小客车购车指标（牌照）转让或租赁协议的效力认定

文/刘明 北京市昌平区人民法院

本文为作者向无讼阅读独家供稿，转载请注明来源 一、据以研究的案例 2011年4月22日，王某（甲方）与张某（乙方）签订《车辆转让协议》，协议约定：甲方将牌照号为京AXX055,发动机号为DXXX321、车辆识别代号为LFPXXXX976的夏利车卖于乙方，但不含车牌照，车牌照租赁给乙方使用，另签订租赁协议。乙方一次性给付甲方裸车车款20000元。同日，甲方与乙方签订《车辆牌照租赁协议书》，协议约定：”甲方现有京AXX055车牌1个；甲方将京AXX055车辆牌照出租给乙方使用，期限50年，自2011年4月22日起至2061年4月22日；乙方一次性给付甲方牌照使用费25000元；在乙方符合牌照过户条件时，甲方应无条件协助乙方办理过户手续，费用由乙方承担”。对上述协议内容，双方均已实际履行。 2012年5月，王某以张某为被告诉至法院，请求法院判令双方签订的《汽车牌照租赁协议》无效。 原告王某诉称：我与张某签订《汽车牌照租赁协议》后，我才知道这种表面上是租赁协议实际上是转让牌照的行为是违反行政许可法的。为此我多次和被告协商请求返还汽车牌照，被告根本不予理睬。为维护合法权益，请求法院依法判令原、被告双方签订的《车辆牌照租赁协议书》无效。 被告张某辩称：不同意原告的诉讼请求。我与原告之间是租赁关系而不是转让关系，所以合同不应当无效。在租赁期间，合同约定原告配合我进行过户，但是原告没有按照约定履行，给我造成了一定的经济损失。我是想要租原告的车牌所以才买原告的车。综上不同意原告的诉讼请求。 经法院审理查明，2011年4月22日，王某将牌照号为京AXX055,发动机号为DXXX321、车辆识别代号为LFPXXXX976的夏利车以2万元的价格卖于张某。同日，王某与张某签订《车辆牌照租赁协议书》，协议约定：”王某现有京AXX055车牌1个；王某将京AXX055车辆牌照出租给乙方使用，期限50年，自2011年4月22日起至2061年4月22日；张某一次性给付王某牌照使用费25000元；在张某符合牌照过户条件时，王某应无条件协助张某办理过户手续，费用由张某承担。”另外查明，张某现在北京市不具备申请个人小客车配置指标的条件。庭审中，张某认可他是为了购买王某车牌才买王某的车。 法院经审理后认为，机动车号牌是经公安机关交通管理部门对机动车上道路行驶许可的标志，与特定的车辆相联系。故涉案车辆牌照租赁协议作为一个依附于车辆转让协议的附随协议，它必须依附于车辆转让合同才有实质性意义。同时，车辆号牌的发放须由交管部门决定，任何单位和个人均不得扣留机动车号牌。原、被告之间签订牌照租赁协议，实质上规避了交管部门对车辆号牌的发放，客观上导致了张某对涉案车辆号牌的扣留。本案中，牌照租赁协议虽系双方当事人的真实意思表示，但张某租赁车牌是为了掩盖其购买的裸车在未经公安机关交通管理部门登记情况下而上道路行驶的目的，违反了相关法律强制性规定，故对于原告王某要求确认其与被告张某签订的车牌租赁协议无效的诉讼请求，本院予以支持。据此，本院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国道路交通安全法》第八条、第九条第三款、第十一条第三款之规定，判决确认原告王某与被告张某二〇一一年四月二十二日签订的《车辆牌照租赁协议书》无效。 二、相关法律问题研究 为实现小客车数量的合理、有序增长，有效缓解交通拥堵状况，降低能源消耗和减少环境污染，北京市人民政府于2010年12月23日出台《北京市小客车数量调控暂行规定》，并于2011年12月27日出台实施细则。根据该规定及实施细则，购车者需要通过摇号方式取得北京市小客车购车指标。自该政策实施以来，一部分人为了取得购车指标或行车牌照通过签订购车指标（牌照）转让或租赁协议的方式规避小客车数量调控政策。 （一）规避小客车数量调控政策的方式 经调研发现，实际中当事人主要通过以下方式规避北京市小客车数量调控政策： 1、”借名买车”。通过摇号获取购车指标的人，由于各种原因将购车指标转让给需要指标的人，双方签订《购车指标转让协议》。借名人以出借人的名义购买车辆，购车合同、购车发票及车辆产权都登记为出借人，购车款由借名人交纳，双方在《购车指标转让协议》中约定该车辆及牌照的所有权归属于借名人。 2、”租名买车”。通过摇号获取购车指标的人，由于暂不使用该指标，于是将该指标租给需要指标的人，双方签订《购车指标租赁协议》。约定指标所有人将购车指标租给承租人使用一定期间，承租人支付相应费用。等租期届满后，承租人返还指标。 3、”转让牌照”。转让牌照发生在二手车转让中，卖方将二手车及其牌照一同卖给买受人。买受人一般不具有购车指标或牌照，其买过来后无法办理过户。于是双方在转让合同中约定：汽车及牌照归买受人所有，等具备过户条件时，卖方再协助买方办理过户手续。 4、”租赁牌照”。租赁牌照也发生在二手车转让中，车辆所有权人将裸车卖给买方，买方与卖方签订《汽车牌照租赁协议》，约定卖方将牌照租给买方使用一定期限，买房交纳相应租金，等买方符合过户条件时，卖方再协助办理过户手续。 （二）协议的效力认定分歧 针对购车指标签订的《购车指标转让协议》、《购车指标租赁协议》抑或是《汽车牌照转让协议》、《汽车牌照租赁协议》的效力问题，在学理上存在分歧，在司法实践中法院也存在同案不同判的现象。 1、认定上述转让协议或租赁协议无效。其依据为：上述转让协议或租赁协议违反了法律、行政法规的强制性规定。《北京市小客车数量调控暂行规定》系北京市人民政府为落实北京市城市总体规划，实现小客车数量合理、有序增长，有效缓解交通拥堵状况于2010年12月23日颁布并实施的。《北京市小客车数量调控暂行规定》规定，小客车配置指标按照公开、公平、公正的原则，以摇号的方式无偿分配；指标的有效期为6个月，不得转让。关于购车指标转让或租赁的行为违反了《北京市小客车数量调控暂行规定》的相关规定。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项关于违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效的规定，转让双方签订的《协议书》应属无效。 2、认定上述转让协议或租赁协议有效。其依据为：当事人之间签订的协议的效力是指法律赋予依法成立的合同具有的约束当事人的强制力。我国《合同法》第52条第5项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的，合同应确认为无效。最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（一）第4条规定，合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。在北京市范围内购买车辆并办理牌照需通过摇号方式取得指标的做法系由北京市人民政府出台的《北京市小客车数量调控暂行规定》所规定，该规定及实施细则并不属于法律、行政法规，因此不得据此来确认合同无效。当事人之间签订的转让协议或租赁协议系双方当事人真实意思的表示，并不存在违反法律、行政法规的强制性规定之情形，该合同应为合法有效。 （三）协议的效力认定分析 笔者认为，认定购车指标（牌照）转让或租赁协议的效力，需要厘清以下问题： 1、《北京市小客车数量调控暂行规定》的属性及效力 1999年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》（以下简称”《合同法司法解释一》”）第4条规定：”合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”其中，”法律”是指全国人民代表大会及其常务委员会制定并颁布的法律；”行政法规”是指国务院制定并颁布的行政规范。只有违反了法律、行政法规的规定，才有可能导致合同的无效。 《北京市小客车数量调控暂行规定》（以下简称规定）系北京市政府于2010年12月23日颁布并实施的，该规定应该属于地方政府规章。地方政府规章的效力低于宪法、法律、行政法规、本级和本级以上地方性法规、上级地方政府规章。因此法院不得以双方当事人签订的协议违反《北京市小客车数量调控暂行规定》为由，而认定协议无效。 2、购车指标（牌照）转让或租赁协议是否违反了法律、行政法规的强制性规定

合同法第52条第5项规定”违反法律、行政法规的强制性规定”的合同无效。现行法律、行政法规的强制性规定中没有关于禁止转让或租赁购车指标、牌照的相关规定。只是《北京市小客车数量调控暂行规定》第6条第1款规定指标有效期为6个月，不得转让。然而，《北京市小客车数量调控暂行规定》并不属于法院确认合同无效的依据。因此，直接以违反《北京市小客车数量调控暂行规定》为由，认定当事人签订的协议违反了法律、行政法规的强制性规定，进而判令协议无效，于法无据，难以令人信服。 3、购车指标（牌照）转让或租赁协议是否属于以合法形式掩盖非法目的

合同法第52条第3项规定”以合法形式掩盖非法目的”的合同无效。当事人签订的协议是否属于”合法形式”？当事人的目的是否属于”非法目的”？”非法目的”为什么违法？该条文中的法，是指的法律或行政法规，非法，是指不符合法律、行政法规的规定。如果依据该项来认定合同无效，要面临非法目的非法性解释的问题。而现依据法律、行政法规难以解释其非法性。因此，笔者认为违反《北京市小客车数量调控暂行规定》及北京市小客车数量调控政策，不属于不符合法律、行政法规的规定，不宜做扩大解释。在全国人大法工委的解释中，《合同法》第52条第1项中损害国家利益的规定从目的上看是为了保护国有资产，防止国有资产流失；该条第3项以代理人与第三人勾结而损害被代理人利益为例，说明其立法目的主要是为了”维护正常的合同交易”。综上所述，笔者认为不宜将当事人签订购车指标（牌照）转让或租赁协议规避小客车数量调控政策的行为认定为”以合法形式掩盖非法目的”。 4、购车指标（牌照）转让或租赁协议是否损害了社会公共利益

合同法第52条第4项规定”损害社会公共利益”的合同无效。何谓”社会公共利益”在学理上众说纷纭，见仁见智。有学者认为，所谓的社会公共利益应是指以社会公众为利益主体的，涉及整个社会最根本的法律原则、道德的一般原则及隐藏于它们之后的与时代相适应的公平正义观念，体现了社会的平等、正义和秩序。也有学者认为，”社会公共利益是一种既涉及个人利益又不专属于任何个人的社会整体利益，具体表现为和平、稳定的社会秩序和纯朴善良的社会风俗习惯”。笔者认为，社会公共利益的概念虽然难以明确，但根据正常人的朴素认知，社会公共利益是针对社会公众即大多数人而言的利益，其内容既有社会经济秩序、环境保护、国防安全等物质方面的内容，也有伦理道德、善良风俗、公平正当等非物质方面的内容。 《北京市小客车数量调控暂行规定》第1条规定：”为了落实本市城市总体规划，实现小客车数量合理、有序增长，有效缓解交通拥堵状况，制定本暂行规定”。《实施细则（修订）》第1条规定：”为实现小客车数量的合理、有序增长，有效缓解交通拥堵状况，降低能源消耗和减少环境污染，根据《北京市小客车数量调控暂行规定》制定本细则”。由此可见，北京市政府实施小客车限购政策的目的是为了落实本市城市总体规划，实现小客车数量合理、有序增长,有效缓解交通拥堵、降低能源消耗、减少环境污染。因此，北京市的小客车数量调控政策是为了社会公众大多数人的利益而制定实施的。如果允许购车指标或牌照的所有权人将购车指标或牌照通过转让、租赁的方式交付给他人使用，不仅与北京市政府制定的小客车数量调控政策相悖，使政策的推行流于形式，无法达到政策制定的初衷，同时也损害了广大潜在符合购车条件的群众的利益。鉴于此，购车指标（牌照）转让或租赁协议扰乱了社会经济秩序、损害了社会公共利益，其效力应该认定为无效。 5、合同法第52条第4项与第5项的适用关系

合同法第52条第4项规定”损害社会公共利益”的合同无效。本条第5项规定”违反法律、行政法规的强制性规定”的合同无效。当事人通过签订购车指标（牌照）转让或租赁协议的方式规避北京市小客车数量调控政策的行为，法院应该依据合同法第52条第4项来认定当事人签订的上述协议无效。而不能依据合同法第5项来认定上述协议无效。而合同法第52条第4项本身也是法律的强制性规定。从而得出上述协议因为违反了合同法第52条第4项从而违反了合同法第52条第5项的悖论。 这就涉及到合同法第52条第4项与第5项的适用关系问题。在《合同法》第52条第4项与第5项的适用关系上，崔建远教授认为，虽然两项规定都有强行法的特征，但该条第5项具有指引具体的强制性规定及引入公法强制性规定的功能，而该条第4项可能包含的强制性规定具有法律适用上的价值补充与漏洞填补功能，《合同法》第52条第5项只是该条第4项的特别法，为避免规范适用上的矛盾，应将《合同法》第52条第4项做目的性限缩。 笔者认同崔建远教授的观点，合同法第52条第5项的功能在于指引具体的强制性规定和引入公法强制性规定。而合同法第52条第4项的功能在于法律漏洞补充和价值补充。在本案中，当事人没有违反法律、行政法规的强制性规定。但违反了地方政府规章。法律、行政法规、地方政府规章等法律性规范的制定都是以维护社会公共利益为基本目的和根本出发点。因此，在当事人的行为虽然没有违反法律、行政法规的强制性规定但违反了以维护社会公共利益为目的的地方性政府规章的时候，可以依据合同法第52条第4项的规定，以损害社会公共利益为依据来认定合同无效。