..::张绍彦：中国监狱改革发展的问题和方向

摘 要：历经改革开放40年，中国社会各方面发生了广泛而深刻的变化。与此相适应，监狱的改革发展应以服务社会安定、保障犯人权益为基点，以改造人为宗旨，依法治监为准则，以监管、教育、劳动为基本手段，以监狱安全、全额经费和行刑监督为保障。

关键词：监狱发展；惩办主义；监狱安全；犯人权利；行刑监督;

监狱的改革发展事关中国社会的总体稳定。改革开放以来直到本世纪初，中国监狱一直处于中国社会改革开放艰难跟进的进程之中，可谓困难重重，叠嶂起伏:我国社会的犯罪率和犯罪的规模持续上升，到上世纪末本世纪初，中国监狱的在押犯数量就已经增加一倍以上，?(1)?而新增设的监狱却屈指可数，监狱暴满，犯人拥挤;?(2)?计划经济转向商品经济和市场经济之后，监狱经济和监狱企业日益艰难，陷入极度困境;国家财政的困难虽然早已根本好转，?[1](P.548)但监狱经费依然不足，监管设施陈旧、简陋，监狱警察经费短缺，监狱警察工作压力不断加大;为了弥补监狱经费的不足，监狱不得不牺牲自己刑罚执行机关的职能，在越陷越深的市场经济大海中挣扎;犯人的劳动时间和强度大，生活环境和劳动条件有待改善，监狱的执法和改造工作受到经费压力的干扰，监管安全形势严峻;监狱封闭落后，监狱警察的综合素质与社会发展的要求严重不相适应，且有愈益加重之势;重新犯罪率持续上升，高居不下。

上述制约中国监狱进一步深入改革发展的基本困难和问题，经过本世纪初期十几年的努力和发展，已经得到基本解决。在全面法治化的新时代背景下，中国监狱向何处，中国监狱的未来发展路在路何方以及中国监狱如何实现自己的战略发展等等，这是每一个关心、热爱中国监狱事业的人，都会怀着历史的负重感、紧迫的责任感和使命感所共同面对的。同时，这对于中国社会整体的文明与进步，也有十分独特的意义，从理性与现实、理论与实际相结合的角度，进行这种思考和探索是必需的、迫切的。

中国监狱未来的发展，只能和必然根基于新中国创立起来的具有中国特色的社会主义监狱制度。新中国社会主义政权的特定历史发展，使监狱制度经历了一条蜿蜒崎曲的路程，传统观念、社会心理和现实条件等多种因素的制约，则使其无从建构自己的价值理念体系。监狱的文明、进步、民主与法治等等与我国及国际相关领域的相互交流和促进，都受到了高墙电网的极大阻隔。新中国监狱的战略发展势必面临着一场深刻的革命性变革，以适应中国社会的总体进步与发展。实事求是地说，建国60多年来，中国监狱建设、发展至今，并没有走上一条战略发展的道路而不论对这条道路本身的评判如何。

毫无疑问，中国监狱事业的发展如同中国社会的发展一样，已经迈入了一个历史性转折的关口。新中国监狱建设发展正反两个方面的经验教训，会给我们提供若干宝贵的启示。

新中国监狱的建设是在特定历史背景和中国社会处于新政权交替的非常条件下展开的。因此，除了遵循政治上的指导思想外，从发展战略的角度考察，它不可能具有监狱自身战略发展的意义。事实就是这样。直到“文革”结束，中国监狱在中国社会的“运动”中，由于它的传统的封闭，应当说还具有相对的稳定性，因此，也只能是充当了“二线队员”的角色。其中变化的主线是，监狱始终紧紧围绕政治、为政治服务，其专政工具的作用得到了淋漓尽致的发挥。

进入20世纪80年代，中国社会开始了全面的深刻变革，应当说，近40年中国社会发生了天翻地覆的根本变化。在这种社会大变革的浪潮中，中国监狱也进行了若干改革和探索，这些改革和探索对中国监狱的未来发展是有意义的。首先是在70年代末、80年代初，作为思想解放在监狱的成果反映之一，监狱系统提出了关于专政和对待犯人的教育、感化、挽救问题，即当时所谓的“三个象”、“六个字”问题，?(1)?到上世纪80年代中期曾一度被部分地理解为新的监狱工作方针。与之相适应，上世纪80年代开始，中国监狱也在全国范围内展开了监狱办特殊学校的理论探讨和实践运动，并进行了比较持久创办省级、部级优秀特殊学校活动。同时，在行刑方面，努力探索建立有利犯人改造的激励机制，实行了“百分考核”、“双百分考核”和“以分计奖，以分折刑”考核奖惩办法，还提出了附一定条件尝试允许犯人在监同居的问题。在教育的社会化方面，提出了“三个延伸”，即改造罪犯工作“向前延伸、向外延伸和向后延伸”，并出现了“结帮教对子”、“签帮教协议”等多种延伸形式，在一段时间内搞得有声有色甚至是轰轰烈烈。80年代末、90年代初，又提出了对监狱工作实行全面的规范化管理，并以部长令的形式下达了有关规范和指令，与之配套实施的是监管改造的“三分” (分押、分管、分教) 工作。[2]在监狱工作的“生产线”上则提出了“监狱分离、双轨运行”，并反复地进行了试点，试图找到适合的能够推而广之的办法，与“三分”和“双轨运行”相衔接的便是今天仍然正在实行中的“创建现代化文明监狱”活动。贯穿这些变化始终的，还有至今仍然十分突出的三条“主线”，这就是监狱经济和生产问题、监狱经费问题和监狱管理的法治化问题。与前面所有问题关系密切的是监狱工作队伍的素质问题，自1979年由公安部管理监狱工作时在保定设置了“两劳”干警培训干校，后又升为干部培训的“中央劳改劳教管理干部学院” (现名为中央司法警官教育学院) ，至今中国没有培养监狱系统人才的普通本科高校和专业。此外，在监狱管理体制转化和国家人事、干部制度改革过程中产生，曾长期存在的监狱警察的经费和待遇问题，监狱警察居然在国家公务员之外，不能保证足额的经费和公务员的待遇，不论其原因和依据如何，都是颇具意味的。

1994年我国第一部《监狱法》的颁布实施，标志着我国的监狱发展进入依法治监、依法行刑的新的历史时期。在贯彻依法治监的战备前提下，监狱在保障犯人人权和合法权利，实施管理人性化、规范化、科学化和信息化等方面，都取得了长足的发展。期间贯穿上世纪90年代长达十年之久的中国监狱改革发展的主题———创建现代化文明监狱活动，为新中国监狱的改革发展添写了浓墨重彩的一笔。

进入21世纪后的十几年间，随着国家依法治国方略的实施，特别是随着国力和财力的增强，长期困扰监狱基本职能的监狱经费问题，犯人生产和监管之间的矛盾与冲突等基本问题，得到了根本性的解决。这也意味着我国监狱发展的客观基础和主要矛盾发生了根本性变化。我国监狱最新发展表现出来的鲜明特点是，在全面依法治监的前提下，突出和强化监狱在我国社会整体改革开放格局中的使命与担当，即强调监狱的安全功能，先后围绕“一个都不能跑”、“治本安全观”和“全世界最安全的监狱”等发展目标，做出了一系列的艰苦努力和探索，成效也十分显著，达到了每年逃跑犯人只有个位数的历史最低水平。

应当说，中国监狱领域近40年来一直处于大密度和高频率的变化之中，并且这些具体的措施本身往往也具有一定的价值和必要。但是，迄今为止，这些改革和探索究竟有多少取得了成功，哪些是方向性的，其目标又是什么，究竟实现了多少等等，耐人寻思。客观地讲，这些变化虽然不可避免地要受到中国社会改革发展大趋势的影响，但从其具体地产生和实施上看，其决策是否存在“因人”、“即时”、“随意”和“零散”等问题，十分值得探讨。因为，第一，从这些变化的内容看，人们难以由其自身的内在逻辑建立起一定的思想、价值和措施体系;第二，从这些措施实施的实践过程看，我们也难以发现究竟哪些是经过实践检验为正确的和需要完善的，哪些又是错误的、不可行的或者被抛弃的，就客观而言，它们大都遭受了相同或者类似的“过眼烟云”的命运，处于夭折或半夭折状态;第三，从这些变化之间的关系看，人们很难从中找到它们的共同目标或者方向是什么，也就是说它们不能告诉人们“中国监狱要向何处去”、“要干什么”和“怎么干”;第四，从实践效果看，虽然中国监狱也随着社会的进步取得了很大的发展，但是，这种发展从根本上讲，需要建立在一定的战略和科学基础之上，形成一种整合的力量，对其自身发展所面临的矛盾和方向进行系统分析。

一句话，新中国监狱走过的路程特别是改革开放40年来中国的监狱工作，没有建立和实施自己的发展战略，更根本地说，它经历的是一种缺乏战略意识的发展。

笔者无意对中国监狱的发展进行功过是非的议论和评判，而只是在陈述一个事实，一个作为今天我们在紧迫感和责任感、使命感的双重催促下，郑重提出和系统研究中国监狱发展战略问题的客观依据的事实。基于这样一个事实，用惯常的话说，笔者认为，中国监狱发展战略“已经到了非下大气力进行严肃认真地研究、解决不可的时候了”，尽管事实上我们可能已经错过了战略决策和实践选择的最佳时机!

首先，在未来一定时期的发展过程中，监狱变革的根本问题是监狱价值观念及相应的监狱职能的定位。我们认为，确立新的监狱价值理念的根本是以犯人为中心，在监狱工作中体现一种人文和人本、以人为本的精神，这里的人就是犯人;监狱的一切工作，首先是犯人，其次是犯人，最后还是犯人[3](P.163)。明确监狱的存在和发展一切都是为犯人服务的，尊重和保护犯人作为人的尊严和权利。不能把罪犯人权保障和人道待遇看作是改造和感化他们的手段，这在监狱价值理念体系中是最为基础的。要坚持法治和人权的原则，用自由、公正、民主、人道和效率等价值观念指导监狱实际工作。只有在依法执行刑罚、剥夺罪犯自由的前提下，给予罪犯最大限度的自由，才能降低监狱监禁症，顺利实现罪犯的重新社会化;也只有培养罪犯的民主意识，才能帮助他们树立正确的权利、义务观念，依法保护自己的合法权益，成为遵纪守法的公民。监狱行刑的公正是法律正义和刑罚公正的基本实践形式和要求;罪犯是人权自我保护中的弱势人群，对待罪犯人权不同于一般的公民，必须给予特殊的保护。没有坚定的罪犯人权和人道观念为指导，那么，可以肯定地讲，监狱的行刑工作，必然的只有失败。这是新中国监狱制度的根基和生命线。

监狱改革发展的“制度性”起点，是监狱作为国家专门的刑罚执行机关，在严格依法治监，履行国家刑罚执行机关职能的同时，肩负中国特色社会主义监狱特有的教育改造犯人，让他们回归社会，成为守法公民，保卫国家安全，社会安宁的政治任务和公众期待。因此，在坚守安全底线，确保实现监狱安全的相对被动目标的前提下，需要在监狱活动的行政管理属性方面，展开更多的积极努力。即，不可仅以消极的监狱安全为目标，把监狱办成让犯人“插翅难飞”，绝对安全的“人身保管场”。因此，监狱需要根据犯人服刑期间的思想和言行表现，依据法律，提出对犯人刑罚执行的主导性意见，依法行使国家的行刑权，这正是中国特色社会主义监狱制度的根本之所在———惩罚和改造相结合，以改造人为宗旨。而从整个刑罚史来看，包括减刑、假释、缓刑、无期徒刑、终身监禁、社区矫正等等，几乎所有刑罚制度的重大变革和发展，无不来自于监狱刑罚实践的促进。因此，在依法治国、依法治监、依法行刑前提下，应当适应新时代、新形势的新要求，尊重监狱行刑规律，排除种种非理性因素的影响和绑架，在依法治监、监狱安全和反对单纯的惩办主义之间，找到科学合理的平衡点。这也是我国整个刑事法治，刑罚结构面临的严峻课题。由此，近些年我国立法、司法中出现的某些变化，比如，“刑法修八”、“刑法修九”中，对减刑、假释等刑罚执行制度的限定，以及终身监禁的施行等，这些变化与我国社会主义特色的刑罚制度，与我国以改造人为宗旨的社会主义特色的监狱行刑制度之间，是否存在某种矛盾与对立，如何协调它们之间可能的冲突，以确保我国的刑罚和监狱行刑制度，不陷于回头“向后看”的单纯惩罚主义泥潭，值得深思。显然，再严格再严厉惩罚都无法养成犯人遵纪守法的思想和行为习惯，再安全的监狱也不可能意味着有效降低国家社会的犯罪率和重新犯罪率。安全是我国社会主义特色监狱实现自己使命的前提，而绝非其职能和使命本身，惟有教育改造犯人，重新回归社会，成为自食其力的守法者，才是监狱的职能所在。为此，依“回头看”的行刑前因素为根据，决定行刑后“向前看”的减刑、假释，是否符合我国社会主义刑罚制度的科学精神与原理，是否有碍实现我国社会主义监狱改造人的职能，这是一个需要理论研究者、立法者和司法实践工作者共同静心深思的重要问题。

其次，监狱法治化是新时代监狱发展的必由之路。中国监狱发展是中国社会整体发展的有机组成部分，必将与中国社会的发展进程相适应。在中国社会的法治化和建设社会主义法治国家的进程中，中国监狱的发展也要在法治化的规则下进行，实现中国现代监狱管理的法治化，无疑是中国监狱改革发展的一项重要内容。中国监狱管理法治化的转型同样面临着一系列的困难和障碍，包括体制、观念、行刑方式、物质设施和人员素质等各个方面。当然，监狱管理法治化也有一定的实践基础:最为重要的是，中国社会法治化的进程为监狱管理法治化提供了具有决定意义的历史机遇和社会条件，而监狱法的颁布实施则为监狱管理法治化提供了基本的法律保障。经过监狱法实施以来实践，依法治监、依法行刑的规章、规范等制度建设取得明显进展。犯人法律意识、维权意识有所提高。监狱干警的人权观念和执法水平显著改善，监狱行刑财政保障体制基本建立，行刑社会化方面也进行了一些实践尝试。凡此种种，都为监狱管理法治化提供了有利条件。

第三，在中国监狱的改革发展中，改造手段的科学化是实现改造犯人基本目标的核心。改造手段的科学化体现在对犯人的刑罚执行、管理、教育和劳动组织等各个方面，既要合于正义，又必需讲求效益。改造手段的科学化涉及行刑模式、监狱分类和犯人处遇、教育和管理的规范化、社会化、个别化、改造手段的科学整合等监狱的各项日常工作，是监狱改革发展实践的基本体现。改造手段的科学化要求，它们必需从一定的目标出发，围绕这一目标设置和组合，并为这一目标的实现服务。同时，手段本身必须正当、正义。如果脱离了目标，手段就迷失了方向，失去了意义，甚至会导致一定的目标和目的服从于、服务于一定的手段。比如，如果一味地只是强调和追求防逃、安全本身，以防逃为根本和核心，忽视甚至放弃了对犯人切实有效、耐心细致的管理、教育和劳动工作，就会为了防逃这一条件和手段而背弃使犯人复归社会、罪犯健全人格和行为习惯养成的目的，一味的严密监禁和看押必然产生抵触情绪甚至反抗、敌对心理，导致犯人监禁症的加剧和社会适应能力的降低，成为犯人重返社会做遵纪守法，自食其力公民的障碍。手段本身如果不具有正义性和正当性，那么，就会为了某种浅显或者眼前的目标而背离更为重要和基础的价值目标。因此，任何情况下都不得给犯人以不人道的待遇，不得侵犯犯人的人权和人格尊严，不得使犯人从事超时的、超体力的劳动，组织犯人劳动不得以惩罚和追求物质利益为目的，不得对犯人采取无益于改造和刑满释放后过自由公民生活的措施等等，这些都是正当性和正义性对改造手段选择不得突破的低线。本世纪初，经过十年左右的努力，我国基本实现了监狱布局结构的调整，在此基础上，切实实行监狱、监区的科学分类，落实有关措施和手段，对犯人实施有效的分类管理和个别教育。根据人类文明发展的方向和行刑发展的国际趋势，结合中国国情，在法治逐步完备的条件下，“在社区矫正和开放式处遇、适度加大减刑力度、扩大假释的适用等方面，进行行刑手段科学化的探索”[4](P.213)，是必要的和有益的。

第四，中国监狱改革发展必不可少的基础和前提是监管安全、财政保障和组织保障。监管安全是监狱各方面状况的综合反映，安全绝不意味着死看硬守，它受到监狱的布局、规模、建筑、基础设施等物质条件，监狱执法的公正、监狱工作的效率和社会风气等非物质因素，监狱法律制度、管理制度以及人事制度、财务制度等多种制度性的影响和制约，这些都表明，在监狱改革发展的实践中，必需更新传统的“看守式”监狱安全观念。监狱安全是实现监狱目标和使命的前提，但绝不是它的目的本身。否则，我们确保了监狱的绝对安全，却没有把从监狱回归社会的犯人改造成为自食其力的守法公民，刑满释放后重新犯罪，继续危害社会，这是难以想像的。现阶段和今后一个时期，监狱经费的主要矛盾已经不是监狱执行刑罚事业经费的足额保障，而主要是刑罚执行期间，现在标准的犯人医保、社保和实际需求间的巨额缺口。这是需要在改革发展中研究解决的，既是监狱安全保障的要求，也是监狱法治化，保障犯人人权和健康的要求。监狱一直是司法部主管业务的重中之重，在众多的司法行政工作中处在首要位置。现今监狱改革发展面临的一个新情况是，在国务院最新机构改革中，司法部吸收了原国务院法制办，承担起为政府部门起草法律、法规等综合性职能。在此新情况下，如何继续加强对监狱改革发展的领导，将其摆在司法行政工作突出的和首要的位置，提供强有力的组织保障，同样面临挑战。

刑罚执行程序是监狱法治化，依法治监的表现和组成部分，行刑监督是行刑程序的一个重要环节。所谓行刑监督，其基本含义是指，以非政府组织和机构为主体的，由独立的社会组织、机构或人士实施的，对监狱活动是否合乎法律或相关规则进行监督，提出相应意见和建议，并有效改进的制度和做法。从本质上讲，监狱监督也就是独立“第三方”对监狱实施的监督，这是对我国已有的来自公权力部门和力量多层次行刑监督体系的补充。行刑监督是依法治监的应有之义，也是中国监狱法治化的重要内容之一[5](P.206)。我国有监狱刑罚执行的制度性、体制性监督的多重体系，包括人大立法机构的监督、执政党的监督、监察巡视监督、行政监督、法律监督、司法监督、社会组织和团体监督、公众及舆论监督等。这一多层次全方位的行刑监督体系，对我国监狱依法行刑，执行刑罚起到了重要实践监督和保障作用，但实践中也表现出一定的局限性。比如，监督规范的分散性。众多的监狱监督法律、法规分散在各种相关的规范中，难以围绕保证监狱活动的合法、文明而形成自身的完整体系。又比如，监督有效性的局限。主要指三个方面，一是现有监狱监督规范和体系，实际上都是公权力对公权力展开的监督;二是来自社会组织和人士等非公权力渠道的监督，不仅没有相应的法律、法规作为依据，而且与此相关，在实践中也越来越形同虚设;三是这些监督多为监狱自己为自己设置、自行组织和自行实施的，其实践结果往往是，监督和被监督者之间形成了“宾客关系”，接受监督的监狱既是运动员，也是裁判员。

作为传统刑罚执行监督体系的必要补充，专门的行刑监督程序的特征在于:第一，独立性。行刑程序中监狱监督的独立性，意指这种监督不受独立第三方以外力量的领导和影响，其活动是独立的，独立第三方在监督中没有自身的利益和利害关系。这种独立性不只排斥政府或公权力方面的指示或授意，也同样排斥来自独立第三方以外的非政府组织和人士或个人的授意与指使。第二，客观性。行刑程序中监狱监督的客观性，是指其行刑监督形成的评价和意见主要就事实展开，即着重进行一种事实判断，而不侧重进行“价值”和“是非”评判。同时，作出评价或给予相应建议的立场是中立的，它不代表任何一方面的立场和利益，不代表任何一方说话。既不是犯人权益的代言人，也不是政府公权力或监狱的代理机构。第三，建设性。行刑程序中监狱监督的建设性，是指其出发点不是揭露监狱的问题和落后，即这种监督不是“破坏性”的，而是协助或帮助监狱缩小与社会发展间的差距，改善和解决各个方面存在的不足和问题，以及解决若干具体问题和事件，其出发点及过程和结果都是建设性的。第四，制约性。即行刑程序中的监狱监督和监狱之间及有关公权力之间只能是一种制约关系，而不可能也不允许是一种合作关系。从根本上讲，监狱监督最为关心的是在监狱服刑的犯人的状况及他们出狱以后所面临的生活状况。为此，监狱监督与监狱之间必然也必须有协作，但不构成传统意义“单位内部”或“系统内部”的串通或分工合作。这是独立第三方的监狱监督与公权力体系内部自身建立和实施的监狱监督的根本区别所在。第五，有效性。有效性既是监狱监督的特点，也是对它的要求。正是为了确保活动的有效性才强调第三方的独立性，才专门建立和实施这种监督。因此，确保自身的有效性是监狱行刑监督不可缺少的重要组成部分。

由相对独立的第三方对监狱行刑实施专门系统的监督，作为一个全新的事物，在中国的建立和实行，必定有漫长的路要走。根据我国监狱行刑的法律法规和实践运行情况，结合国外有关经验和做法，笔者对我国监狱行刑监督体系的构想是:

首先，转变观念，树立对外部监督的开放态度。转变观念是接受外部监督的基础。一直以来，在人们的观念中，监督意味着“挑毛病”、“找茬”，不管是个人还是机构都在本能上给予排斥。监狱也不例外。姑且不论其对社会人士的独立监督，就是对检察院的法律监督，虽然不得不接受，但也不情不愿，意见颇大。这种观念造成了监狱的封闭与落后，社会对监狱状况缺乏了解与关注，监狱问题也难以得到有效解决。因此，相对于中国改革开放40年取得的巨大成就，监狱的发展是十分缓慢的。事实上，从国外已有的实践情况看，监狱的外部监督对监狱来说，显然利大于弊，这也是外部监督得以持续和发展的基本原因。首先，外部监督机构及其工作人员可以从与监狱不同的角度帮助监狱及时发现问题和解决问题，从而降低监狱工作风险。其次，外部监督的介入，增加了公权力运行的透明度，同时也减少了权力腐败的机会，对监狱相关工作人员也是一种保护。再次，监狱的过于封闭也是监狱本身不愿看到的，监狱需要社会的了解与关注，尤其是监狱的一些进步之举，需要有独立第三方的宣传，而外部监督机构可扮演监狱与社会沟通的中介角色，其不仅揭示监狱存在的问题，也表彰监狱进步之处;并且，有些问题本身不是监狱短期能自行解决的，通过外部监督机构的披露，可引起社会和监狱上级部门的关注，有利于这些问题的解决。最后，对囚犯死亡等具体事件的调查处理，“由独立第三方监督机构进行或参与，可大大增强处理过程与结果的公信力，避免监狱处于公众质疑的风口浪尖”[6](P.339)。

综上，监狱应当适时转变观念，不怕暴露问题，理性对待外部监督。同时，要让受监督者对监督持开放态度，不仅是观念问题，在我国还有考核问题。如只要出问题，不管是什么样的问题，一概要查管理者的责任，任何人都会在趋利避害的心理本能驱使下，设法隐满问题。所以，相应地应改革现有监狱考核机制，使考核体系科学化。

其次，完善法律监督，提升检察监督的效力。理论上，监狱的外部监督包括立法机关监督、媒体监督、检察监督等，但实际上真正规范和常态运行的主要是检察监督。检察机关有专门派驻监狱的驻监检察室，但驻监检察室监督不力的问题在“躲猫猫事件”中已表现得淋漓尽致。首先，由于缺乏法律法规对检察院法律监督内容和程序的明确规定，加上监狱部门本能的排斥，驻监检察室难以有效发现监狱存在的问题，形成有效监督;其次，地方保护主义的干扰，也往往使驻监检察监督流于形式;最后，驻监检察室在工作机制上本身存在不足，驻监检察室本来是一种外部的、专门的法律监督，但其人员往往不能与监狱机关在工作上保持一定距离，在生活、福利等方面完全脱离联系，容易被“同化”，难以发挥法律监督的独立职能，甚至减弱法律监督的动力和能力。上述问题的存在，削弱了驻监检察机构法律监督的力量，也使其社会公信力大大下降，有必要加强改革，完善驻监检察监督:一是，必须采取有力措施确保驻监检察监督的独立性。一方面，应健全相关保障机制，使驻监检察室与监狱机关保持一定的距离，防止被同化;另一方面，应进一步加强上级人民检察院对下级人民检察院工作的领导，形成检察工作一体化的机制，有效地排除地方因素的不当干扰，克服地方保护主义，增强法律监督的整体效能。二是，健全法律监督方面的法律规定，适时出台法律监督法，明确细化法律监督的内容与程序，使检察机关的监督程序进一步制度化、规范化。

第三，整合现有执法监督员的做法，探索建立中国特色的独立监督制度。中国监狱的外部监督实际上只有检察监督一种，而且检察监督也是公权力内部的监督，而公权力外部的监督则结构性缺失。近年来，有些地方监狱管理局聘请监狱系统外的有关个人担任执法监督员，以对监狱工作进行监督。这是探索中国监狱外部监督制度的有益尝试，但离建立真正的外部独立监督制度甚远:执法监督员由监狱管理机关聘请，且聘请程序不透明，其本身的独立性令人怀疑;执法监督员探访监狱时间、探访范围、交谈对象等均由监狱安排，使所谓的监督流于形式;等等。

为使监狱行刑监督真正做到规范、有效，应当整合现有聘请执法监督员监督监狱工作的做法，形成制度性建设。建设重点一要保证罪犯有畅通的诉冤渠道，二要赋予监督者相应的权力，三要保障监督的独立性，包括:经费由财政全额保障;监督员应是志愿者性质，与监狱及犯人无任何利害关系，并由一独立社会组织聘请，聘请条件与程序公开;监督员任命后除非出现重大违纪或违法犯罪事件，在任期内不得解聘;监督员可在工作时间随时探访监狱任何地方，与囚犯不受限制地交谈，并可自行决定是否需要监狱工作人员陪同;监督员独立发表报告，不受任何干涉;等等。

不可否认，在现有体制下，独立外部监督制度的建立任重道远，但任何制度的建立与完善都不是一朝一夕的事，重要的是，我们必须踏出前进的第一步。之后，我们可以坚定地一步一个脚印，在不断探索研究中闯出一条符合中国文化特点与国情的道路。

中国监狱的改革发展是一个意义重大，实践性很强的课题，它不仅需要潜心的理论思考，还需要对中国监狱的全面了解。监狱问题永远都不会是一个轻松的话题，始终充满着沉重、困难与挑战。中国监狱的改革发展也不是对中国监狱未来发展的理想设计和期待，而是基于现实和科学，对中国监狱发展未来的规划。中国监狱的改革发展，必须从惩罚犯罪，改造犯人，保护犯罪人合法权益的总体目标出发，遵循监狱自身发展的规律，吸取中外监狱发展的文明成果，根据犯罪、犯人情况变化和刑罚、行刑发展的国际趋势，在中国社会建设市场经济和法治化的进程中，主动适应新时代对监狱工作的新要求，关注社会和民众对监狱工作的新期待，在不断的改革创新探索中寻求监狱健康发展的长治久安之路。

参考文献

[1]张苏军:“我国监狱管理法制转型研究”，载陈兴良主编《刑事法评论》第6卷，中国政法大学出版社2000年版。

[2]张绍彦:“劳动改造改革方向探究”，载《现代法学》1993年第1期。

[3]张绍彦:《刑罚实践的发展与完善》，社会科学文献出版社2013年版。

[4]郭明:《中国监狱学史纲》，中国方正出版社2005年版。

[5]张苏军主编:《中国监狱发展战略研究》，法律出版社2000年版。

[6]吴宗宪:《当代西方监狱学》，法律出版社2005年版版。

注释：

①司法部监狱管理局:《监狱工作简报》，1979-1996年，转引自陈志海:“监狱拥挤问题刍议”，载《犯罪与改造研究》1998年第1 期。1979年全国监狱押犯总数为62. 1万人，1996年达到141. 73万人，增加了128%。

②1997年第3季末全国监狱押犯总数为143. 1万人，全国监狱监舍的关押能力为110万人，超押率为31%。陈志海:“监狱拥挤问题刍议”，载《犯罪与改造研究》1998年第1期。

③“三个象”即对待犯人 (始于对少年犯的要求) 象医生、老师和家长;“六个字”即教育、感化和挽救。

来源：《政法论坛》2018年第6期