策，从资金来源、服务内容、服务标准、监管机制等方面，为本国的社区居家养老提供制度依据，使其在标准的范围内发挥最大的效益，搭建起较为完善的社区居家养老政策保障体系。

2.充分发挥政府的主导作用

在上述国家的社区居家养老服务工作中，政府都发挥着主导作用，通过行政手段，充分整合社会资源、建立监管机制，以求提供更优质的社区居家养老服务。如美国政府为老年人提供住房减税政策，英国政府资助很多社区的养老基础设施建设，同时还有一部分的政府雇员直接参与社区居家养老服务中，日本政府出资组建了大部分的养老组织等。

3.创建多元化的服务主体

国外的社区居家养老工作虽然以政府为主导，但是同时鼓励社会力量加入社区居家养老服务，创建了多元化的服务主体。上述国家的社区居家养老服务主体都是由多方构成的，包括政府组织、民间养老组织、二者合办的社区养老组织以及志愿者等，各主体分工协作，不仅减轻了政府的负担，还可以相互竞争，提高养老服务质量，扩大了养老服务的覆盖面。

4.根据老年人需求提供多层次服务项目

上述国家在提供社区居家养老的过程中，从老年人的需求出发，针对不同的老年人提供不同类型的服务，有的是根据老年人的身体状况来划分，有的根据年龄划分，还有的按照是否需要政府提供住房来提供不同种类的居家服务。这种有针对性的、多层次的养老服务项目，不仅可以提高养老服务的质量，增强老年人的幸福感，同时还可以有效整合社会资源，达到效益最大化。

5.服务队伍专业化

域外国家的社区居家养老服务工作大多是由经过一定的培训并取得相关资格的专业化人才队伍承担的，使社区居家养老服务发展成为一个规模化、制度化的职业，是发达国家社会养老事业的一个重要的特征。甚至有些高校还开设了相关专业，培养专业人才，为养老工作提供人才保障。

四、完善我国社区居家养老服务的对策

（一）我国社区居家养老服务应坚持的原则

1.老年人权益保障原则

养老受益权是基本人权，也是公民的一项法定权利，是老年人其他权利实现的基础。在宏观层面上，我国的《宪法》和《老年人权益保障法》都对国家和社会对老年人的物质保障义务作了规定；在微观层面上，要保障老年人权益，最基本的就是要保障其幸福地度过晚年生活，开展好生活照料、老年福利等工作。由于生理和经济来源上的弱势地位，老年人成为社会的弱势群体，需要社会给与物质和精神上的支持和帮助。因此，我国在开展社区居家养老服务工作的时候，要坚持老年人权益保障原则，以人为本，切实保障老年人群体的利益。

2.政府主导原则

上一章节已经提及，域外国家的社区居家养老服务工作都是在政府的主导下开展的。在社会老年福利工作中，政府一直都是扮演着主导者的角色，作为社会养老福利制度重要组成部分的社区居家养老服务，政府更是应当承担不可推卸的责任。虽然很多国家的社会组织等民间力量参与到社区居家养老服务工作中，政府甚至不直接参与社区居家养老服务，但是这些社会力量的加入，都是在政府授权和监督下进行的，只有依靠政府的力量，才可以有效协调各方力量，共同发挥作用。因此，我国在开展社区居家养老工作的过程中，始终应坚持政府的主导地位，发挥政府的调控作用，整合社会各方资源，保障社区居家养老工作的持续稳定开展。

3.社会参与原则

虽然在社会老年福利制度中政府居于主导地位，但是政府不应当，也没有能力承担全部的社会养老责任。根据福利多元理论，政府不应当成为社会福利的唯一承担者，应当鼓励社会多方共同参与到社会福利工作中来。从我国现阶段的经济发展水平出发，在社区居家养老服务工作中，国家应当通过政策激励，调动起社会多方力量参与到社区居家养老服务中，使社会、家庭以及个人共同承担起社会养老的责任。政府则应当发挥指导和监督作用，明确各方的权责关系，各尽其职，保障社区居家养老工作的有序开展。

（二）完善制度保障

1.制定专门的老年人福利法

当前我国的《老年人权益保障法》规定了老年人享有的一系列权利，但是规定比较笼统，可操作性不强，尤其是和社区居家养老有关的规定，更是少之又少，无法适应当前我国的养老状况，相关立法应该有新的变化。纵观世界各国的养老福利立法，主要分为两种模式：一是没有专门的法律，而是将和老年人福利相关的各项规定分散到不同的法律文件中；二是制定一部专门的法律对老年人权利予以规定，如日本的《老年人福利法》。二者各有千秋，但是在笔者看来，选择第二种模式更加适合我国，原因有以下两点：一是专门性的立法可以更有针对性地养老工作进行指导，实践性、可操作性更强；二是世界上经济发达、法律体系比较完善的国家都有专门的老年人福利法，且这些国家的老龄化程度普遍较高，积累了丰富的相关经验。

2.引入长期护理保险制度

将长期护理保险制度引入社区居家养老服务，可以使生活无法自理的老人获得长期稳定的护理保障，提升其晚年生活的安全感和幸福感。为了使长期护理制度在社区居家养老服务中更好地发挥作用，还有以下几点需要完善之处：一是要合理确定长期护理保险的参保对象，应将失智失能老人作为重点护理人群，继续加大投入，以期将更多老人纳入保护范围内；二是长期护理保险的资金来源渠道应当多元化，在现行职工医疗保险的基础上，建立政府补贴、社会参与、个人合理缴费的筹资模式；三是在待遇内容上，引导家庭尽可能地承担照护义务，而非将责任完全转移到政府。

3.完善医养结合制度

自“医养结合”这一概念提出一来，我国政府高度重视其发展，相关文件频出，并且在十九大报告中再次强调要重视医养结合制度的构建和发展，在国家政策的大力支持下，如何在社区居家养老工作中，发挥好医养结合制度的作用值得我们探究。首先，社区居家养老中的医养结合是由社区居家养老服务机构和社区卫生服务机构共同合作完成的，因此应当注意协调好二者的工作，明确双方的分工。其次，搭建“家庭病床”和“社区病床”，满足不同老年人的需求，同时也可以节约医疗成本。最后，要做好社区居家养老的经费保障工作。免费的医疗服务会使政府不堪重负，也和医务人员的劳务价值不匹配，而由个人支付的医疗服务又会降低老年人购买的意愿。因此，可以将费用分为两部分，由社区医疗机构提供的医疗服务纳入医保支付的范围，由社区居家养老机构提供的医疗服务，可以多方筹资，政府也可以给予一定的补贴。

4.加强养老服务机构立法

养老服务机构在社区居家养老服务中发挥着重要的作用，完善的法律制度可以促进其更好地发展。目前我国关于养老服务机构的法律政策已经无法涵盖实际运作过程中出现的各种问题，且由于各地区间的经济、文化等差异，对养老机构的设立、管理等标准不一。有鉴于此，我国应当制定一部全国性的《养老机构管理办法》，统一管理制度，促进其标准化建设。

在进行养老服务机构管理立法的过程中，应当着重注意以下几点：一是对养老服务机构的资质予以明确规定，并设置行业准入标准，各地方政府可以根据地区实际情况予以调整；二是设定养老机构的分类标准，根据养老服务对象、服务项目、服务标准的差异，将其划分为不同的类型；三是建立评估及监督制度，并设置一定的奖惩制度，从而督促养老机构提高服务质量。

5.增设养老服务合同

我国现行的《合同法》中并没有专门对养老合同进行规定，所以和养老相关的合同是按照无名合同处理。由于养老合同涉及多方主体，在实践中不仅各地标准、格式不一，还存在着行政合同和民事合同等性质上的争议，导致养老合同的签订和履行过程容易违反公平原则，也给纠纷的处理带来阻碍。因此，我国有必要在《合同法》中明确养老合同的民事合同性质，并对其内容进行规范，要涉及养老服务的全过程，明确合同当事人的权利义务以及纠纷解决机制。

（三）完善服务保障

1.开拓多元化的资金筹集渠道

稳定且充足的资金来源是社区居家养老服务质量的重要保障，在我国当前的社区居家养老工作中，政府的财政拨款仍是主要的资金来源。在今后的工作中，应该构建多元化的资金支持体系，完善多元化的社区居家养老筹资机制。首先，应当加大财政支出，完善社区居家养老的财政预算制度，延续政府购买服务的政策，发展好社会福利彩票公益金，为社区居家养老工作提供稳定的资金来源。此外，应当建立多元化的筹资机制，吸引民间资本的投入，使政府与市场力量相结合。应对民间组织采取财政补贴、购买服务、税收优惠等方式，支持其发展，鼓励其通过捐赠、投资建设等方式参与社区居家养老服务。同时，还可以借鉴美国的做法，设立投资项目，交由符合条件的社会组织完成。

2.加强人才队伍建设

纵观各国的社区居家养老实践，专业化的服务队伍能有效提高养老服务水平，提高老年人的幸福感。因此，我国首先应当建立针对社区居家养老从业人员的培训体系，开展专业化的职业培训。同时，建立考核制度，只有经过培训并通过考核取得资格证的人员才可以上岗。此外，建立社区居家养老从业人员的定期监督检查机制，设置一定的奖惩措施，动态地评估其服务质量。严格落实劳动保障政策，提高薪酬待遇，保障“五险一金”的缴纳，调动从业人员的工作积极性，吸引更多更高水平的人员加入到社区居家养老服务工作中。

3.以需求为导向，开展多层次的服务项目

现阶段我国社区居家养老服务中项目种类虽多，但没有针对性，容易造成服务质量低下、资源浪费等问题。鉴于此，首先应当摸清老年人的需求，深入调查，建立专门的养老档案，有针对性地开展养老服务。其次，应当扩大养老服务的覆盖面，克服以往政府购买服务，服务对象范围狭窄的不足，吸引更多的老年人享受社区居家养老服务。最后，要针对不同的老年人需求，开展多层次、多样化的养老服务项目，具体来说包括分类服务、分层服务、分段服务。分类服务是指根据老年人的身体状况的不同，划分为不同的群体，有针对性地提供不同的服务项目；分层服务是指根据老年人的经济状况，提供符合其消费能力的养老服务；分段服务是指要结合老年人的具体年龄，掌握其不同的需求，从而动态地提供不同的养老服务。

（四）完善评估和监管机制

1.健全服务质量评估体系

首先，在评估标准上，各地方政府应当不断完善并细化相关社区居家养老服务标准，使社区居家养老工作有清晰明确的标准作为依据。其次，在评估主体上，要以接受服务的老年人为主体，同时纳入政府、行业协会以及社会公众共同进行评估。再者，在评估的内容上，要包括社区的养老设施建设、政府的相关政策、管理体制、从业人员的素质以及需求满足程度等。最后，对于评估的结果，可以将其与政府的资金投入以及福利政策等挂钩，设置一定的奖惩机制。

2.完善服务监管机制

对社区居家养老服务的监管主要包括以下几个方面：首先是对资金的监管，对通过政府财政拨款的资金，应纳入各级财政预算，并设立专门账户；对民间筹集的资金，应当设立专项基金，合理确定管理权限。其次，是对养老服务机构的监管，要加强准入资质审查，并动态跟踪管理，及时做出评估并反馈给管理部门。再者，要加强从业人员的监管，建立科学的考核制度，提高服务质量。此外，还要解决好实践过程中侵害老年人权益的问题，政府应依法履行职能，建立老年人上访制度。同时，由于社会权具有不可诉性，养老权也就不具备可诉性，因此我国应当尽可能扩大公益诉讼的范围，把养老权纳入公益诉讼中。

五、结语

人口老龄化程度的快速加剧给我国现有的养老体制带来了巨大的冲击，而社区居家养老这一养老模式融合了家庭养老和机构的优势，可以有效缓解我国的养老压力，成为我国养老保障制度的重要组成部分。但是，由于我国的社区居家养老还处于发展的初期阶段，各项制度还不健全，相关体系亟待完善。本文从我国社区居家养老存在的问题出发，在借鉴域外国家经验的基础上，探究解决对策，侧重于从法律制度的角度为当前的社区居家养老服务提供政策支持、制度保障，同时也涉及提升社区居家养老服务质量和完善评估监管机制的相关建议，以期对构建以政府为主导、家庭为核心、社会参与的社区居家养老服务体系有所助益。

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