【普法专题】《中华人民共和国行政强制法》 解读（四）

【普法专题】《中华人民共和国行政强制法》

解读（四）

第四章 行政机关强制执行程序

第一节 一般规定

第三十四条 行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。

解读：本条是关于行政机关强制执行的规定。

一、如何理解行政机关强制执行

行政机关强制执行既包括间接强制执行，也包括直接强制执行。间接强制执行中的执行罚，如不缴纳罚款的加处罚款由行政处罚法第五十一条普遍授权有行政处罚权的机关，不缴纳税收、行政收费、社会保险费等税费的加处滞纳金，一些法律、法规也有规定，大部分代履行由本法普遍授权行政机关决定。关于直接强制执行，我国实行的是双轨制，就是法律规定行政机关可以采取直接强制执行的，行政机关可以直接强制执行，如税收征收管理法第三十七条对于从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人逾期不缴纳税款的，税务机关可以书面通知其开户银行或者其他金融机构从其存款中扣缴税款，或者扣押、查封、依法拍卖或者变卖其价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产。对于没有直接强制执行权的，行政机关应当申请人民法院强制执行，多数金钱给付义务的强制执行和部分作为或者不作为义务的直接强制执行，需要申请人民法院执行。行政强制法第四章规定的程序就是行政机关的间接强制和直接强制的程序，该章对金钱给付义务的执行和作为义务的执行作了专节规定，对于不作为义务的执行，没有作专节规定，适用第一节的一般规定。

二、本条中法定期限是指什么期限

什么是法定期限，分两种情况：一是行政决定要求的期限。传统的行政法理论从保证行政效率出发，认为行政决定具有执行力和确定力，行政决定一经作出，当事人就应当按照行政决定要求的期限履行，即使对行政决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼都不能停止执行。我国现行的行政诉讼法和行政复议法基于这种理论明确了复议和诉讼不停止执行原则。因此，除非其他法律明确规定，本条的法定期限就是行政决定书规定的期限。二是行政复议和行政诉讼的期限。实践中，与行政机关自己执行不同，行政机关申请法院强制执行，只有超过了行政复议和行政诉讼期限，法院才予以强制执行。近年来，一些法律也明确规定行政机关强制执行需过了行政复议和行政诉讼期限，就是行政决定需要具有最终执行力。如税收征收管理法第八十八条第三款规定：“当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规定的强制执行措施，或者申请人民法院强制执行。”海关法第九十三条规定，当事人逾期不履行海关的处罚决定又不申请复议或者向人民法院提起诉讼的，作出处罚决定的海关可以将其保证金抵缴或者将其扣留的货物、物品、运输工具依法变价抵缴，也可以申请人民法院强制执行。水污染防治法第八十四条也规定，当事人对行政处罚决定不服的，可以申请行政复议，也可以在收到通知之日起十五日内向人民法院起诉；期满不申请行政复议或者起诉，又不履行行政处罚决定的，由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。因此，这种情况下，法定期限就是行政复议和行政诉讼的期限。

三、行政机关强制执行需要遵循的程序规定

行政强制法的主要立法目的之一就是规范行政机关的强制执行的程序。其中第四章规定了催告程序、当事人的陈述和申辩、作出书面强制执行决定及其决定书的送达、中止执行、终结执行、执行回转、执行和解等制度。行政机关在强制执行中应当遵守上述程序和规定。此外，行政强制法第四章第二节、第三节还具体规定了金钱给付义务和代履行的执行程序。

第三十五条 行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：(一)履行义务的期限;(二)履行义务的方式;(三)涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式;(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。

解读：本条是关于强制执行前催告的规定。

1.催告是指当事人在行政决定作出后不自觉履行义务，行政机关督促当事人在一定期限内履行义务，否则承担被强制执行后果的一种程序。催告是强制执行决定的前置程序。按照本条的规定，行政机关的催告必须以书面形式作出。不以书面形式作出的催告，是违反法定程序的行为。催告通知书应在行政机关依法作出行政决定后，行政机关在作出强制执行决定前发出。催告的内容应当充分。当事人根据催告书所载内容，可以清晰地知道自己自觉履行义务的期限和准确地预测因不履行义务所带来的不利后果。

2.催告的内容。（1）履行义务的期限。当事人履行义务的期限是一项重要内容。行政机关应当根据当事人应当承担义务的具体情况，合理设定期限。一是预留当事人正常履行义务的时间；二是预留当事人陈述和申辩的时间。（2）履行义务的方式。行政决定确定了当事人的义务，催告书有必要明确当事人以何种方式履行义务。（3）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式。金钱给付义务包括缴纳税款、罚款、行政收费、社会保险费等。给付方式包括现金、支票、银行转账等。（4）当事人依法享有的陈述权和申辩权。本法第三十六条明确规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。当事人进行陈述和申辩是强制执行的必经程序，因此有必要在催告书中载明。

需要注意的是，经催告，当事人履行行政决定的，不再实施强制执行。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制性决定。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以立即作出强制执行决定。此种情况下，行政机关无须催告期满即可作出强制执行决定。

3.不经催告的强制执行方式。并不是所有的强制执行方式都要催告，也有无须催告的例外情况：一是立即实施代履行。本法规定，需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗撒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。立即实施代履行的方式无须催告是因为即时代履行所针对的事项时间紧迫，如不及时处理，可能会影响正常的行政管理秩序，也会给他人带来不便。而催告程序需要一定的期限，不能适用立即实施代履行。二是执行罚。本法规定，行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。根据这一规定，行政机关的执行罚并不以催告为前提。对执行罚，其他法律中有明确的规定，如税收征收管理法第三十二条规定，纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。根据这一规定，加收滞纳金是不经催告的。

第三十六条 当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

解读：本条是关于催告程序中当事人陈述权、申辩权的规定。

享有陈述和申辩权是当事人在行政机关对其实施行政管理、作出具体行政行为的过程中所享有的程序性权利，是行政程序公正的基本要求，是行政活动中当事人参与权的体现。陈述权是指当事人对事实的认定和行政行为是否合法、合理发表意见，提出自己主张、要求的权利。申辩权是指当事人对不利于自己的行政行为，提出不同的意见，进行辩解的权利。当事人和行政机关不是简单的支配与被支配的关系，现代行政的一个重要原则是，行政机关作出涉及公民切身利益的决定时，公民都有权参与和发表意见；行政机关作出对公民不利的决定时，公民有权为自己辩护。因此，本法总则中规定，公民、法人和其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权。本条具体规定了催告程序中当事人享有的陈述权、申辩权。陈述和申辩程序能够营造出行政机关与当事人平等协商、充分说理的氛围，有利于化解误会、减少对抗和强制，并且有利于公民、法人或者其他组织在具体行政行为中，维护自己的合法权益，防止行政机关单方面对自己做出不利的处理，侵犯其合法权益。同时，也会使强制执行更加合法、公正，减少错误。

行政机关应正确对待催告程序中当事人的陈述权和申辩权：（1）听取当事人的陈述和申辩意见是行政机关的义务。陈述和申辩的时限是整个催告期间，在催告过程中，当事人都可以进行陈述和申辩。行政机关有义务听取当事人陈述和申辩意见，不得以任何借口拒绝或者阻碍当事人行使陈述和申辩权，否则属于违反法定程序的行为，除非当事人自愿、明确地表示放弃该项陈述或者申辩权利。行政机关不得因陈述和申辩加重不利处理。（2）行政机关应客观和充分听取当事人意见。行政机关听取当事人意见不能有主观性，不能片面和有选择地听取意见，不能只听取对自己有利的意见，而忽视当事人维护自身合法权益的意见。（3）行政机关应严格程序。对当事人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行记录、复核。记录的意义在于便于行政机关认真、全面地研究当事人的意见，防止行政机关敷衍了事。如果当事人以陈述和申辩程序违法为事由提起行政复议和行政诉讼，负有举证义务的行政机关可以提供书面记录作为证据。复核的意义在于使记录更加准确。（4）行政机关应有错必纠，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关采纳意见后，应根据情况，对行政决定作出调整。如果当事人提出的事实、理由或者证据不成立，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定的，行政机关可以作出强制执行决定。

第三十七条 经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。

强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：(一)当事人的姓名或者名称、地址;(二)强制执行的理由和依据;(三)强制执行的方式和时间;(四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;(五)行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。

解读：本条是关于强制执行决定的规定。

一、强制执行决定

经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，并且当事人陈述和申辩的意见中没有提出正当理由足以令行政机关采信的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出。

二、行政决定与强制执行决定的关系

行政决定是基础行政行为，其确定了当事人的义务。强制执行决定必须依据行政决定作出，强制执行决定必须以当事人逾期不履行已经生效的行政决定所确定的义务为前提，其目的是在当事人不自觉履行义务的情况下，保证义务的履行。

三、强制执行决定书载明事项

强制执行决定书应载明下列事项：

1.当事人的姓名或者名称、地址。

2.强制执行的理由和依据。理由是指当事人在行政机关决定的期限内不履行行政决定确定的义务的具体情况。依据是指有强制执行权的行政机关实施强制执行所依据的法律上的具体规定。

3.强制执行的方式和时间。根据本法第十二条的规定，强制执行的方式有五种：加处罚款或者滞纳金；划拨存款、汇款；拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；排除妨碍、恢复原状等义务的代履行；其他强制执行方式。

4.申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。申请行政复议的途径：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。行政机关依法受理行政复议申请、作出行政复议决定。申请行政复议的期限：行政复议法第九条规定：“公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”提起行政诉讼的途径：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政诉讼期限：一是《行政诉讼法》第三十八条规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作出决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”因此，申请行政复议后的一般诉讼期限为行政复议期满后十五日。二是该法第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。”因此，一般提起诉讼期限为三个月。

对于行政机关作出的强制执行决定是否可以提起行政复议和行政诉讼有不同观点。有一种意见认为，强制执行是执行已生效的行政决定。对作为强制执行基础的行政决定，当事人可以提起行政复议和行政诉讼；而强制执行决定没有给当事人设定新的义务，不能对其提起行政复议和行政诉讼。但考虑到，强制执行决定是一个独立的具体行政行为，会给当事人权利造成影响，在没有强制执行权的行政机关作出强制执行决定，或者未经催告等程序违法情况下作出强制执行决定，当事人可以对强制执行决定提起行政复议和行政诉讼。

5.行政机关的名称、印章和日期。行政机关的名称、印章和日期必须同时具备。

另外，在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。根据这一规定，行政机关无需等待催告书中载明的履行义务的期限届满，即可作出立即强制执行决定。作出立即强制执行决定必须满足两个条件：一是掌握明确的证据；二是在当事人有转移或者隐匿财物迹象的情形下。之所以这样规定，主要是因为当事人转移或者隐匿财物的，将直接导致行政机关无法强制执行。

第三十八条 催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。

解读：本条是关于催告书、行政强制执行决定书送达的规定。

送达是行政机关依法定的程序和方式将催告书、行政强制决定书送交当事人的行为。送达是行政机关的单方行为，送达必须按照法律规定的程序和方式进行。

催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。除直接送达外，依照民事诉讼法的规定，送达方式还包括留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达和公告送达。

1.直接送达。所谓直接送达又称为交付送达，催告书、行政强制执行书应当在执行时当场交付当事人。当事人是公民的，应当直接送交本人；当事人是法人或者其他组织的，应当送交法人的法定代表人、其他组织的主要负责人。此外，本法确立了直接送达优先的原则，即应先采取直接送达的方式送达，当事人拒绝接收或者当事人不在场的，才可以采取其他方式送达。规定直接送达优先原则，是因为直接送达是最简便易行的方式，并且对当事人知情权的保护最为有力。

2.留置送达。是指当事人拒收送达文书时，行政机关把送达文书留在当事人住处的送达方式。当事人拒绝接受送达文书时，送达人应当邀请有关基层组织或者其所在单位的代表到场，说明情况，将送达文书留在当事人的住所，即视为送达。

3.委托送达。是指行政机关直接送达文书有困难时，委托当事人所在地行政机关代为送达的方式。委托送达一般是在当事人不在行政机关的辖区内，直接送达有困难时适用。接受委托的只能是其他行政机关。行政机关需要委托送达时，应当出具委托函，将委托的事项和要求明确地告知受托的行政机关。

4.邮寄送达。是指行政机关直接送达有困难时，将送达文书交邮局用挂号信寄给当事人的送达方法。

5.转交送达。转交送达，是指在特定情况下，不宜或者不便直接送达时，行政机关将送达文书通过当事人所在单位转交的送达方式。根据民事诉讼法规定，转交送达是在当事人身份特殊的情况下适用的，具体包括：（1）当事人是军人的，通过其所在部队团以上单位的政治机关转交；（2）当事人被监禁的，通过其所在监所或者劳动改造单位转交；（3）当事人被劳动教养的，通过其所在劳动教养单位转交。代为转交的机关、单位在收到送达文书后，必须立即交付当事人。

6.公告送达。公告送达，是指行政机关以公告的方式，将需要送达的文书的有关内容告知当事人的送达方式。无论当事人是否知悉公告内容，经过法定的公告期限，即视为已经送达。公告送达，可以在行政机关的公告栏、当事人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告；对公告送达方式有特殊要求的，应按要求的方式进行公告。

第三十九条 有下列情形之一的，中止执行：(一)当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的;(二)第三人对执行标的主张权利，确有理由的;(三)执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的;(四)行政机关认为需要中止执行的其他情形。

中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满三年未恢复执行的，行政机关不再执行。

解读：本条是关于中止执行的规定。

一、中止执行的法定情形

中止执行有四种法定情形：（1）当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的。确有困难或者暂无履行能力的包括以下情形：一是不可抗力，发生当事人无法预见、无法预防、无法避免和无法控制的事件，以致当事人不能如期履行义务，如发生海啸、地震等情况；二是经济或生活困难，除维持家庭基本生活以外，当事人无力履行金钱给付等义务；三是因突发疫病等身体健康原因暂不能履行义务的；四是其他情形。（2）第三人对执行标的主张权利，确有理由的。第三人是指当事人以外的，法律上利益或者权利将受到强制执行的影响的公民、法人或者其他组织。第三人主张权利的内容主要是指物权或者债权。如第三人对执行标的主张抵押权、质权、所有权，以及因租赁关系而享有的使用权等。此种情况下执行标的是有争议的标的，需要确定权属后才能执行；如果第三人确有理由的，应当中止执行。这是基于保护第三人利益的角度作出的规定。（3）执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的。强制执行应坚持比例原则，应采取最小损害的方式实现行政管理目的。在可能造成难以弥补损失的情况下，如果不中止执行，会使强制执行得不偿失。（4）行政机关认为需要中止执行的其他情形。如强制执行可能导致被执行人过激行为（自杀或暴力对抗）或者发现据以执行的行政决定存在问题等。

二、关于是否规定复议或者诉讼期间停止强制执行

在本法立法过程中关于是否规定复议或者诉讼期间停止强制执行，争议比较大。根据行政诉讼法和行政复议法，我国实行的是不停止执行为原则，停止执行为例外的制度。所谓不停止执行为原则是指行政诉讼法第四十四条规定，诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。行政复议法第二十一条规定，行政复议期间具体行政行为不停止执行。停止执行为例外是指行政诉讼法第四十四条规定，有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：（1）被告认为需要停止执行的；（2）原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；（3）法律、法规规定停止执行的。

确立行政复议或者行政诉讼期间不停止具体行政行为的执行的原则主要是为了保障行政机关合法有效地行使行政权和保障行政管理活动的正常进行。为了保障行政管理活动的稳定性和连续性，不能随意间断和停止对具体行政行为的执行。行政行为一经作出，就具有执行力和强制力，不能因为行政复议或者行政诉讼而停止和间断。

考虑到与行政诉讼法和行政复议法的衔接问题，本法没有规定复议或者诉讼期间停止强制执行。

三、中止执行的法律效果

中止执行是暂时停止执行，不是永久停止执行，因此在中止执行的法定情形消失后，行政机关有恢复执行的义务。如果中止执行的法定情形一直没有消除或者永不消除的，行政机关可以进入不再执行程序或者终结执行程序。

四、恢复执行和不再执行

（1）恢复执行。中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。如当事人经济情况好转，可以在中止后履行义务。

（2）不再执行。中止执行使法律关系处于不确定状态，不利于财产流通和市场交易，影响社会财富价值的实现，因此在中止执行中规定了不再执行机制使行政效率与公民权益保护之间达到平衡。对没有明显社会危害，当事人无能力履行，中止执行满三年未恢复执行的，行政机关不再执行。

第四十条 有下列情形之一的，终结执行：(一)公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人的;(二)法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无义务承受人的;(三)执行标的灭失的;(四)据以执行的行政决定被撤销的;(五)行政机关认为需要终结执行的其他情形。

解读：本条是关于终结执行的规定。

终结执行有以下特点：（1）发生了特殊情况，执行程序没有必要和不可能继续进行；（2）执行程序永远停止；（3）以后也不再恢复执行程序；（4）终结执行的决定权只能由行政机关行使。

终结执行有以下五种情形：

1.公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人的。有义务就要有承担义务的主体，当义务承担主体消亡，而这种义务又没有继承主体时，义务便归于消灭。被执行的公民死亡，行政机关可以先中止执行，等待继承人承受义务。如果被执行公民的遗产继承人没有放弃继承，行政机关可以变更被执行人，在这种情况下并不增加或消灭执行义务内容，由该继承人在遗产的范围内履行义务；如果继承人放弃继承，行政机关可以直接强制执行被执行公民的遗产；如果被执行公民既无遗产，又无义务承受人的，强制执行工作将无法进行，因此应当终结执行。

2.法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无义务承受人的。法人或者其他组织终止的原因有：（1）依法被撤销；（2）自行解散；（3）依法被宣告破产；（4）其他原因，如合并、分立、国家经济政策的调整和发生战争等。一般来说，只有在依法被宣告破产的情况下，才会发生没有义务承受人的情况。

3.执行标的灭失的。在执行程序中，执行标的灭失，是执行过程中发生的特殊情况。即作为执行标的的财物，因自然或人为因素的作用改变其固有的物理、化学性质、失去原有形态、数量、质量、价值，永久不能恢复原状的法律状态。

4.据以执行的行政决定被撤销。行政决定是基础行政行为，是强制执行的依据。行政决定被撤销，强制执行便成为“无根之木”、“无源之水”，因此应终结执行。行政决定被部分撤销的，执行机关应就原决定撤销部分终结执行。行政决定的撤销包括三种情况：一是行政机关主动撤销。作出行政决定的行政机关或者其上级行政机关撤销已生效的行政决定。二是诉讼撤销。行政诉讼法规定，具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：（1）证据不足的；（2）适用法律、法规错误的；（3）违反法定程序的；（4）超越职权的；（5）滥用职权的。三是复议撤销。行政复议法规定，具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销：（1）主要事实不清、证据不足的；（2）适用依据错误的；（3）违反法定程序的；（4）超越或者滥用职权的；（5）具体行政行为明显不当的。

5.行政机关认为需要终结执行的其他情形。该条款是弹性条款，行政机关可以根据终结执行的基本精神和实际情况，决定其他需要终结执行的情形。

第四十一条 在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物;不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。

解读：本条是关于执行回转的规定。

执行回转制度是一项错误弥补制度，是指在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，行政机关对已被执行的财产重新恢复到执行程序开始前状态的执行制度。本法规定执行回转制度，主要考虑以下三个方面：（1）维护被执行人的合法权益，恢复到执行程序开始前的状况，实现平等保护；（2）规范行政机关的强制执行行为，促进其合法正当地行使强制执行权；（3）体现“有错必纠”原则，实现真正意义上的公平公正。

第四十二条 实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行;当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。

执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。

解读：本条是关于执行和解的规定。

执行和解是我国行政强制执行制度的创新，要不要确立这项制度，在立法过程中有过不同意见。因为从理论上说，和解就是需要有妥协，行政决定是行使公权力的行为，一旦作出，如果合法又合理，那么行政决定应当得到全面执行，应当不存在和解的空间。如果对行政决定的合法性和合理性有争议，可以通过行政复议或者行政诉讼途径来解决，在复议和诉讼过程中可以达成和解。到了执行程序，已经经过复议或者行政诉讼，或者当事人放弃了复议和诉讼，对行政决定还进行和解，会影响行政决定的确定力和行政权的权威，所以没有必要规定和解制度。但立法不能仅仅从理论出发，还应当考虑社会现实。一是我国目前的法治发展处于初级阶段，行政机关的执法水平和公民的法律意识都有待提高，违法或者不合理的行政决定不在少数，而行政复议和行政诉讼制度的作用还未充分发挥，老百姓不愿告、不敢告或者告状无门的情况还比较多，行政复议法实施十年，全国受理的行政复议案件只有七十七万多件，全国行政诉讼案件也每年徘徊在十万件左右，行政执法中的矛盾还比较尖锐，尤其是在土地征收、房屋拆迁、城市管理等领域，问题集中，矛盾突出，暴力冲突时有发生，一味强制更会激化矛盾，影响社会和谐稳定。二是行政机关直接强制行政和大部分代履行不需要经过行政复议和行政诉讼期限届满就可以执行，缺少复议和诉讼的救济程序；间接强制如加处滞纳金，一般是从欠缴之日起就开始计算，没有催告程序。在这种情况下，强制执行容易激化矛盾。三是行政机关强制执行也要坚持教育与强制相结合的原则。本法总则第六条确立的教育与强制相结合的原则，是行政强制制度总的原则，行政机关强制执行也要体现这一原则。这一原则表明强制不是目的，实施强制的目的是实现行政管理目标，并对不履行行政决定的当事人起到震慑作用，从而使当事人自觉履行行政决定，减少行政强制。四是从现实的情况看，在执行中实行和解，在不违反法律或者公共利益的情况下，行政机关主动妥协、让步，能够缓解矛盾，实践效果不错。在执行中行政机关与当事人就执行的内容和方式达成妥协，减少被执行人的部分义务，以实现当事人的主动履行，既保证行政决定的执行，又减少社会冲突，符合构建社会主义和谐社会的要求。因此，行政强制法确立了执行和解制度。

第四十三条 行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。

行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。

解读：本条是关于文明执法的规定。

行政机关文明执法是依法行政的应有之义。文明执法的基本要求是规范化、科学化、人性化。行政强制执行中行政机关可以利用国家强制力实现行政管理目的，因此，行政机关应当秉持树立以人为本、依法行政、执政为民的理念，充分尊重当事人的合法权益，严格遵循法律规定的程序，坚持教育与强制相结合，自我约束，尽可能避免行政强制“暴力”的一面，避免激化对立情绪，引发社会矛盾。不文明的执法行为会损害行政机关的威信和形象。如某些执行人员夜间“突袭”，用“堵被窝”的方式执行，“执法队”变成了“夜袭队”；而对于一些“钉子户”，有的采取断水、断电的方式强迫当事人履行义务，严重影响了当事人的基本生活。这些现象之所以不时发生，是因为有的执法人员对“强制”的错误理解，把“强制”和严苛的行政行为划等号。事实上，“以人为本”应是“强制”的基础。行政强制执行代表的是公权力，维护的是公共利益，而被执行者也依法享有自己的合法权利，应该予以尊重。行政强制执行直接作用于当事人的人身和财产，稍有不慎，就会影响和侵害行政相对人的合法权益。公权力的行使不能以过度伤害公民权利来实现行政目的。

第四十四条 对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

解读：本条是关于违法建筑物、构筑物、设施强制拆除的规定。

建筑物、构筑物、设施是重要财产，涉及价值较大，多数还关系到当事人的基本生活生产，影响到社会特别是城市的有序发展和建筑物周围多数人的权益，涉及面宽、社会影响大、社会关注度高。为了实现合理的区域功能区划，形成合理的建筑布局，依法保护国有土地使用权，保障群众的根本利益，对于违法建筑物、构筑物和设施，需要依法强制拆除，恢复法律秩序和行政管理秩序。同时，考虑到建筑物、构筑物和设施的重要性和特殊性，且建筑物、构筑物和设施一旦拆除很难恢复，因此设定和实施强制拆除必须谨慎，在法制轨道上依法实施。从性质上讲，强制拆除是实践中常见的直接强制执行方式。本条专门对强制拆除违法建筑物、构筑物、设施的程序作了规定。

一、关于违法建筑物、构筑物和设施

本条规定强制拆除的对象是违法建筑物、构筑物和设施。违法建筑物、构筑物和设施是指建筑物、构筑物和设施本身是违法的，违反的主要是有关建设规划、土地使用、城市容貌标准、环境卫生标准以及其他行政管理方面的法律、行政法规。对于合法建筑物、构筑物和设施的依法强制拆除，性质上属于行政强制执行，但不适用本条规定，应当适用城市房地产管理法和相关行政法规的规定。一般理解，建筑物是指供人居住、工作、学习、生产、经营、娱乐、储藏物品以及进行其他社会活动的工程建筑。例如，工业建筑、民用建筑、农业建筑和园林建筑等。构筑物是指不具备、不包含或不提供人类居住功能的人工建造物，比如水塔、水池、过滤池、澄清池、沼气池等。需要注意的是，对于违法建筑物、构筑物和设施的认定，应当合法合理。有些历史形成的没有取得合法手续的建筑物、构筑物和设施，应当本着实事求是的原则，依法依规妥善处理，不宜“一刀切”，引发社会矛盾。

二、关于强制拆除程序

行政机关实施强制拆除，属于典型的直接强制执行，应当遵循本节中关于行政强制执行的一般程序规定，包括催告、听取陈述和申辩、作出强制拆除决定书、送达、中止执行、终结执行、执行回转、执行中禁止性规定等规定。考虑到强制拆除的特殊性，为了使强制拆除更规范、更慎重、更具有可接受性，本条规定了强制拆除的特殊程序，包括实施强制拆除须满足当事人在法定期限内既不申请又不提起诉讼；实施强制拆除前应当进行公告等。

1.行政机关实施强制拆除，须当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼。这个内容是在四审后加上的，有的意见认为，考虑到很多时候强制拆除违法建筑物、构筑物和设施并不是非常紧急，为了防止继续实施违法建设，也有不少查封等停止施工的措施，因此进一步对程序作出规范，防止尚有争议未得到司法救济的强制拆除得以实施，损害当事人的合法权益。这个规定是对行政机关强制执行一般规定的例外，体现了公平、公正要求。行政机关强制执行是在行政决定中规定的期限届满后就可以实施，时间间隔较短。这也是根据实际情况和需求，对行政复议、行政诉讼不停止执行原则的突破。

2.公告是催告的形式之一，但公告是广而告之，优点是公开性和严肃性，向社会公开相关信息，接受社会舆论的监督，在涉及人数众多时更有着不可取代的作用。其缺点是以一定形式公告后，公告期满即推定当事人知道，实践中因种种原因当事人不一定真正知道，有可能影响及时行使权利。因此在行政强制执行中，对当事人逐个催告是常态。在强制拆除违法建筑时，将公告与催告相结合，在强制执行前公告，限期当事人自行拆除，当事人逾期拒不拆除的，在正式强制拆除前还应当催告。公告和催告的目的都是催促当事人在一定期限内自行拆除，但作用更有所偏重，为了保障强制拆除的效果，把工作做到位，宜将公告与催告结合起来，给当事人自动履行义务更多机会和时间。

3.依法强制拆除。当事人逾期拒不拆除的，就应当启动强制拆除程序予以依法强制拆除。这里要注意几个问题：第一，这里的依法是依照法律。强制拆除属于典型的直接强制执行，应当遵循行政强制法第十三条关于行政强制执行由法律设定的规定。实践中，少数几个行政法规规定了强制拆除，应当作妥善处理。规章及其他规范性文件不得设定行政机关自行强制拆除，已经设定的，应当及时清理，不及时清理的，为无效设定，应申请法院强制执行。

依照法律规定，强制拆除有两种情形：行政机关自行强制执行和申请法院强制拆除。目前我国有多部法律规定了拆除违法建筑，有的规定由行政机关申请法院执行，有的规定由行政机关强制执行。如果法律没有明确规定由行政机关自行强制拆除的，行政机关应当申请法院强制拆除。

第二节 金钱给付义务的执行

第四十五条 行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。

加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。

解读：本条是加处罚款或者滞纳金的规定。

加处罚款和滞纳金属于执行罚，是间接强制的一种。行政机关作出罚款或者征收税费等金钱给付义务的行政决定后，当事人在行政决定确定的期限内不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金，以促使当事人尽快缴纳罚款或者税、费，履行金钱给付义务。

为了防止加处罚款或者滞纳金被滥用，法律明确规定了适用加处罚款或者滞纳金的条件，行政机关在适用加处罚款或者滞纳金时必须遵循这些条件。本法明确了加处罚款或者滞纳金不得超过本金原则。

第四十六条 行政机关依照本法第四十五条规定实施加处罚款或者滞纳金超过三十日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。

行政机关实施强制执行前，需要采取查封、扣押、冻结措施的，依照本法第三章规定办理。

没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。

解读：本条规定了金钱给付义务的直接强制执行。

加处罚款和滞纳金属于间接强制，虽然能起到督促当事人履行金钱给付义务的作用，但如果当事人不理会、不畏惧加处罚款或者滞纳金带来的经济上和心理上的压力，这种间接强制有可能就对当事人起不到应有的作用，金钱给付义务的行政决定仍得不到履行，行政管理目的有可能落空，就有可能损害社会秩序和公共利益，因此在这种情况下必须通过采取直接强制的手段方可实现行政管理目的。

对于直接强制执行，有两种途径：一种是法律规定行政机关有行政强制执行权的，有行政强制执行权的行政机关可以采取法律规定的手段，直接强制执行；另一种是法律没有规定行政机关有行政强制执行权的，没有行政强制执行权的行政机关申请人民法院执行。本条主要规定了行政机关直接强制执行的程序，并对没有行政强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行作了原则规定。

第四十七条 划拨存款、汇款应当由法律规定的行政机关决定，并书面通知金融机构。金融机构接到行政机关依法作出划拨存款、汇款的决定后，应当立即划拨。

法律规定以外的行政机关或者组织要求划拨当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝。

解读：本条是关于划拨存款、汇款的规定。

执行金钱给付的行政决定，可以通过查封、扣押当事人财物进行拍卖或者依法处理的方式，也可以通过划拨当事人存款、汇款的方式来执行。划拨存款、汇款是由法律规定的行政机关将当事人在金融机构的存款、汇款强制转汇至国库、财政专户或者法律、法规规定的账户的行为。本条对划拨当事人存款、汇款的决定机关、程序以及金融机构的配合协助义务作了规定。

第四十八条 依法拍卖财物，由行政机关委托拍卖机构依照《中华人民共和国拍卖法》的规定办理。

解读：本条是关于行政机关委托拍卖机构拍卖的规定。

拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式。拍卖在一般情况下能够较为充分地实现财产的价值，是一种较好的执行方式。为了保证变卖财物的公平性，本法规定变卖必须通过拍卖的方式。

第四十九条 划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户。任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。

解读：本条规定了划拨的存款、汇款等的管理制度。

为了加强对划拨存款、汇款及拍卖所得款项的管理，防止行政机关或者个人截留、私分或者变相私分，本条规定了划拨存款、汇款及拍卖所得的账户管理制度。财政专户是指在银行开立的用于存储、管理和核算具有专项用途的财政性资金的专用账户。行政机关基本存款账户是指行政机关办理日常转账结算和现金收付而开立的银行结算账户，是行政机关的主要存款账户。行政机关基本存款账户的使用范围包括：行政机关日常经营活动的资金收付，以及存款人的工资、奖金和现金的支取。划拨存款、汇款及拍卖、依法处理所得应当划入财政专用账户或者法律、法规规定的账户，不得划入行政机关的基本账户或者其他账户。任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。这既有利于减少行政机关“创收”冲动，防止滥用行政强制执行，又有利于保障国家财产不被截留、私分或者变相私分。

第三节 代履行

第五十条 行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。

解读：本条是关于代履行的规定。

代履行是指当事人拒绝履行或者没有能力履行义务时，行政机关决定由行政机关或者第三人代替当事人履行义务，履行费用由当事人承担。代履行是与执行罚、直接强制执行并列的一种行政强制执行方式。代履行的核心是义务的替代履行，对当事人而言是作为义务转化为金钱给付义务，对行政机关而言是通过代履行，避免了强制手段的使用，实现了行政管理目的，恢复了行政管理秩序。如除治病虫害义务应当由林木所有者或者经营者履行，拒绝履行的，可由林业主管部门或者第三人代为除治病虫害，因除治产生的费用一般由林木所有者或者经营者承担。代履行最早见于1954年制定的海港管理暂行条例，规定对沉船、沉物的代为打捞或者清除。代履行也是很多国家行政强制执行立法的重要内容。因此，行政强制法一开始就规定了代履行，作为一类行政强制执行方式。在审议过程中，对代履行的设定权要不要进行限定，有不同意见。本法第十三条规定，行政强制执行由法律设定，而行政法规也设定了许多代履行，而且这些代履行的规定也是必要的，一律废止对行政管理工作会造成不利影响。同时，有的意见认为代履行的适用范围不能太宽，不能将强制拆迁也当作代履行。为此，三审后对代履行进行了认真研究，进一步明确了代履行的适用范围、实施主体和法律依据。

第五十一条 代履行应当遵守下列规定：(一)代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人;(二)代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行;(三)代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督;(四)代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。

代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。

代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。

解读：本条是关于代履行的实施程序、费用等的规定。

为防止行政机关滥用代履行，对代履行的范围、程序等条件进行了限制和明确。代履行决定书“送达方式”应注明送具体使用直接、委托、留置、公告、邮寄等。采用邮寄的应当将挂号回执和邮寄凭证粘贴在备注栏内，并用文字说明。

第五十二条 需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行;当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。

解读：本条是关于立即实施代履行的规定。

本条是代履行的特别规定，即立即代履行。立即代履行性质上属于代履行：（1）当事人的违法行为对正常行政管理秩序造成损害，当事人有消除危险、排除妨碍、恢复原状的义务；（2）行政机关有自行或者委托第三人代为履行该排除妨碍、恢复原状的义务；（3）可以按照成本确定收费。立即代履行主要考虑到在一些紧急情况，为了保护公共利益，需要保证行政效率，快速处置。体现了“事急从权”的原则，特殊情况下的强制执行程序相应简化。