【以案释法】打击供应商虚假应标行为 营造政府采购诚信秩序

财政部条法司

　　2020年，某采购人委托某采购代理机构，就“某执法装备采购项目” 以公开招标方式开展采购活动。招标文件评标办法中规定，供应商需就投标产品的技术参数提供相关证明文件，如第三方检测报告等。A公司参加该项目投标，其投标产品的制造商为B公司（以下称产品制造商），投标文件中提供了某检验中心就投标产品出具的《检验报告》。经评审，A公司未中标。

　　评审结束后，另一供应商C公司向采购人和采购代理机构提出质疑。采购人在质疑答复过程中对供应商投标文件进行核查，发现A公司涉嫌提供虚假材料，故向某财政部门反映有关情况。财政部门收到举报后，书面通知A公司、采购人、采购代理机构提交书面说明和相关证据材料，并向检验中心发函，请其就《检验报告》的真实性进行说明。检验中心向财政部门提供了其存档的检验报告。经比对A公司投标文件中提供的《检验报告》和检验中心提供的存档报告发现，两份报告的内容存在多处不一致，财政部门认为，A公司的行为属于提供虚假材料谋取中标的情形。

　　2021年，财政部门书面告知A公司拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知A公司有陈述和申辩的权利，以及对罚款有要求听证的权利。A公司提交了陈述申辩书并要求听证。2021年5月，财政部门组织听证后作出行政处罚决定，认定A公司的行为属于提供虚假材料谋取中标的情形，根据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款第一项和《行政处罚法》（2017年修正）第二十七条第一款第四项的规定，决定对A公司作出罚款的行政处罚。

　　A公司不服，向复议机关提出行政复议申请，请求撤销行政处罚决定。主要复议理由：一是A公司没有为谋取中标而提供虚假材料的主观故意和主观过失。《检验报告》由产品制造商提供，A公司已核对原件及加盖公章的复印件，并通过检验中心官网查询，网站上仅有报告编号、报告日期、产品型号名称、送检单位等内容，无其他实质检测内容，故不能对《检验报告》是否与检验中心存档报告相一致得出结论。二是A公司虽提供了与检验中心存档报告不一致的《检验报告》，但因A公司未中标、未实际发生任何行为，未造成危害后果，属于法定不予处罚的情形。

　　行政复议审理过程中，复议机关认真比对了A公司投标文件中提供的《检验报告》和检验中心提供的存档报告，发现两份报告的页数、检验项目、检验结论、受检样品概述、指纹采集和检验结果等内容均不一致。根据在案证据，复议机关认定A公司的行为属于提供虚假材料谋取中标的情形，行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持行政处罚决定。

　　本案的焦点问题在于，A公司是否提供虚假材料谋取中标，以及行政处罚内容是否适当。

　　（一）关于A公司是否提供虚假材料谋取中标的问题。《中华人民共和国政府采购法》第三条规定，政府采购应当遵循诚实信用原则。参与政府采购活动的供应商应当对其提交的全部材料的真实性负责。本案中，为响应招标文件要求，A公司投标文件中提供了某检验中心出具的《检验报告》。但经调查核实，A公司投标文件中提供的《检验报告》与检验中心的存档报告存在多处不一致，且A公司对两份报告不一致的客观事实亦予以认可。据此，A公司的行为属于提供虚假材料谋取中标的情形，行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿。

　　（二）关于行政处罚内容是否适当的问题。《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款第一项规定，供应商提供虚假材料谋取中标的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动。根据当时的《行政处罚法》第二十七条第一款第四项的规定，当事人有其他依法从轻或减轻行政处罚情形的，应当依法从轻或减轻行政处罚。本案中，财政部门综合考虑A公司没有中标的案件情况，对A公司只作出罚款的行政处罚，行政处罚决定适用依据正确，内容适当。

案例评析

　　实践中，供应商在政府采购活动中提供虚假材料谋取中标的情况屡有出现，财政部门作为政府采购监督管理部门，对供应商此类违法行为的监管力度也在不断加强。本案中，财政部门在行政执法过程中既保证了行政行为的实体合法性，也保证了程序合法性，对行政机关依法行政具有典型意义和参考价值。

　　（一）明确了供应商提供虚假材料谋取中标的认定标准。“虚假材料”是指通过变造、改造、伪造等手段使投标文件的部分内容与客观真实情况不相符，或是对招标文件设定的评审条件等在投标文件中进行虚假响应。行政机关在认定供应商是否存在提供虚假材料行为时，应当注意审查供应商投标文件是否存在与客观事实不一致。这种不一致可能是由供应商自身进行变造、改造或伪造造成的，也可能是由第三方进行变造、改造或伪造造成的。实践中，供应商大多以主观上没有提供虚假材料的故意作为申辩理由，如“虚假材料系单位员工失误造成”或是“虚假材料系产品制造商提供”等；以客观上没有对谋取中标起到作用作为申辩理由，如“虚假材料不是招标文件规定的资格条件或评审标准，在投标文件中仅供参考”、“虚假材料在评审标准中分值占比较小，对中标没有帮助”或是“供应商并未中标，虚假材料没有起到中标的作用”等。准确把握供应商的申辩理由是否成立，关系到行政行为认定事实是否清楚。

　　首先，关于供应商主观过错的判断。供应商参加政府采购活动，是投标文件的提交主体，是向采购人提供货物、服务或工程的责任主体。作为政府采购当事人，供应商应当遵循诚实信用原则这一基本原则，在政府采购活动中恪守信用、诚实不欺，对其提交的全部材料的真实性负责。因此，供应商应当全面了解投标产品并审慎审查全部投标材料的真实性，采取仔细的核查态度、科学的核查方案查证真伪，不能以对相关材料不熟悉、未核实或简单核实作为主观上的免责事由。并且，供应商与产品制造商属于利益关联方，在政府采购活动中具有谋取中标的目的一致性，即便产品制造商对制作虚假材料行为进行了自认，也不能必然免除对供应商明知材料为虚假的合理怀疑。

　　其次，关于虚假材料客观作用的判断。供应商递交投标文件，目的就是为了响应招标、参加投标竞争、成为中标商。投标文件是供应商按照招标文件的要求编制的，投标文件中的所有材料均是为了响应招标文件提出的要求和条件而存在的，均是用于展示供应商具有采购项目要求的相应专业技术能力和履约能力，来寻求本身得以中标的有利结果。供应商将虚假材料作为投标文件的一部分予以提交，不论该虚假材料是用于响应招标文件规定的资格条件或是评审标准，也不论该虚假材料是否使供应商获得相应分值或是分值大小，更不论供应商最终是否中标，均不能否认供应商借该虚假材料谋取中标的目的。

　　（二）应注意依法保障供应商的程序性权利。在提供虚假材料类行政处罚案件中，要求供应商进行陈述申辩，说明虚假材料的来源以及自身是否主观过错，一方面，有利于财政部门更加全面地查清案件事实，尽到充分的调查责任，兼听则明；另一方面，有助于财政部门根据供应商申辩理由的具体情况，酌情考虑供应商是否具有从轻或减轻处罚的法定情形，依法行使行政处罚自由裁量权。尤为重要的是，正当程序原则已经成为评判行政行为合法、正确与否的重要依据和基本原则，行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为前，应当听取其陈述申辩意见，特别是对行政相对人不利的行政行为，必须给予其陈述意见、提交证据等程序权利，以避免产生行政相对人在缺乏相应程序保障的情况下合法权益受到侵害的可能性，这是正当程序原则的应有之义，也是现行有效的《行政处罚法》（2021年修订）的明文规定，行政机关在行政执法过程中应当严格执行，依法保障行政相对人的陈述申辩权，规范和提高依法行政的水平。

原载于《中国财政》2023年第1期