案例评析

衡水万嘉物业服务有限公司提起上诉：一、原判认定的基本事实不清和错误。履行“确保完好有效”和“对消防设施进行维护管理”职责的前提是，建设、设计、施工、工程监理等单位依法对建设工程的消防设计、施工质量履责到位，且住房和城乡建设主管部门“验收或备案”或“验收不合格的，禁止投入使用、停止使用”的履职到位。而本案，建设、施工、监理和住房和城乡建设主管部门均履行职责不到位，被上诉人却将他人的违法行为导致的责任，错加给上诉人。而上诉人仅仅是物业服务单位，只有具备“齐全且合格且许可投入使用”的前提条件，上诉人才负有“确保完好有效”和“对消防设施进行维护管理”职责。二、 上诉人证据表明消防设施不在合同约定服务范围内。上诉人与涉案小区发生关系，唯一源自民事委托与受委托合同关系，是受鑫城小区业主委员会委托而对该小区业主提供物业服务。双方的权利与义务仅以《物业服务合同》条款约定为准。三、确有必要通知利害关系人参加本案诉讼。鑫城小区消防工程的建设、设计、施工、监理、验收或备案主管机关，以及委托上诉人物业服务的业主委员会，均是履行“确保完好有效”和“对消防设施进行维护管理”职责的利害关系人，只有通知上述利害关系人均参加诉讼，才能查明事实，界定责任主体。因此，原判遗漏当事人，致使基本事实不清和错误。四、原判主体错误，且处罚主体和程序均有错误。首先，原判主体错误。对上诉人作出处罚的是被上诉人，盖章却是被撤销和作废的衡水市桃城区公安消防大队。再次，处罚程序错误。作出被诉处罚决定的程序违反行政处罚法规定，调查人不符合规定，相关记录记载文件记录人不合法，照片取证不合法，处罚数额过高却无依据。责令限期改正本身就是行政处罚，被上诉人在已经作出责令限期改正的行政处罚到期之前，却对同一行为实施行政罚款处罚，属于“一事二罚”，该行为违法且无效，应予撤销。

二审法院认为，确保管理区域内业主及物业使用人的生命财产安全是物业管理的一项基本内容和工作。《中华人民共和国消防法》第十六条第一款第（二）项规定，机关、团体、企业、事业等单位应当履行按照国家标准、行业标准配置消防设施、器材，设置消防安全标志，并定期组织检验、维修，确保完好有效。《中华人民共和国消防法》第十八条第二款规定，住宅区的物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务。《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》（公安部第61号令）第十条第一款规定，居民住宅区的物业管理单位应当在管理范围内履行下列消防安全职责：（一）制定消防安全制度，落实消防安全责任，开展消防安全宣传教育；（二）开展防火检查，消除火灾隐患；（三）保障疏散通道、安全出口、消防车通道畅通；（四）保障公共消防设施、器材以及消防安全标志完好有效。《河北省消防条例》第十二条第二款规定，物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务。从以上法律到部门规章至地方性法规，均规定了物业服务企业或者管理单位应当履行相应法定消防安全职责。本案鑫城商贸广场小区消防设施未保持完好有效，上诉人万嘉物业作为该小区物业服务企业对此无异议，但其主张因该小区消防设施和消防器材未完整移交、未经验收，导致无法提供消防安全服务，其不是承担该责任的主体。 在法律规制及事实层面，消防安全管理在生命财产安全管理中属重中之重,本案上诉人作为物业服务企业具有履行消防安全的法定职责，有义务为业主提供消防安全防范服务。上诉人明知鑫城商贸广场小区存在消防隐患，以民事免责约定对抗法定义务，违反上述法律法规的规定。因此，被上诉人衡水市桃城区消防救援大队将上诉人作为消防安全责任主体，经现场调查、责令限期改正、询问、听证等程序后对上诉人作出处罚决定，并无不当。被上诉人是由衡水市桃城区公安消防大队转制组建而成，主要承担其辖区综合性消防救援和火灾预防、监督执法以及火灾事故调查相关工作，有权对其辖区内违反消防法的责任主体作出行政行为。被上诉人在衡水市桃城区消防救援大队的印章尚未启用时，继续使用衡水市桃城区公安消防大队的印章，并不影响行政行为的效力。根据《中华人民共和国消防法》第六十条第一款的规定，有下列行为之一的，责令改正，处五千以上五万元以下的罚款。该条中规定的责令改正与罚款是并列关系可以同时适用，不属于一事二罚。另外，鑫城商贸广场小区的开发、建设、验收等单位与本案审查处罚决定的处理结果没有利害关系，上诉人向本院申请通知上述单位作为第三人参加诉讼，于法无据，不予准许。判决驳回上诉，维持原判。

律师评析：

本案中有两点值得注意：首先，物业公司和业主委员会签订的《物业服务合同》的内容中没有关于物业公司负责消防服务职责的约定或者排除了消防设施管理维护义务的情况，是否构成行政处罚的阻却事由？《消防法》第18条规定：“住宅区的物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务”。可见物业公司提供消防安全防范服务属于法律的强制性规定，消防设施属于社会公共利益的范畴，因此，物业公司签订的《物业服务合同》做出的任何排除性约定都因违反法律、行政法规的强制性规定而无效，不能产生免除物业公司相应的消防安全管理责任的效果；其次，历史原因形成的消防设施不合格的客观状态或者多重过错形成的违法状态是否构成行政处罚的阻却或者程序障碍？本案中物业公司认为建设、施工、监理和住房和城乡建设主管部门均履行职责不到位，属于他人的违法行为导致的责任错加给了物业。对此，笔者提示行政处罚与民事侵权有着完全不同的处理逻辑，行政处罚的要点在于违法行为的确定及处罚程序的适当，只要被处罚人存在违法行为，是不必要再将其他过错人拉进程序从而拉长处罚程序。当然，行政机关发现其他违法主体后可以通过其他行政程序处理，而被处罚人也可以通过对己方过错大小的陈述争取处罚程度的适当或者减轻处罚，而不是过于追求其他违法主体进入程序。总之，实践中消防设施不健全、不能正常运行确实很多是历史问题，且很多问题积重难返，物业公司往往也有心无力。律师建议， 物业公司应当清楚自己的法定职责，物业公司在承接业务时需要对此予以考虑，对于历史遗留问题 不能一位放任，尽可能采取能力范围内的一切措施，及时与业主委员会进行商谈，并留存证据。为以后可能面对的行政处罚和民事纠纷做好准备。

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作者简介

李福秋，男，法学硕士、工程硕士，辽宁挚擎律师事务所主任、律师，微信公众平台“消防法律研究”主编， 国家一级注册消防工程师，辽宁律协立法咨询专门委员会委员。原大连市公安消防局火调技术科工程师、大连市公安局公职律师，主要从事消防法制、地方立法及火灾事故调查等工作；2017年从大连市公安消防局退役从事律师，带领消防法律团队专业从事消防法律、企业消防安全合规及火灾事故案件处理等工作。

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