孙娟娟：“过罚相当”还是“过罚不当”？“毒芹菜”案背后食品安全执法面临难题

文丨孙娟娟（河北农业大学人文学院副教授、中国人民大学食品安全治理协同创新中心研究员）

陕西榆林“5斤芹菜被罚6.6万”一事近日引发社会热议。事件因自上而下的督查和当地监管领导的回应被定性为“过罚不当”。作为教训，市场监管部门在维护好市场秩序的同时，要为小微主体的生存创造良好环境。于舆论的反对声之外，市场监管系统内也已有因类案减轻从轻处罚而被公益诉讼追责的案例，监管人员面临着执法两难。不过，围绕“法律依据”“执法程序”的理性分析在呼吁避免行政执法的事件化，尊重领域执法的专业性。

笔者认为，就该案而言，考虑行政处罚“过罚相当”的一般原则的同时，也要注意食品安全行政执法的特殊性，通过事理、法理、情理多维视角来督促食品安全法治的优化。

据报道，在“5斤芹菜被罚6.6万”的案件中，行政处罚的事实依据是农药残留超标。监督抽检发现涉案芹菜中的毒死蜱实测值为0.11mg/kg，不符合GB2763-2011《食品安全国家标准 食品中农药最大残留限量》要求，检验结论为不合格。根据《食品安全抽样检验管理办法》，市场监督管理部门应针对不合格食品进行调查处理，经营者也要封存不合格食品，通知相关生产经营者和消费者。这一联动安排既是避免毒死蜱残留危害扩大化所需，也是为了防控源头再次销售此类问题芹菜。无疑，毒死蜱农药残留超标的违法事实不是小商户一家之过，却因其未尽法定义务而加剧危害查处之难。

就事论事的“过罚不当”主要考虑了涉案芹菜数量和案值小、从业者主体规模不大，更没有显见的食品安全问题。然而，当事人无法提供供货方和进货来源的信息，以至于难以前向追踪危害源头。这背后的风险是，尚不知还有多少毒死蜱残留超标的芹菜进入了市场，毒死蜱残留超标的芹菜还将持续多久。

食品安全零风险是科学之道，食品安全问题“零容忍”是健康所需。然而，被查处的违法违规行为并非总具有显见的实质性危害，也有风险防控之必要性。从个案维权的司法诉讼到保障公益的政府监管，转变意义在于实现食品安全的风险防控。正因沉重的健康代价，食品安全作为事前风险的防控成为保障公众安全的监管选择。与此同时，何为食品安全的风险与危害，如何科学防控是监管的严谨之道。当前，风险监测、风险评估的建制和食品安全标准的设立，为科学判断符合我国饮食文化和消费情形的科学监管提供了制度基础。

农药有高毒高残、低毒低残的分类，前者的禁限用和后者的使用范围以及可残留量都有科学考量，并以食品安全标准等方式为生产经营者与监督管理者提供行为规范和裁判规范。涉案的毒死蜱是一种有机磷类广谱杀虫剂，自2016年12月31日起，禁止在蔬菜上使用。依据《食品安全国家标准 食品中农药最大残留限量》（GB 2763－2021），毒死蜱在芹菜中的最大残留限量为0.05 mg/kg。这些普适性规定考量了毒死蜱的毒性危害和残留危害。例如，接触毒死婢这种化学物质会导致多种症状，包括流鼻涕、头痛和恶心等。随着接触时间的延长，进而可能还会出现呕吐、腹泻、视力丧失。与成年人相比，青少年和儿童对这种农药更为敏感。此外，这一监管干预不仅涉及人类健康，也避免了毒死蜱使用污染给动植物健康和环境健康带来的危害。

从法理来说，法制先行给执法提供了有法必依、执法必严的依据。针对农药残留超标的情形，《食品安全法》从法定义务和违法责任作出了规定。考虑到食品供应链中的各司其职、各尽其责和权责相当，《食品安全法》对食品经营者作出了尽职免责规定。

本案中，当事人因为未尽责而没有适用该规定。在一并考量《陕西省市场监督管理局行政处罚裁量基准》等相关依据后，执法者给予了非顶格的6.6万元处罚。本应体现“最严”的处罚因“过严”被督查，“过罚不当”是因为没有考量“危害后果”和“小微主体”等因素。

对于危害后果，《行政处罚法》规定了免罚或从轻减轻的情形。从法律体系来说，领域性执法依旧需要考虑一般立法，尤其是综合适用《食品安全法》和《行政处罚法》的规定，实现过罚相当。这意味着对于经营者，如果无法适用《食品安全法》的尽职免责条款，则需进一步裁量《行政处罚法》规定的情形。

从科学解读和现有规定来看，销售毒死蜱农药残留超标的芹菜有其危害性。本案也没有依法裁量的从轻减轻情节，如配合市场监管部门查处违法行为有立功表现。就产品特性而言，当事人是否有销售毒死蜱农药残留超标的主观过错是可以考虑的点。一般而言，这一食品安全问题由源头违法违规生产所致，加重下游环节的处罚并不能解决该问题，也有失公允。作为引发法治反思的个案，其意义不仅在于以何种过罚相当来威慑经营者履行进货查验义务，更是强化从点到链的信息全程化来实现问题倒查、责任倒追。

对于“小微主体”这一因素，食品安全风险有大有小，有近忧也有远虑，甚至群体或个案的差异化。专业导向的食品安全监管需结合业态、规模、能力等综合因素来评判风险等级与适宜的防控举措。就规模来说，食品生产经营日益规模化，长链条、远距离、大范围的供给会放大一批次、一场地问题食品的危害。因此，食品企业肩负更严的主体责任。同时，我国国情的特殊之处在于供应链中依旧存在大量小规模从业者，如农业环节的小农户，食品生产经营环节的小作坊或小餐饮。食品安全人人有责，这些散在各个环节的小业主同样肩负保障食品安全的责任。就食用农产品的生产经营而言，原管辖的《农产品质量安全法》侧重规模主体监管，此次修法已遵循人人有责和主体担责的原则，覆盖了小业态的主体责任，以守住安全食品产出来的第一道屏障。当《食品安全法》将农产品销售纳入自身管辖后，农产品销售中依旧存在的小业态也需要加以考虑。实践中，“三小立法”的地方授权给出了以规模大小开展风险监管的法制基础，小业态的地方执法如何兼顾法律效果和社会效果，这是一条可以考虑的优化路径。

此外，对于没有全面考量事实基础和法律依据的行政处罚，外部监督提供了多路线的矫正选择。就本次事件而言，法院的一审判决支持了此次行政处罚的“过罚相当”，国务院督查却持“过罚不当”的反对意见。此外，涉及类似因素的执法也曾因减轻从轻而被检察院提起行政诉讼，缘由是放纵违法行为，损害国家和社会公共利益。舆论监督方面，更是多种观点交锋。执法、司法和监督都是食品安全法治和社会共治的组成，此次案例及其焦点争议则表明，食品安全执法裁量的“宽严相济”面临着法制适用和法治监督的多重挑战。对于执法人员，如何罚得兼具法度、力度、温度来避免过重或过轻，需要部门内统一的行政裁量权基准来避免类案不同判的现象，并给外部监督一个统一的判定尺度。

“5斤芹菜被罚6.6万”的公众热议和负面评价说明了“食品安全”的风险认知因专业角色分工、利益攸关与否而有所差别。试问消费者是否主动容忍乃至选择毒死蜱农药残留超标的芹菜？商家即便弄丢了票据，如若是当地批发市场，供应方可否提供销售佐证？如若是四处游走的菜贩子，这样的放任是否就此成为毒死蜱农药残留超标芹菜进入市场的口子？为什么当地类似案件多达二十多列，依旧没有威慑商家？为什么在立案、听证、法制审核等多程序制约下，依旧出现这么多“过罚不当”案例？太多的问题需辩明，以跟进解决问题的举措。食品安全的敏感性使其很容易受到舆论关注，多元的声音也有助于公众从感性附和转变至理性思考。

在笔者看来，我国食品安全被纳入市场监管，但其不仅仅只是秩序维护，更是安全保障。后者之难不仅在于平衡安全与发展序列，更需要专业性来判定危害虚实、风险大小，以适配有限的监管资源。一如此次案件中涉及的芹菜，食品安全法治需从法制反思农产品的全程监管如何主抓上游安全。对于涉案主体的“抓大不放小”也可以从“三小立法”的路径来调适过罚相当的执法依据。

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