乡村柔性治理的三重维度：权力、话语与技术

作者：胡卫卫 杜焱强 于　水  发布时间：2019-04-29

信息来源：《学习与实践》2019年第1期

【摘　要】乡村柔性治理是国家治理能力与治理体系的重要组成部分，也是基层治理转型进一步深化的模式选择，其内在的价值性和创新性引领着公共治理的潮流。权力、话语和技术构成了乡村柔性治理的逻辑主线，权力维度表明乡村柔性治理的“国家在场”，强调国家基础性权力建设；话语维度表明乡村柔性治理的“主体在场”，强调农民的话语权建构；技术维度表明乡村柔性治理的“工具在场”，强调多元化的治理技术。乡村柔性治理的发展方向也应从强化基础性权力建设、建构农民“公共话语场”和实施智慧化治理技术三个方面展开，以期实现政社良性互动和村社善治。

【关键词】乡村柔性治理；基础性权力；公共话语场；技术支持

一、乡村柔性治理：一个概念性框架及解释

乡村治理的研究与实践已经远远跳脱出早期村治基于村庄选举的“隧道”视野，从关注选举走向注重治理，随着时代发展，乡村治理呈现出的是一副复杂和多样的图景。从帝制时期“权力宰割理性”的简约治理到新中国成立后“泛政治化”的全能治理以及改革开放后“行政吸纳自治”的威权治理，基层社会变革的目标是把乡村社会纳入国家统一的管制体系中，也即费孝通老先生所说的“规划的社会变迁”。但同时发现：简约治理的终结，全能治理的正当性质疑以及威权治理的政社互动失衡表明国家行政权力的过度干预是造成乡村社会的自治空间不断萎缩和主体性建构不断弱化的主要原因，也成为乡村治理转型面临的深层次难题[1]。因此，在基层治理能力和治理体系现代化背景下，拓宽乡村自治的弹性空间并建构起以“人民为中心”的乡村治理模式是乡村振兴中“治理有效”的基本要求[2]。

柔性治理的概念由柔性管理延伸而来，是柔性管理与治理理论相结合的产物。20世纪30年代，美国著名经济学家哈特（Hair；1937）在研究经济周期的动荡对企业影响时首先引入“组织柔性化”的管理概念。20世纪50年代至70年代，欧美国家的大公司内部出现严重的官僚制现象，关于组织的柔性化问题逐步引起学界的广泛关注[3]。直到90年代，“治理”（Govemance）一词被用于否定传统的“管理”（Government）时，柔性治理的概念才被提出并在公共治理领域广泛运用。在领导学场域，柔性领导理论认为领导活动是领导者与被领导者在思想与动机上的互动的过程。在公共管理场域，柔性治理的基本逻辑在于打破传统官僚制的单一权威治理模式，强调政社良性互动[4]。当前，关于乡村“柔性治理”或“软治理”的研究较少，但已有学者尝试对其概念进行界定，其中，刘祖云（2014）认为乡村软治理是指多元乡村治理主体在协商民主的治理平台上，以软法和软权力为主要治理手段，以农村社区文化、人心和价值观为重点治理对象，运用调解、协商、讨论等柔性执法手段形成治理合力[5]。曹召胜（2018）认为乡村柔性治理是指国家权力介入乡村社会时，通过分散化的集体动员、亲情化的话语体系和多元化的治理技术提升乡村治理绩效[6]。在前人研究的基础上，笔者认为权力、话语和技术构成了乡村柔性治理的基本概念体系和逻辑主线，权力是基于柔性治理的政府角度，表明乡村治理的“国家在场”；话语是基于柔性治理的对象角度，表明乡村治理的“主体在场”；技术是基于柔性治理的手段角度，表明乡村治理的“工具在场”。本研究的核心主题就是尝试从这三个维度对乡村柔性治理的理论内涵和落地化实现进行阐述和探讨。

二、乡村柔性治理的权力维度：国家“基础性权力”建设

（一）基础性与专断性：两种不同属性的权力

迈克尔·曼根据权力的属性将其划分为专断性权力（despotic power）和基础性权力（infrastructure power）两种类型，前者指国家未经与社会进行机制化的协商而采用暴力等强制方式来达到治理目的的能力；后者指国家通过与社会建立稳定的沟通机制，得以渗透社会及落实政治决策的能力。迈克尔·曼认为专断性权力的优势在于能够在短时间内执行国家意志，是国家高位推动下公共政策得以落实的关键，但也指出单纯依靠暴力来维持社会秩序的政权，在消耗更多资源的同时也会受到社会力量抗争[7]。与专断性权力不同的是，基础性权力能够与社会进行持续的沟通，通过协商的方式使政治决策尽可能地获得利益相关群体的认可和支持，从而使政治决策的推行获得有利的社会基础。

可见，迈克尔·曼所提出的两种权力概念具备不同的运作方式，笔者认为专断性权力体现的是基于威权主义专断任性的国家意志，这种权力运行是以国家暴力机器为后盾，弱化甚至无视公众的意愿。基础性权力则是一种贯彻意志的实际能力，它是基于协商民主的软权力，以后勤技术的支持和基础设施来表达国家意志，进而实现国家目标。从两种权力的历史轨迹和运行机制看，基础性权力的社会控制和动员能力更强，也更可持续。

（二）国家基础性权力：理解乡村柔性治理的新视角

基于“威权主义”的乡村治理模式是建立在集权型治理权力结构和体制之上，以经济增长和社会稳定作为基层政府首要治理目标和内在驱动力，过度以专断性权力来保障社会秩序。长期以来，国家专断性权力主导着乡村社会治理变迁的格局，乡村社会构成国家专断性权力的秩序基础，这是我国乡村威权治理模式生产并长期存在的主要原因[8]。实际上，在现代化国家政权建设中，公权力行为的正当性不仅要目标正确，更要基于对公序良俗的尊重和对法律程序的遵循，不然成效难以保障，也可能误伤“人心”。一些基层实践中，地方政府作为具体的执行部门所体现出的是基于“专断主义”的行动逻辑，这种策略行动与中央改革理念和指导要求大相径庭。地方政府的“策略行动”和底层社会的“草根失语”是政社互动失衡的具体体现，也构成了基层治理的深层次难题。

可见，乡村威权治理更多的是依靠国家的专断性权力，基础性权力弱化导致国家现代化政权建设中国家权力难以真正渗透到基层社会，这也是迈克尔·曼提出的“表面权力”的局限性[9]。柔性治理改变农村社会的治理结构，预示着一种新的乡村治理范式，其理论框架从某种意义上说是服从于国家构建有效的治理体系的需要而产生的，它不是国家权力与社会自治相对分离的“双轨政治”，而是一种相互交织与配合的关系。乡村柔性治理的操作化和落地实现仍要置于国家宏大的体制框架下即“国家在场”，一方面要坚持和贯彻党的全面领导；另一方面要通过对乡村社会的渗透，转化为解决“三农困局”的实际能力。

（三）乡村柔性治理的权力路径：强化基础性权力建设

乡村柔性治理的实现需以“国家在场”作为根基，强化基础性权力是其具体体现，这就需要对国家治理结构和权力运行机制做出调适，笔者从优化纵向治理结构、提升国家权力“嵌入性”和乡村治理主体多元化三个方面进行论述。

第一，宏观集中领导到微观放权：优化“纵向治理结构”。

中央和地方权责划分的矛盾问题是任何历史时期国家治理变革中都会遇到的难题。现实中，以权力范围错位、权力作用量错位以及关系错位为主要特征的“纵向治理结构错位”问题导致中央的一些政策在落实上有难度，甚至出现“泡沫化”。国家治理能力和体系现代化的实现不只是要强调中央“表面权力”，而应通过微观放权提升地方的治理实效[10]。我国宪法中关于央地关系的处理原则就是遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性，微观放权和宪法的理念相一致。依据乡村社会的异质性和非均质性，通过放权的方式分担治理责任恰恰是维护中央的政治权威。改革开放以来，在放权治理的实践中出现“一放就乱、一收就死”的局面，在“收”的问题上强化的是“专断性权力”，弱化的是基础性权力。提升政府的“实效权力”，应以“在地化”和“辅助性”为依据，重构纵向府际关系。其中，“在地化（localization）”指在对当地事务治理中，地方政府应有足够的制度空间和执行权力；“辅助性（subsidiarity）”表示的是央地的序位关系。即两者的结合较好的回应了中央集中统一领导和发挥地方主动性积极性的需求，是基层政权现代化建构的重要走向。

第二，碎片化到整体性：提升国家权力“嵌入性”。

“嵌入式自主性”是彼特·埃文斯（Peter Evans）提出重要概念，是理解乡村柔性治理中国家基础性权力建设的重要方面。自主性表明国家权力嵌入乡村社会时是作为独立的行动主体而存在，这就要求国家政府内部要实现高度整合。实际上，治理事务的复杂性和社会分工的精细化导致政府机构内部的“碎片化”，所带来的治理困境就是国家不能形成一个有机的统一整体嵌入到基层社会，或者说形不成治理的合力，不仅降低了治理成效，同时衍生“部门本位主义”。当前乡村治理中出现的“群体性事件”、“邻避冲突”和“抗争性上访”等政社互动失衡问题恰恰反映的是国家对乡村社会的“脱嵌”，这种脱嵌直接导致国家政策难以融入基层社会并施加有效影响。因此，在我国乡村治理实践中，通过推行“整体性治理”模式来强化基础性权力建设，进而提升权力的“嵌入性”[11]。首先，以结构整合为前提，通过强化高层级行政权威实现对下属部门的统筹；其次，通过横向机构合并，实现职能合并和政策整合；最后，通过建立跨部门协调机制消除不同部门之间的壁垒，推进协同治理。

第三，外部嵌入与内生整合：乡村治理主体多元化。

“乡政村治”的治理模式在具体的实践中出现“行政吸纳自治”的现实后果，国家强制性权力干预在一定程度上压制了村民自治的弹性空间，村委会的行政化倾向导致政社互动中协商机制的虚化。基础性权力强调的是渗透社会的能力和落实政策的能力，这种“实效权力”的实现需要政府和社会之间建立稳定的沟通渠道和机制化协商平台。从国内外学术理论前沿来看，新制度分析学派的代表人物奥斯特罗姆（Ostrom）夫妇的“多中心治理理论”（Multi-center governance theory）被广泛运用到乡村治理模式建构的研究中，可以提供一些借鉴。基于此，乡村柔性治理的实现可通过外部嵌入和内生整合的方式，实现治理主体多元化。首先，发挥乡村内部的建设性力量，通过挖掘和发展农村基层组织、“庄里公家人”、退休干部和老教师等方面的力量作为消解村民集体行动困境的重要举措。其次，通过外部嵌入驻村第一书记、农技推广员、包村干部和各类社会组织等力量给乡村发展提供更加翔实的技术支持和信息咨询。最终，通过乡村内生性治理力量的有机整合和外部支持性力量的有效嵌入，促进基础性权力的强化。

三、乡村柔性治理的话语维度：农户话语体系建构

（一）农户话语权：村社善治的重要面向

农民话语权是指农民作为一个利益群体，以话语的方式进行利益表达，作为影响他人乃至政府决策的权力、手段。法国著名社会学家皮埃尔·布迪厄认为人们在实践中形成的话语技能不仅仅是“单纯的能说”，更意味着通过语言权利来运用自己的权力。”作为一种特有的政治权利，农民可以在农村的政治舞台上就村庄公共事务或个人现实利益进行“自由的说话”。对于农民群体而言，话语权利在村民自治行动或政社互动中发挥重要作用，正如李普塞特所说：“建立正常的渠道使一些相冲突的利益得以表达，有助于民族国家结构的稳定。”

哈贝马斯认为公共领域是各个社会群体通过公共讨论的方式来调节社会冲突的一个公共话语空间，而所谓的“公众话语权”则是公众在公共领域发表言论的权利及其言论潜在的社会影响力[12]。米歇尔·福柯认为在一个社会里，具有霸权地位的社会行动者往往主导着社会表征体制，这与我国乡村发展的某些情况有相似之处。改革开放后，以行政权力为主导的威权治理模式主导着乡村社会的变迁格局，少数地方出现了精英俘获与资本掠夺、供需脱节与项目孤岛、内源式微与扶贫致贫、法治弱化与职业倦怠等治理失灵问题。乡村治理失灵为村庄“公共能量场”的建构提供理论辩护，作为弱势一方的农民渴望获得一定的话语权，通过与乡镇政府、村干部等农村公共场域中的主要力量进行互动交流，促进公共政策的完善，这是村社善治的直接体现。

（二）农民话语权的缺失：乡村柔性治理面临的深层次难题

乡村治理最核心、最基本的目标就是要维护村民的基本权利，只有建构以集体主义本体论和人民主体性目的论为核心的话语权才能实现真正意义上的治理能力和治理体系现代化。乡村柔性治理是以各利益方平等协商、互惠互利为基础，这要求农民要有足够的话语权[13]。然而，由于种种原因，农户的话语权缺失成为乡村柔性治理中的深层次难题。

第一，农民话语权主体意识的缺乏及表达能力的欠缺。农村空心化背景下农户处于“原子化”状态，组织化程度低增加了政治参与的行政成本，在“行政吸纳自治”的乡村治理实践中成为“沉默的大多数”。同时，由于一部分农民受文化教育的制约，对国家的三农政策和法律法规知之甚少，无法准确的表达自己的利益诉求，这是农民话语权缺失的内在原因。第二，农村经济发展水平的制约。亨廷顿指出：“高水平的政治参与总是与更高水平的经济发展相伴随，经济和社会越发达的社会越倾向于赋予公众政治参与的更高价值。”经济条件的制约使农民丧失参与公共事务的机会，这是农民话语权缺失的根本原因。第三，农民的话语表达缺乏代言人。我国现有的农村社会组织由于法律、制度不健全、不完善，或者虽有法律制度但执行不到位，导致农民对村庄公共事务的参与缺乏自组织途径，在一定程度上压制了语言的表达空间，这是农民话语权缺失的直接原因。第四，“官代民言”具有局限性。村庄治理模式基本上沿袭了人民公社时期“单轨政治”的运行逻辑，乡镇政府成为乡村发展的“代言者”抑或“主导者”。由于部分基层政权工作人员存在官僚主义、主观主义，不作为、慢作为，甚至乱作为，并没有真正代表广大农民的利益，反映广大农民的意愿。第五，农村公共能量场中对话平台缺位。现有的人民代表大会制度人员构成中农民代表的比例较少，不能真正反映广大农民诉求；基层的信访部门更多的是负责将群众意见上传，对督促、检查和反馈环节缺乏落实；同时，村民自治中村民代表大会的虚置以及新闻媒体“报喜不报忧”的市场化运作造成农村公共能量场对话平台的缺位。

（三）乡村柔性治理的话语路径：农民“公共话语场”的建构

后现代公共行政论者查尔斯·J·福克斯和休·T·米勒的“公共能量场”为研究乡村柔性治理的话语路径提供启发，作为农民话语权表达的重要载体，介于私人领域和公权力领域的“公共话语场”成为农民建议、诉求和谈论的空间场域。农民“公共话语场”的有效运转不仅要完善公共话语场的规则，还要营造生态的环境氛围。

第一，软实力培育。托克维尔认为：只有使所有人和平的行使一定权利，才能让人们养成权利观念，可见，话语权观念的养成要提升农民的文化素质和参与能力。通过发展农村文化，培养村民的主人翁意识、权利观念和法治思维，在提升民智和民力的基础上将农民话语权内化为村民的自觉行为。同时，加强农村精神文明建设，消除农户的“特权思想”和“官贵民贱”等级观，倡导农民进行重复性的话语表达实践提升农民的主体意识和话语能力。“公共话语场”的有效运转还必须加强农村公共精神的培育，通过加强农民的诚信建设和培育农民“积极的公民资格”促进主体意识觉醒，进而增强其参与农村政治活动的能力。

第二，制度化建构。完善和创新农民话语权的制度机制，能够为公共对话的顺利进行提供良好的平台。首先，健全政治参与机制，人民代表大会制度是农民政治参与的重要载体，通过增加农民代表的数量，实现城乡居民的“同票同权”。其次，创新农民权利救济的信访制度，把公民的权利救济功能从信访制度中分离出去，增强司法救济的权威性。最后，消除农民的歧视性制度。当前农民工的法律身份仍未发生改变，在社会发展中仍处于边缘化地位，通过进一步推进户籍制度改革，使农民工群体尽可能的享受城市的公共服务。

第三，组织化保障。于建嵘教授认为建立农会是解决农民话语权问题的重要途径。实际上，分散化的利益表达往往弱化政治参与的实际效果，无论是个体抑或小团体的利益诉求难以引起公共决策的重视，提高农民话语权表达的诉求能力和整体效能的关键是培育和壮大农民群体的利益代言人[14]。首先，推崇开放性思维。基层政府应该改变“权力控制话语”的治理逻辑，赋予乡村社会更多的自治空间。其次，加快农民自组织建设。建立与“工会”和“共青团”相类似的农会组织，形成能够与政府有效沟通联系互动的建设性力量。最后，要加强农村基层党组织的领导，充分发挥集体经济组织和其他民间组织的力量，通过组织协同增强农民对政策的影响力。

第四，舆论式支持。社会舆论具有公开性，是能被直接感知的存在，已经成为推动社会和谐的重要力量，农民“公共话语场”的建构需要社会舆论的支持。首先，增强大众传媒的社会责任感。作为信息传播和民情表达的主要阵地，大众传媒要更多的关注基层农民的心声，为政社互动提供博弈平台。其次，强化学者的学术责任感。发挥专家学者的作用，通过高端论坛、学术争鸣等形式帮助农民建构话语权的空间，宣传农民的农业创新和乡土文化，营造一个公平和谐的话语场域。最后，互联网作为现代科技的产物已经成为当前的主流媒体，借助互联网开放、多元、互动和创新的优势，发挥大众传播的媒介作用，增强农民话语权对政府决策输入的影响力。

四、乡村柔性治理的技术维度：智慧化治理技术

（一）技术支持：乡村柔性治理的工具变量

法国科学家狄德罗将技术（Technology）看作为某一目的共同协作组成的各种工具和规则体系。近年来随着先进科技的普遍推广，治理技术化的思想得到传播和认可，技术治理的基本内涵体现在两个方面，一是政府利用现代科技提升治理效率，二是政府的治理方式或手段正在变得越来越“技术化”[15]。在政治学领域，安德鲁·海伍德指出治理技术与权力结合可以变成一套操作模式，为掌权者带来专业权威的同时也引出公民更为自动的服从行为。米歇尔·福柯在权力的微观分析中提出治理术的概念，认为“治理术”是由制度、程序、分析以及复杂权力形式得以实施的计算和手法组成的集合体，它能够实现对社会个体的驯服、规劝、控制和支配，保障治理对象的自动服从和配合[16]。乡村柔性治理本身就蕴含“技术”的蕴意，柔性的操作化落地需要一系列的诸如心灵治理技术、情感治理技术和缘情治理技术的运用。在微观治理场域，治理能力的提升需要以有效的治理技术为支持，而治理效果的体现也不能规避治理技术在整个治理体系中的重要位置，地方政府治理技术在实践中有着更为微观的情景、条件和功能。

（二）乡村柔性治理的产生逻辑：从“总体性支配”到“技术治理”

新中国成立后，为了完成现代化国家政权建设、巩固基层政权和汲取工业化和城市化发展所需要的资本积累，国家将离散的乡土社会高度整合到政权体系中。在中央高度集中计划管理体制下，社会结构的分化程度较低，国家和社会的权力边界重叠，乡村社会自治功能弱化，社会的主体性丧失，被学者称之为“总体性支配”[17]。改革开放后，随着“乡政村治”体制的确立，村民自治制度得以实现，进一步拓展了乡村治理的结构空间。乡村治理转型的驱动下，地方政府通过构建柔性化的运作机制，将多样化技术支撑的行政科层作为经济建设和社会建设的重要保障，逐渐形成了乡村治理的新形态——柔性治理模式。当前，党中央实施了乡村振兴战略，在压力型体制的“倒金字塔”式的治理体系中，乡村治理主体根据治理情景主动采取精密化的、理性化的治理技术化解“三农”困局是治理工具不断演进的重要体现[18]。需要指出的是，这些“治理术”是一种高度目标导向的操作系统，而非简单的非正式治理策略，它们具有明显的技术理性特征。

（三）乡村柔性治理的技术路径：智慧化治理技术运用

乡村柔性治理要改变传统乡村“全能治理”抑或“威权治理”中基层政府依靠强制性权力、刚性的制度和硬性的规则治理的实践逻辑，而是以心灵、价值观和思维等为治理对象，通过智慧化的治理技术提升乡村治理实效。笔者认为以下三种技术构成了乡村柔性治理的技术路径。

第一，柔性引才技术。乡村柔性治理强调的是治理主体的“去行政化”和“多元化”，人才是乡村发展的第一资源，也是乡村产业兴旺、治理有效的重要载体。面对农村空心化背景下人才流失的问题，可依据“不求所有，但求所用”的引才思路，通过创新“柔性引才”技术提升乡村治理的实效[19]。（1）乡情法。“社区记忆”、“血缘”和“地缘”，这些饱含乡土情结的话语元素能够激发并动员外流人才为乡村振兴贡献智慧。（2）协作法。贺雪峰认为贫穷的村集体不能承担乡村治理之责，主要原因是基层组织的弱化和人才的流失。从乡村治理中人力资本的结构看，具备高文化素质和能力的人才严重短缺，可将高等院校特别是农业类院校和农村发展紧密结合，通过协作法为乡村发展提供智力支持。（3）租借法。租借法是“柔性引才”使用较为普遍的方法，考虑到工作场所、工作时间以及交通条件等诸多因素，乡村的规划建设、生态治理和产业发展等项目实施可以通过租借的方式聘请专家教授来授课指导，采用“双休日工程师”、首席技术顾问等形式，与高层次人才形成长期合作关系。

第二，网络治理技术。科技的进步使互联网的呈现方式更加立体化和智能化，网络技术在惠及社会公众的同时，也是对传统乡村治理模式进行技术化重构，成为透视乡村治理创新的基本维度。乡村治理的主体应改变传统自上而下的单向度社会沟通方式，通过利用现代化通讯工具如微博、微信、QQ、客户端等互联网技术平台，拓展乡村治理的实体空间，打造多元网络交流主体的协同模式，实现高质量政社互动[20]。调研发现：微信群已经成为乡村社会公众对话的公共空间，基于社交媒体的微信群促使村民交流由“私人领域”走向“公共领域”，成为建构乡村公共秩序的黏合剂。可见，在治理主体和对象的互动中，作为媒介的互联网为农民群体情绪表达、心理疏导和心态调整提供可能，微信群和朋友圈这些虚拟的网络空间为乡村治理主体提供了一对多、点对面的互动平台。因此，网络社会的具象化与感性化对传统以科层制为核心的治理体系构成了全新的挑战，加强互联网技术的推广和应用成为当前乡村治理的模式选择。

第三，缘情治理技术。社会学家认为中国乡村社会是情理性的，乡村柔性治理应该围绕着“情感”作文章。首先，基于熟人社会的特质，要重视“面子”在乡村治理中价值。如果说乡村社会是由一个个农民组合而成的社会网络，那么地方性共识和习惯法就是联结乡村社会关系的纽带[21]，通过发挥熟人“面子情感”的功能约束村民的行为，进而夯实村庄共同体的凝聚力，形塑稳定的乡村治理秩序。其次，强化对负面情绪群体的关怀。情感不仅是一种作为个人的情绪、感觉的状态，也是一种作为规则、规范和制度而存在的集体状态。我国乡村社会中，绝对贫困人口仍占据很大比例，极易产生生活和生存的无助感和失落感，乡村治理应该把这些群体作为社会关怀重点。最后，实施“送温暖下乡”活动。作为我国特有的政治现象，“送温暖下乡”有深厚的历史传统和政治渊源。干部“送温暖下乡”不能片面的理解为“形式主义”，对普通老百姓来说，政府送的是感觉，更是情感[22]。通过“送温暖下乡”活动建构出一套沟通国家与民众情感的渠道，以此开启政府与民众的良性互动。

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