商品归类法律责任解读

《商品名称及编码协调制度》（以下简称《协调制度》）是国际贸易中对商品进行分类的“通用语言”，也是各国海关确定对具体商品适用税率、监管措施的“快捷方式”。由于商品本身的多样性和复杂性，使得商品归类具有较强的专业性，也因此归类争议成为进出口遇到的常见问题。新修订的《中华人民共和国海关进出口货物商品归类管理规定》（海关总署令第252号，以下简称《归类管理规定》）将自2021年11月1日起施行，我们结合规章的修订聊一聊新规亮点和商品归类的法律责任。

一、商品归类概述

商品归类是根据一系列法律规定、按照一定的归类步骤确定进出口货物商品编码的行为[注1]。目前国际上通用的进出口商品分类体系是《商品名称及编码协调制度》（The Harmonized Commodity Description and Coding System）（以下简称《协调制度》或HS）。HS于1988年1月1日正式实施至今，其已经涵盖了全球200多个国家、地区的海关，占全世界国际贸易总量的98%以上。HS的前六位编码为国际通用编码，在进出口实践中，为了适用不同产品的海关监管、征税及统计，各国亦可能会有增设的本国及附加编码。我国于1992年加入《商品名称及编码协调制度公约》成为缔约国，并于同年开始实施《协调制度》。《协调制度》制定了商品归类应遵循的原则，即商品归类总规则，共有六条，是保证商品归类统一的法律依据[注2]。HS的总体结构包括三大部分：归类规则；类、章及子目注释；按顺序编排的目与子目编码及条文。HS采用六位数编码，把全部国际贸易商品分为22类，98章，章以下再分为目和子目。商品编码第1、2位数码代表“章”，第3、4位数码代表“目”（Heading），第5、6位数码代表“子目”（Subheading）。六位码以上的编码及对应商品由各国自定。我国目前使用的HS编码为10位，第7、8位为本国子目，第9、10位为附加码，主要为贸易管制、关税减免等设置[注3]。

以两用物项管制细菌及病毒的商品编码3002903010为例，其具体构成如下：

作为商品进出口贸易活动的基础，商品归类重要性不言而喻，主要体现为：

1. 商品归类编码是企业贸易合规管理的核心要素之一。商品归类是确定税率、进出口管制措施、原产地规则适用、出口退税率、法定检验检疫类别、加工贸易的单耗标准等一系列进出口监管措施乃至于国家编制的进出口数据统计的基础。

2. 商品归类具有较强技术性。商品归类是一项复杂的专业工作，商品归类不能完全代替商品本身性质，无论是理论还是实践中，由于税号和归类的规则的有限性，未必每种商品都能确定无误地对应到唯一的税则号。当某一商品是由多种商品组合而成或其本身具有多种功能时，就容易产生不同的理解。

3. 商品归类争议较多。商品归类申报不实是海关确定企业行政责任、刑事责任的重要情形之一，在民事诉讼中，商品归类也是各方责任分担的重要争议点。

二、《归类管理规定》修订亮点

近期无论是海关发布的公众号、进出口从业者还是海关法律实务界都对《归类管理规定》的修订亮点做了全面解读，因此这里仅作简单归纳。

(一) 将国家标准、行业标准列入商品归类参考范围

修订后的《归类管理规定》第二条新增一款：“进出口货物相关的国家标准、行业标准等可以作为商品归类的参考。”事实上，在《归类管理规定》修订之前，海关制发的归类决定本身就存在大量适用国家标准的现象（很多本国新增子目或本国子目注释的直接依据就是国家标准）。本次修订，将国家标准与行业标准可作为商品归类时的参考依据写入法条，为上述标准的适用提供了明确的法律依据，形成了完整统一的归类方法与规则。

(二) 明确和扩展了海关归类工作中的保密义务

关于海关予以保密的范围，《归类管理规定》在“商业秘密”的基础上，增加了“未披露信息”与“保密商务信息”。“未披露信息”来源于TRIPs协议（《与贸易有关的知识产权协议》），一般认为，相较于“商业秘密”（需要尚未公众知悉、具有经济价值、具备实用性、权利人采取了保密措施[注4]），“未披露信息”的范围更加广泛[注5]。其次，保密商务信息首次出现于2020年8月份司法部公布的《关于强化行政许可过程中商业秘密和保密商务信息保护的指导意见(征求意见稿)》中，其中并未对其概念进行厘清，但保密商务信息外延具有宽泛与可变动性。可以预见到的是，《归类管理规定》生效后，对进出口企业的相关信息保护力度将更为显见。

(三) 明确企业在归类中提供外文资料中文译文的要求

海关在审核确定收发货人或者其代理人申报的商品归类事项时，除了查阅、复制有关单证、资料，组织对进出口货物实施化验、检验外，还需要商品样品及相关商品资料确定商品性质，商品资料一般包括商品名称、构成成分及比例、加工程度、加工制作工艺、功能说明、包装状态、外观特征等，实务操作时，由于商品的国际流通属性，常常只有外文的商品资料，《归类管理规定》新增要求企业提供外文资料中文译文，能最大程度上预防行政机关与相对人双方对外文资料翻译及理解的偏差。

(四) 明确商品归类行政裁定的制度

2018年，《中华人民共和国海关预裁定管理暂行办法》（海关总署公告第14号）替代了《中华人民共和国海关进出口货物商品归类管理规定》中的预归类制度，商品预归类已然成为历史，故本次修订删除了预归类相应条款。在确定进出口货物商品编码时，除了依据《中华人民共和国进出口税则》《进出口税则商品及品目注释》《中华人民共和国进出口税则本国子目注释》外，还可通过海关总署发布的关于商品归类的行政裁定、商品归类决定进行认定。本次修改规范和统一了企业申请预归类和归类裁定的相关制度。

可以看出，本次《归类管理规定》的修改是在原有框架下进行的局部调整和完善，未作大的结构调整，但其对接WTO《贸易便利化协定》[注6]、TRIPs协议、“放管服”改革、海关化验机构调整[注7]以及全国通关一体化[注8]改革需要，对现行规章中的部分内容进行了调整修订。由于进出口商品归类在海关各项业务工作、企业贸易过程中占据极为重要的位置，其不仅关系到行政相对人的切身利益，更关系到国家利益及海关执法的公平、公正、权威，下文将以商品归类法律责任为视角展开论述，并提出商品归类建议，以期降低进出口企业贸易过程中的归类风险。

三、商品归类的常见争议和法律责任

下文将通过一个案例为切入点来分析商品归类中常见的争议与企业可能承担的法律责任（本案例具有分析的典型性，但发生于2009年，现在海关法规、行政解释的修订已令该案很多事实认定和法律定性发生了变化）。

2007年3月至6月，元通公司在A海关出口10票钢铁类产品，申报品名为镍铁，出口税率为10％。A海关在监控中发现其存在归类风险，认为该商品的正确商品名为“合金生铁”，正确商品编码应为7201500010，出口税率为20％，对该公司进行补税处理。

2007年7月至11月，该公司在B海关又申报出口9票同类产品，申报过程中，元通公司均向海关提供了真实的出口合同、发票、质检机构的检验报告，但没有接受A海关的归类纠正，仍然申报商品名称为镍铁，商品编码为7202600000，出口税率为10％。

2008年7月，B海关发现该公司的违法行为，并以申报不实对元通公司进行了行政处罚。

元通公司不服B海关行政处罚决定，向B海关的上一级海关申请行政复议。审理过程中，复议机关了解到：元通公司出口的钢铁制品在行业内俗称“镍铁”、“镍生铁”、“镍烙铁”，是通过进口的红土镍矿，运用创新技术冶炼而成，其含镍量不超过8％，其出口价格的构成是按照伦敦金属期货市场的每1％镍铁价格计价。按照《中华人民共和国进出口税则》的有关规定，税目7202的铁合金中包括镍铁这一品名，镍含量必须超过10％才能按照镍铁归类，元通公司出口的含镍量不超过8％的钢铁制品，应归入税目7201项下的合金生铁。元通公司在被A海关纠正商品归类后，对此归类不服，曾希望通过钢铁协会与海关协商，改变其产品的商品归类，未果。事后，元通公司仍坚持自己的观点，于是便发生其后故意向B海关申报错误的商品名称与商品编码的情事。B海关考虑到元通公司故意错误申报品名与编码，更多表现出采取了不正确不合适的方式表达对海关商品归类的不满，而非出于偷逃税款的主观故意，且向海关提供了正确的发票等相关材料，因此将其故意错误申报行为定性为申报不实而非走私行为。

复议机关确认原行政处罚认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定予以维持，同时告知了当事人解决行政争议的正确途径[注9]。

本案涉及多个进出口企业在进出口环节时，可能面临的法律责任与归类争议：元通公司申报商品的归类属于归类错误还是申报不实？元通公司的行为是否构成走私？元通公司应最终承担何种法律责任？A海关提出的“合金生铁”归类是否有依据？结合以上问题，我们对进出口企业法律责任与常见归类争议进行如下分析：

(一) 商品归类法律责任

商品归类质疑是在海关常见的问题，我国海关每年大概发生商品归类质疑7万件，纠正税号后归类补税15亿，移交缉私3000件[注10]。

1. 行政责任——违反海关监管规定

根据《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》（以下简称《海关行政处罚实施条例》）第十二条、第十五条、第十七条规定，进出口货物的品名、税则号列者申报不实，但不构成走私行为的，是违反海关监管规定的行为，按规定将面临警告、罚款的行政处罚[注11]。如为委托代理进口的，报关企业、报关人员如未对资料进行审核或工作疏忽，亦可能面临罚款、取消报关资格的行政处罚[注12]。从行为上看，违反海关监管法律法规的行为是除“走私行为”和“走私犯罪”以外的违反海关监管规定的行为。从主观方面看，这种违法行为与走私行为以及走私犯罪的最大区别就在于当事人没有逃避海关监管以及偷逃税款的主观故意（走私故意）。

2. 行政责任——走私行为

《中华人民共和国海关法》（以下简称《海关法》）第八十二条对走私行为作出了明确的规定，概括起来主要包括以下四点：第一，从违法性上讲，走私行为是违反《海关法》及有关法律、行政法规的行为。第二，从客观危害性上讲，走私行为具有偷逃税款的危害，或者具有逃避国家贸易管制的危害，或者是两者兼而有之。第三，从行为目的角度上讲，走私行为是一种主观故意违法行为，任何过失都不可能构成走私行为。第四，从走私的实现手段来理解，走私行为是故意逃避海关监管的行为，是走私主观故意的客观表现[注13]。本案中，海关考虑到A公司主要是为了表示对海关商品归类的不满,而非出于偷逃税款的主观故意,且向海关提供了真实的出口合同、随附材料、质检机构的检验报告等相关材料,因此将其故意错误申报行为定性为申报不实而非走私行为。

3. 刑事责任——走私犯罪

根据《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第一百五十三条规定，归类错误，既可能造成税款漏缴，也可能造成出口退税多报。还有可能造成禁止、限制类货物逃避海关监管（如固体废物等），进而构成走私国家禁止进出口货物与物品罪。走私犯罪必须是《刑法》明文规定的，如果当事人具备了前述“伪报走私行为”的主观故意和客观危害，且该行为对海关监管秩序造成的危害程度已经达到《刑法》规定的走私刑事案件的追诉标准或定罪标准，则可能被认定涉嫌构成走私犯罪。对此，当事人将按照《刑法》的上述规定，承担走私犯罪的刑事责任。

(二) 商品归类争议的原因

商品归类实质上是掌握相关商品的自然属性以及对应的归类要素的基础上，运用归类规则找到正确的商品编码并直接影响行政相对人的权利义务的活动，其既是一项适用法律和解释法律的工作，也是一种行政确认行为[注14]。商品归类作为海关关税业务三大技术之一，由于其极具专业性、商品种类日趋多样化复杂化等原因，很可能面临归类争议，具体原因可能有：

1. 归类固有的技术性导致的争议

现今国际范围内的商品琳琅满目，且不断推陈出新，即便是《协调制度》框架下的商品税则，也无法对全球对每一种商品都一一进行细致入微的描述。对一个商品做出归类判断，需要审核商品的生产部类、自然属性、成分、用途、加工程度、制造阶段等诸多要素进行综合考虑，再与税则进行对照，对同一商品的归类，管理相对人、不同海关、不同海关关员的意见也会存在偏差，甚至有时会大相径庭，这与商品本身具有的专业性高、技术性强密不可分[注15]。本文案例中所出现的企业和海关对同一种商品归类意见无法统一，或者互相不认可的情形，在实务中其实并不少见。

2. 归类违法责任的承担导致争议

近年来，在进出口贸易通关中，无论是传统外贸经营代理、货代报关代理还是新兴的外贸综合服务，负有申报义务的外贸企业或者报关公司因为业务结构甚至业务效率的考虑，很可能在没有获取海关归类所需要的全面、准确的商品技术资料情况下向海关申报，最终导致归类错误。这种情形中，既可能有报关单位和生产销售单位、消费使用单位的沟通问题，也有可能是某一方的过错导致。在传统的海关监管和行政处罚逻辑中，海关法义务的承担者主要是收发货人和报关企业，对于生产销售单位、消费使用单位一般不会做出处罚。随着外综服模式的推广，在确有证据证明申报不是行为主要是消费使用单位或者生产销售单位过程造成的，可以将消费使用单位、生产销售单位与收发货人作为共同违法当事人。因此，在实务中，贸易主体之间就责任分配亦会产生争议。

3. 归类主管部门的不明确

我国海关分海关总署、直属海关和隶属海关三级，但对归类争议的解决，除了三级海关之外，原有归类办公室和四个归类分中心，现在随着全国通关一体化改革，海关总署在全国设立了上海、广州、京津三个税管局（设在直属海关的非现场执法机构，机构规格为副厅局级）。从立法上看，海关归类问题由企业进出口关区的隶属海关或直属海关职能部门负责，现场海关有极大的自由裁量权（如行政、刑事案件的归类意见、税款核定现场海关均可直接认定），但作为非执法机构的税管局和归类中心，对归类有着超然的权威性却又不对外做出行政决定，这也让相对人试图通过磋商解决归类争议有无处着力的感觉。

四、商品归类的建议

(一) 勤勉履行注意义务，尽可能正确归类

首先，严格遵循商品归类的步骤和顺序。进出口货物收发货人应先根据资料落实商品品目和信息，翻阅海关网页及税则书查询商品HS编码，具体顺序为《税则》《税则注释》《本国子目注释》——行政裁定——归类决定——国家标准——行业标准；其次，如果进出口收发货人拟进出口的商品不属于海关相关的注释规定以及海关总署发布的关于商品归类的相关规定和行政裁定的明确规定时, 则需要在货物拟作进出口的3个月前提起行政裁定申请，并在通关环节由海关进行最后的归类审核[注16]。最后，如实提供相应资料，并根据企业在贸易环节中的地位在外贸业务合同中明确约定各方关于商品归类的责任。

(二) 合理利用申辩救济途径

对于归类争议及之后可能面临的追补税、行政处罚等法律责任，现行行政法和海关法给予了多种申辩救济渠道。

1. 陈述申辩权：《海关处罚实施条例》[注17]等法规规定了企业在海关缉私局作出处罚决定前的陈述权、申辩权、听证权，处罚决定作出前，企业应充分利用该权利，避免企业陷入相对不利的境地。

2. 行政复议：当海关审单部门审核报关单时认为企业申报不一致，企业应及时、积极与之沟通磋商，如认为审单部门的认定有误，企业可根据《中华人民共和国海关行政复议办法》第九条[注18]的规定就商品归类问题向所属直属海关提起行政复议。

3. 行政诉讼：行政相对人对海关确定商品归类不服而提出质疑的，属于纳税争议范畴。在与海关发生商品归类争议的情况下，适用“行政复议前置”程序，即应先向作出决定海关的上一级海关申请行政复议，对复议决定不服的，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

4. 行政申诉[注19]：如果不服海关作出的具体行政行为但在法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼，或者是不服海关行政复议决定但在法定期限内未提起行政诉讼的，可以向海关提出行政申诉。所以进出口业务当事人在实际业务中应根据情况，适时通过法律途径维护自身权益。

除此之外，在通关过程中发生归类争议，可以和主管海关积极磋商，虽然对于归类磋商等并非确定的行政程序，但根据笔者经验，企业提出合理的诉求、具有事实和专业基础的意见，海关通常是愿意听取并磋商的。

注释及参考文献：

[1]《中华人民共和国海关进出口货物商品归类管理规定》海关总署令第252号第二条.

[2] 徐立新：进出口商品归类法律责任探讨.中国律师.2021年:46-47。

[3] 许静，张国豪：国际贸易之商品归类，北京植德律师事务所。

[4]《反不正当竞争法》第十条商业秘密是指不为公众所知悉，能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。

[5] 寇占奎，许振台：Trips协议中未披露信息与我国商业秘密构成要件的比较[J].经济论坛,2002(21):40。

[6] 2015年9月4日，中国国务院作出接受世界贸易组织《贸易便利化协定》议定书的决定。

[7]《中华人民共和国海关化验管理办法》 2008年12月1日海关总署令第176号，第十六条 海关化验中心和委托化验机构的鉴定结论是海关执法的依据。

[8] 2017年《政府工作报告》：“推广国际贸易‘单一窗口’，实现全国通关一体化。增加先进技术、设备和关键零部件进口，促进贸易平衡发展和国内产业加快升级。”

[9] 海关总署解读“由商品归类引起争议的若干问题”。

[10] 商品归类的法律风险与争议解决；慧贸天下。

[11]《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第十五条进出口货物的品名、税则号列、数量、规格、价格、贸易方式、原产地、启运地、运抵地、最终目的地或者其他应当申报的项目未申报或者申报不实的，分别依照下列规定予以处罚，有违法所得的，没收违法所得：

（一）影响海关统计准确性的，予以警告或者处1000元以上1万元以下罚款；

（二）影响海关监管秩序的，予以警告或者处1000元以上3万元以下罚款；

（三）影响国家许可证件管理的，处货物价值5%以上30%以下罚款；

（四）影响国家税款征收的，处漏缴税款30%以上2倍以下罚款；

（五）影响国家外汇、出口退税管理的，处申报价格10%以上50%以下罚款。

[12]《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第十七条报关企业、报关人员对委托人所提供情况的真实性未进行合理审查，或者因工作疏忽致使发生本实施条例第十五条规定情形的，可以对报关企业处货物价值10%以下罚款，暂停其6个月以内从事报关业务或者执业；情节严重的，撤销其报关注册登记、取消其报关从业资格。

[13] 因报关商品归类错误可能引起的法律责任，刘新宇、高晓瑞，海关法律事务网。

[14] 海关总署政法司前司长孟杨在2002年提出。

[15] 蒋磊.论商品归类争议的产生及解决.苏州大学.2010年。

[16] 胥丽娜.海关商品归类错误的风险及其防范.对外经贸实务.2015年:72-75。

[17]《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第四十九条海关作出暂停从事有关业务、暂停报关执业、撤销海关注册登记、取消报关从业资格、对公民处1万元以上罚款、对法人或者其他组织处10万元以上罚款、没收有关货物、物品、走私运输工具等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，海关应当组织听证。

[18]《中华人民共和国海关行政复议办法》第九条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以向海关申请行政复议：（七）对海关确定纳税义务人、确定完税价格、商品归类、确定原产地、适用税率或者汇率、减征或者免征税款、补税、退税、征收滞纳金、确定计征方式以及确定纳税地点等其他涉及税款征收的具体行政行为有异议的（以下简称纳税争议）。

[19]《中华人民共和国海关办理申诉案件暂行规定》