徐向春：铁路运输检察体制改革

　　【作者简介】最高人民检察院铁路运输检察厅厅长

　　【文章来源】《国家检察官学院学报》2015年第2期

　　【内容提示】我国铁路运输检察体制在历经初建、恢复重建和移交地方实行属地管理等发展阶段后，目前正步入新的发展期，但铁检分院与省级检察院在管人与管事、专属管辖与地域管辖等问题上都还存在矛盾之处。现行体制加强模式、完全属地管理模式及大交通检察模式等三种继续推进铁检体制改革的思路各有利弊，需要结合十八届三中全会提出的“探索与行政区划适当分离的司法管辖制度”的设想，综合考虑如何更进一步优化铁检制度。

　　【关键词】铁路运输检察机关 属地管理 专属管辖 交通运输检察

　　以2012年6月30日全国铁路检察机关管理体制改革移交的基本完成为标志，铁路检察工作站在了一个新的历史起点上。在充分肯定铁检管理体制改革取得重大成果的同时，我们还要清醒地看到，现行铁路运输检察制度仍然存在诸多有待克服的内生性问题和矛盾。随着时间的推移，这些问题和矛盾可能将不断凸显和加剧，严重制约铁检工作的深入开展。因此，认真研究铁路检察体制的深层次问题，探索铁检工作科学发展之路，进一步深化铁路运输检察制度改革，推动完善中国特色社会主义专门检察制度，具有重要的现实意义。本文拟在简要回顾我国铁检制度发展、变迁历史的基础上，对现行铁路检察体制存在的突出矛盾和问题进行分析，兼顾评析几种改革模式的主要观点，以期推动铁检工作持续健康发展。

　　一、铁路运输检察体制的改革历程

　　我国铁路检察体制是在吸收前苏联社会主义检察制度经验的基础上，结合我国经济社会发展状况和民主法治建设实际设立的专门检察制度，经历了初创、恢复重建、改革移交和转型发展等阶段，在不同历史时期呈现出不同的组织形式。

　　（一）初建时期

　　我国在铁路运输系统设立专门的检察机关，始于建国初期。1953年，最高人民检察署开始筹划在铁路水上运输系统试建检察署，计划在各铁路局设立铁路沿线专门检察署（后更名为铁路运输检察院，相当于后来的铁路检察分院），在各铁路分局设立铁路沿线专门检察分支机构（后更名为铁路运输检察分院，相当于后来的基层铁路检察院）。1953年10月，天津铁路沿线专门检察署成立，这是新中国设立的第一个铁路专门检察机关。至1954年底，全国铁路系统共建立９个铁路沿线专门检察署。随着最高人民检察署更名为最高人民检察院，已成立的两级铁路沿线专门检察署及分支机构，统一更名为铁路运输检察院、铁路运输检察分院。1955年1月，最高人民检察院设立了铁路水上运输检察院，部分地方也相继设立了铁路运输检察院和水上运输检察院。1955年，北京等16个铁路局所在地设立了铁路运输检察院，20个铁路分局所在地设立了铁路运输检察分院，1956年增至45个，1957年增至56个，铁路专门检察业务工作得到全面展开。但是，因铁路运输检察院整体办案数量少，最高人民检察院于1957年向中共中央递交了关于撤销铁路水上运输检察院的报告。当年，三级铁路运输检察院被全部撤销。

　　（二）恢复重建期

　　党的十一届三中全会后，1979年全国人大五届二次会议通过新的《人民检察院组织法》，规定设立与地方人民检察院并行的专门人民检察院，明确专门人民检察院包括铁路运输检察院。到1982年，全国恢复成立了以全国铁路运输检察院为领导的三级铁检机关。根据最高人民检察院1982年4月23日下发的通知要求，各级铁路运输检察院从1982年5月1日起开始正式办案。

　　重建后的铁路运输检察院分三级设置，即全国铁路运输检察院、铁路运输检察分院、基层铁路运输检察院。1987年４月，最高人民法院、最高人民检察院联合下发《关于撤销铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院有关问题的通知》，决定撤销全国铁路运输检察院，在最高人民检察院内设置铁路运输检察厅，保留铁路运输检察分院和基层铁路运输检察院，从而将铁路检察机关的三级建制变为二级建制。此外，该通知还明确铁检分院和铁检基层院由各铁路局管理，检察业务划归各铁路运输检察分院所在地的省、自治区、直辖市人民检察院领导，基层铁检院所属关系不变，从而形成了各铁检分院所在地的省级检察院、铁检分院、基层铁检院这一三级业务领导关系，最高人民检察院铁路运输检察厅则负责对全国铁路运输检察工作进行业务指导。目前，全国共设有18个铁路运输检察分院（含2014年新成立的吉林铁检分院）和59个铁路运输基层检察院。

　　（三）改革移交和转型发展期

　　进入21世纪，铁路检察院管理体制改革被纳入中央司法体制和工作机制改革的总体部署。2004年，《中共中央转发〈中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见〉的通知》提出，要改革有关部门、企业管理公检法的体制，将铁路公检法纳入国家司法管理体系。2009年7月8日，中央编办印发的《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法专项编制的通知》提出了铁路检察院与铁路运输企业全部分离，一次性整体纳入国家司法管理体系，一次性移交给驻在地省（自治区、直辖市）党委和省级检察院，实行属地管理的总原则。2010年12月8日，中央编办、最高人民法院、最高人民检察院、财政部、人力资源和社会保障部、铁道部联合印发了《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》，对铁路检察院管理体制改革后的干部管理、法律职务任免、业务管辖、资产移交、经费保障等问题作出了具体规定。历经3年改革，至2012年6月30日，全国17个铁路运输检察分院和59个铁路运输基层检察院全部移交给29个省级人民检察院实行属地管理。根据《最高人民检察院关于铁路检察院管理体制改革的实施意见》的规定，整体接收后的两级铁路检察院均属于所在地省级检察院的派出机构，按照省（自治区、直辖市）直机构管理。省级检察院依照规定领导本省（自治区、直辖市）铁检分院的工作；尚未设置铁检分院的省级检察院，依照规定领导本省（自治区、直辖市）区域内的铁检基层院的队伍建设、人财物管理等工作。铁检分院依照规定领导设置在本省（自治区、直辖市）区域内的铁检基层院工作，同时依法领导原所辖但设置在外省（自治区、直辖市）区域内的铁检基层院的检察业务工作。移交省级检察院管理后，铁检机关仍然是国家依法设置的专门检察院，铁路检察院的业务管辖范围、办案体制机制等暂时保持不变。

　　可见，铁路检察制度走过了曲折的历程，显示了强大的生命力和鲜明的中国特色。2012年完成的铁检管理体制改革，将铁路检察院纳入了国家司法管理体系，为进一步推动铁检制度的完善和发展奠定了基础。

　　二、铁路检察机关实行属地管理后的问题

　　铁检体制改革移交的最重要意义是司法属性的回归，这可以说是我国司法体制改革的一项重大成果。铁路司法体制改革使铁路司法系统与铁路企业脱钩，其人财物等不再受制于铁路企业，法官和检察官的选任、相关领导的产生以及机构设置都遵循宪法和《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》的规定，强化了国家司法体系的完整性，有利于优化司法资源的配置，促进法律的统一适用和司法政策的贯彻落实，为进一步实现和提升铁路司法的公正性创造了良好的制度条件。但是，铁检机关实行属地管理后也产生了一系列新问题，集中表现为“两个突出矛盾”。同时，案件量也不断萎缩，使得铁检机关的生存发展空间愈加狭窄。

　　第一，管人与管事矛盾突出，导致相关省级检察院、铁检分院与跨省铁检基层院之间的职权划分和沟通协调出现问题。移交后，有近半数铁检分院（8个）和三分之一（21个）铁检基层院存在人权与事权不统一的问题，导致这些跨省铁检基层院出现人财物由驻地省级检察院负责，业务工作由外省铁检分院领导的多头管理和交叉管理的局面，管理和协调难度大，部分铁检院的工作受到严重掣肘。首先，当案件管辖出现争议时，铁检分院对跨省铁检基层院与其所在地省级检察院之间的协调力度不够，特别是铁检分院组织职务犯罪侦查一体化的有效性受到削弱。其次，在队伍建设和业务工作的衔接中，业务培训的组织主体不明确，培训经费保障难以落实，主管铁检干部选任的省级院不掌握干警的业务能力情况，考核奖惩工作与执法办案实际相脱节。再次，在业务经费的保障上，年度预算制定、日常保障因管理权的分离而遇到障碍，与业务相关的装备、设施投入因省际差异造成保障不到位。最后，基层院建设考评工作中，组织实施、考核标准和结果反馈运用等问题不明确，考核的指引作用没有充分发挥。对于上述问题，不少省级检察院都反映强烈。从实践角度看，省级检察院只管人财物不管业务，会影响其管理的积极性；铁检分院管业务不管人财物，又缺乏具体的管理抓手。这一问题是驻地省级检察院与外省铁检分院之间权责割裂的必然结果。长此以往，铁检基层院两头接受指令、两头汇报协调关系的工作格局必将浪费有限的司法资源，其结果就是驻地省级检察院通过依法行使人事任免权曲线掌握本省的铁检业务领导权。

　　第二，专属管辖和属地管辖矛盾突出，导致铁检机关与铁路公安、法院配合制约不力以及铁检机关之间管辖区域划分不明、涉铁法律适用不统一等问题。铁路司法体制改革选择了铁路公安改制先行即先将铁路公安部门的主管部门由铁道部变为公安部，并作为中央直属单位实行垂直管理的思路，而铁路检察机关则是整体移交所在地省级检察院进行管理。在这一过程中，公检法没能被视为一个整体进行准确定位，而是各家各自进行目标定位，没能构建起相互协调的管理体制和工作机制，由此导致铁路公检法部门存在配合不足、监督制约不力的弊端。

　　一是铁路公检法机关之间的管辖范围衔接及监督制约问题。近年来铁路改革不断推进，撤销铁路分局、铁路局直管站段等改革措施的推行，已经使铁路检察院原有的管辖边界缺乏现实依据。特别是在2013年撤销铁道部、组建中国铁路总公司、现有铁路局也将面临重组的背景下，铁路地区涵括的范围已经发生变化，而且铁路机构作为市场主体必然会根据市场变化随时调整铁路地区的生产力布局。在实行属地管理前，铁检机关因设于铁路内部，便于根据铁路布局的变化而灵活调整管辖范围，实行属地管理后是独立于铁路企业的国家机构，其权力运行范围和边界必须明确清晰，司法管辖范围应相对固定。因此，如果铁路生产布局发生变化，设于铁路内部实行垂直管理的铁路公安机关可以随之调整管辖范围，那铁检机关的管辖范围是保持不变还是随之调整？因此，从保障铁路检察机关权力行使的顺畅性来说，铁检机关的司法管辖范围须尽快形成合理的解决路径。

　　另一方面，铁路法院的管辖范围早已突破铁路运输领域的界限，呈现不断扩大的趋势。2012年8月1日正式实施的最高人民法院《关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》已明确规定：“省、自治区、直辖市高级人民法院可以指定辖区内的铁路运输基层法院受理本规定第三条以外的其他第一审民事案件”。目前，已有北京、上海、广东、新疆、云南、湖北等13个省、自治区、直辖市的铁路法院先后扩大管辖范围，开始受理在当地轨交、高架区域内发生的部分民事行政案件，地铁、城轨、公路、航空运输领域的民商事诉讼案件、以及金融借款合同、保管合同、仓储合同、旅游合同等民事纠纷一审案件，但同级铁检机关尚未对其进行有效监督。

　　二是专属管辖与属地管辖的矛盾导致法律适用出现冲突。实行属地管理后，由于地方和铁路司法机关有关刑事追诉的标准尚未很好衔接，各级铁检机关还面临着执法标准多元化的难题。以盗窃犯罪为例，北京市、天津市与河北省关于“盗窃数额较大”的认定标准就差别很大。因此，类似的案件由于不同地方适用法律的要求不尽相同，在不同地区可能会有不同的处理结果。如果一个铁检分院跨省管辖数个铁检基层院，而省际之间存在多个执法标准，那么跨省的铁检基层院究竟是适用驻在省的执法标准，还是执行铁检分院驻在省的执法标准呢？这都需要进一步明确。

　　第三，涉铁案件逐年大量萎缩，导致铁检办案司法资源严重浪费。近年来，随着铁路加快高铁建设、全面提速以及沿线安全管理工作的加强，铁路治安状况明显好转，加上铁路站段整合、主辅分离，使得铁路系统的职务犯罪主体数量呈现下降趋势。这导致铁路检察机关的办案量不断下降，与高峰时相比下降40%以上。目前，铁检机关年均办理各类案件总量在五千件左右，而五年前年均在1万件左右。从2014年上半年主要业务统计数据来看，受理审查逮捕案件人数、审查起诉人数分别比去年降低11.5%和3.9%，下降趋势明显。与地方检察机关相比，差距更明显，如江苏省境内两家铁检院一年刑事案件办案量为100件左右，而同等规模的地方基层院办案量少则四五百件，多则上千件。在现有制度设计下，管辖范围狭窄导致铁检机关整体办案数量少，使得现有铁路检察职能不能充分发挥，检察资源没有得到有效利用。

　　三、铁路检察体制改革的路径分析

　　目前，有关铁检制度改革主要有三种主张：一是维持现行管理体制并建立长效机制加以巩固，可称为“现行体制加强型”；二是实行完全属地管理，由省级检察院对人财物和业务进行统管，解决管人、管事相分离的问题；三是建立交通运输检察管理体制，或称“大交通检察模式”，即借鉴俄罗斯等国的经验，使铁检的管辖范围扩大至机场、港口、水运、海事等领域发生的案件。

　　（一）现行体制加强模式

　　这种观点认为，在目前由铁检分院指导铁检基层院业务的基础上，建立健全相关工作机制，使业务管理权和人财物管理权有效衔接，保障铁路检察制度健康发展。提出的主要措施有：一是明确业务管理和人财物管理的界限，对于管人与管事互涉的事项，有关省级检察院必须形成管理合力，由省级检察院、铁检分院在各司其职的基础上合作解决；省级检察院任免跨省铁检基层院的领导班子成员，应当听取管理业务的省级检察院的意见；铁检基层院干警在业务工作中表现突出，需要记功奖励的，铁检分院应通过所在地省级检察院向管理人财物的省级检察院通报，由后者作出相应决定。铁检干警在执法办案中的违法违纪问题，铁检分院通过所在地省级检察院向管理人财物的省级检察院通报，由后者作出相应处理并反馈，必要时双方共同调查查处。二是建立相关省级院之间的沟通协调机制，不同省级检察院管理的铁检基层院同属于一个铁检分院的，有关省级院之间应当建立联席会议制度，定期召开，研究、协商铁路检察工作。铁检分院应当参加会议，通报情况，发表意见；跨省铁检基层院应定期向管理人财物的省级院报告检察业务工作，对上级部署的重大铁检业务工作安排、重大事项、重大问题应及时专项报告。三是最高人民检察院有关部门特别是铁路运输检察厅要进一步发挥宏观指导作用，出台有关铁检经费、装备、信息化建设和业务工作的规定和标准，指导各地统一执行。

　　该种模式强调通过沟通协商解决跨省铁检基层院人财物管理权和业务管理权相分离所产生的问题，其效力是“柔性”的，而且效果受到多种因素的制约，不能从根本上解决问题。但在改革过渡期，这种模式的许多主张也有可取之处，如强调相关省级院要加强沟通协调，建立相应工作机制等。目前，上海、江苏、浙江、安徽等华东四省、直辖市检察院以及广东、湖南两省检察院已经通过沟通协商，建立了铁路检察工作联席会议机制，缓解了部分问题，取得了一定效果。

　　（二）完全属地管理模式

　　这种观点认为，根据现代科学管理理论，要实现组织的目标，必须在以人为中心的前提下，管理者拥有对组织的人力、物力、财力和信息等资源的充分占有和有效控制。因此，铁路检察院的人财物和业务管理必须统一接受驻在地省级院的具体领导和管理，实现管人与管事的有机统一。提出的主要措施有：一是明确跨省铁检基层院的业务工作由驻在地省级检察院领导，不再接受原铁检分院的领导，各铁路检察院仅管辖本省域内铁路运输领域案件。二是有条件的省份设立铁检分院、铁检基层院，在省级检察院设立铁路运输检察处。即在铁检基层院较多的吉林、湖南两省设立铁检分院，西藏、海南争取至少设立铁检基层院，其他有条件的省争取设立铁检分院、一个至多个铁检基层院；同时在各省级检察院设立铁路运输检察处，负责落实高检院及铁路运输检察厅关于铁路检察工作的部署，领导铁路检察院的工作，协调省级院之间关于铁路检察工作、铁路检察院与地方检察院的关系（包括指定职务犯罪管辖）。不管理铁检分院的省级院的铁路运输检察处处长可以由铁检基层院的检察长兼任。三是明确行使原铁检分院职权的检察院，即指定不设铁检分院的12个省份，由省会城市的市人民检察院（直辖市由市院指定一个检察分院）行使原铁检分院的职权。属于原铁检分院侦查的职务犯罪案件，由该被指定的市检察院或分院组织侦查，省级检察院铁路运输检察处进行指导和协调，必要时吸收铁检基层院侦查人员参加侦查工作。

　　完全属地管理模式从根本上实现了两种管理权的合一，管理的效力是“刚性”的，确实有利于理顺管理者与被管理者的关系，有利于提高省级检察院管理铁路检察工作的积极性；也符合刑诉法以犯罪地为依据的属地管辖原则，有利于提高诉讼效率、方便当事人参加诉讼、解决管辖争议等。但这种模式也存在难以克服的弊端，主要问题是彻底实行属地管辖将加剧铁路检察院的地域管辖范围与铁路公安处不对应的状况，造成一个铁路检察院对应多个铁路公安处、一个铁路公安处需要向多个铁路检察院移送案件的情况。而且，按照中央关于精简机构的精神，能否在每个省设立铁检分院和基层院也是个问题。更重要的是，这种主张的最大问题是打破了铁路检察院组织体系固有的完整性，使铁检工作丧失了专门性，最终可能导致专门的铁检机关不复存在。

　　（三）大交通检察模式

　　这种观点认为，在交通运输这一特殊重要领域设置专门检察机构，是已有国外模式认可（如俄罗斯、哈萨克斯坦、乌克兰等国）、践行效果良好的专门检察机关设置模式之一。在我国设置交通运输检察机关，是必要的，也是可行的。因为铁路、航空、水运等交通运输网是我国经济社会发展稳定的命脉之一，特别是我国《“十二五”综合交通运输体系规划》提出要建立“五纵五横”为主骨架的综合交通运输网络，对检察工作提出了跨区域、专门性、流动性和联动性的新要求。设立涵盖主要交通运输领域的跨区检察院，有利于更好地惩治危害交通运输安全的犯罪活动，维护交通运输领域的秩序。这种观点还认为，检察机关的核心职能之一是对公安机关的侦查活动实施法律监督。目前，航空、海运、水运、海事以及海关等领域普遍设立自成体系的公安机构。除铁路系统设有铁路公安局、处、派出所外，民航系统在7个地区管理局、各省市机场以及空警、飞行学院设有公安局；水上运输系统在长江航运等管理局设公安局及派出所；海事系统在上海、天津、广东等地设有海事公安局及派出所；2013年重新组建的海洋总局下设负责处理近海治安、刑事案件，打击海上违法犯罪活动等事务的海警局。这些行业的公安部门多为双重管理且相对封闭，地方检察机关由于属地管辖的限制，难以对其实施有效监督。成立跨区专门检察院，有利于对其强化法律监督。此外，海事法院受理海事海商案件和有关执行案件，却没有与之对应的检察机关，也长期缺少法律监督。设置交通运输检察院，对其实施相应的法律监督，可以弥补这一缺憾，而《宪法》、《人民检察院组织法》等法律关于专门检察院的规定也为交通运输检察院的设置留有余地。

　　近年来，辽宁、湖北、江西、北京、河北等地检察机关在这方面进行了积极探索，并提出了改革方案，但在具体问题设计上也不尽相同。如对于案件管辖范围问题，有的建议管辖铁路、民航、高速公路、水上运输过程中发生的刑事案件（包括职务犯罪案件），并对交通运输中涉及的民事、行政案件以及海事、海商案件进行法律监督；有的建议将交通运输相关的海关、海警案件也纳入其中；有的建议暂不纳入高速公路案件。对于机构设置问题，有的建议建立全国统一的领导体制，将高检院铁路运输检察厅改为交通运输检察厅，在全国各省、自治区、直辖市建立两级交通运输专门检察机关，每个省级检察院下辖一个交通运输检察分院，对应于《刑事诉讼法》规定的中级人民法院的管辖范围；交通运输检察分院下辖一个至多个交通运输检察院。基层交通运输检察院可根据各省（自治区、直辖市）的交通布局情况和经济发展状况以及案件量相应设立；对于交通机构发达但案件少的，可设立派出检察室。有的则提出设立交通运输检察基层院、分院和省级院三级院的意见。

　　显然，加强对交通运输领域的法律监督，无论是从交通运输业的重要性和系统性，还是从交通运输领域案件的特殊性、交通运输法律适用的专业性上来说，都有现实意义。这种主张如果能够实现，确实可以缓解铁路检察院办案数量逐步减少带来的问题，改变检察资源配置不合理的现状。但也要看到，交通运输领域的案件均具有跨区域的特点，而且行业性非常明显，检察机关在办案时恐怕难以适用同一标准。如果要推行这种模式，就必须要注意铁路和民航、航运等交通运输机构的牵涉范围，避免导致管辖混乱；还要考虑现有铁检机关的机构、人员情况和工作承受能力，要按照循序渐进、先易后难、以点带面、逐步推广的原则，从机场、水运、港口和海事等专门性更强、跨区域更广、管理体制和治安状况相对自成体系且案件数量不大的领域先行试点，总结经验后再推广。

　　此外，党的十八届三中全会决定提出要“探索与行政区划适当分离的司法管辖制度”，这给我们讨论铁路检察制度的进一步改革、完善提供了有益的契机。有部分学者及代表人士就提出，现有铁路法院、检察院具有一定的跨行政区划特点，可以依托现有铁路法院、检察院探索设立跨行政区划法院、检察院。这是一项全新的探索，如何做到两者合理结合需要我们深入研究。