杜鲁门政府处置“钢铁公司占领事件”探析

网络出版时间：2015-06-25 13:03网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.C.20150625.1612.024.html

杜鲁门政府处置“钢铁公司占领事件”探析

周 德 宇

(中国人民大学历史学院，北京100872)

摘要：“钢铁公司占领事件”是美国宪政史上重要事件，体现三权分立、制衡的基本原则。由于权力分散，杜鲁门政府一方面受到国会立法限制，一方面又被下级各独立部门分散权力，以至于无力应对1952年钢铁工人罢工问题，导致了危机的产生。为了解决危机，在不得已的情况下，杜鲁门总统才决定冒违宪风险扩张行政权力。杜鲁门政府处置“钢铁公司占领事件”对随后的总统行政权力的使用产生了深远影响。

关键词：钢铁工人罢工；杜鲁门总统；行政权力；分权体制

收稿日期：2014-10-04

作者简介：周德宇，男，山东淄博人，中国人民大学历史学院硕士研究生。

中图分类号：D771.2

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2015.03.027

1952年4月，美国钢铁工人由于无法与资方达成协议，对待遇不满，宣布于4月9日举行大罢工。此时正值朝鲜战争期间，美国物资紧缺，钢铁停产将带来严重后果。在这一紧急情况下，杜鲁门总统未经法律程序，动用行政权力，在罢工前一天即4月8日宣布占领未能达成劳资协议的钢铁公司，以此避免罢工。然而，总统这一行为被最高法院否决，最高法院认定这一行政命令缺乏法律基础，因而无效。最高法院的这一判决，体现了对总统行政权力的制约，重申了三权分立的原则，“钢铁公司占领事件”遂成为美国宪政史上最引人注目的案件之一，产生了重大影响。本文将着力分析杜鲁门政府介入“钢铁公司占领事件”的各个环节，探寻这一历史事件的背后原因。其中既包括杜鲁门总统在应对紧急局势时做出占领决策的直接原因，同时也包括导致这一紧急局势背后的深层原因。通过对总统行为及其各行政部门运作的考察，从中分析美国政府运行的特点及存在的问题，对美国宪政体制下各分支各部门的权力分配问题进行探讨。

“钢铁公司占领事件”始于1951年。此时，朝鲜战争正在逐渐陷入僵局，美国的经济形势并不乐观。为了防止出现通货膨胀和物资缺乏，杜鲁门政府恢复了二战时期政府对经济的管制，任何工资和物价的变动都需要相关部门批准。1951初，随着旧合约到期，美国钢铁工人工会试图与资方举行谈判，实现工资上涨，以弥补物价上涨带来的损失，否则就将举行罢工。为了避免罢工运动危及钢铁生产，杜鲁门总统很快指示“工资稳定局”，尽快实现相应的工资稳定，参与并协调谈判。工会则表示，相信政府的协调工作，自愿推迟罢工。然而，一直到1952年初，谈判依然深陷僵局。政府支持工人涨工资的提议，但是出于防止通货膨胀的考虑，不愿意让钢铁公司相应涨价。“工资稳定局”最终提出的谈判建议，也未被资方接受，工会只得将一再被推迟的罢工再次提上日程，将1952年4月9日定为最后期限，如果谈判不成，工会便诉诸罢工。在发现谈判无望后，为了避免罢工，杜鲁门总统便于4月8日动用行政权力，宣布占领全美各主要钢铁公司，以此保障钢铁生产。钢铁公司则很快提出上诉，声称总统此举非法。1952年6月2日，美国最高法院裁定，占领钢铁公司的命令违宪，杜鲁门总统只得取消占领，罢工亦随之发生。在经历53天罢工后，杜鲁门总统不得已对钢铁公司做出让步，批准上涨工人工资和钢铁价格，最终于7月24日结束了这场“钢铁公司占领事件”。

就“钢铁公司占领事件”的过程看，其核心问题是杜鲁门为阻止罢工而采取占领行动。尽管杜鲁门为阻止罢工不惜动用占领工厂这种极端手段，但遭到最高法院的否决，而且由于无法满足工资要求，工会还是举行了钢铁工人罢工，杜鲁门也并未进一步予以阻止。既然罢工迟早会发生，那么杜鲁门为何不在一开始就选择放弃干预，放任罢工？在杜鲁门做出占领工厂决策之前，他对于局势却另有判断。在杜鲁门看来，由于钢铁行业极其重要，战争形势愈发紧迫，放任钢铁停产绝对无法让人接受。

早在1951年末，面临钢铁工人举行罢工的威胁，杜鲁门就对负责处理劳资纠纷的下属们反复强调，钢铁的减产将会“极大地威胁国防……造成立即而严重的影响”，因而设法避免罢工极为重要[1]。他的这一判断得到了政府各部门的积极支持，几乎所有担任要职的官员都向杜鲁门陈情钢铁危机的严重性[2]。国防部长洛维特表示，钢铁停产将危及朝鲜战事；原子能委员会主席戈登·迪安则担忧，核武器的扩充计划将会因此受阻；国家生产局局长亨利·福勒指出，制造部门将会因缺乏原料而停工，特别在某些弹药制造部门；商务部长索耶陈述了罢工对运输计划所产生的严重影响；内政部长奥斯克尔·查普曼强调，石油、电气等重要部门对钢铁有着巨大需求；国务卿迪安·艾奇逊则与杜鲁门一致认为，钢铁停产将会削弱对盟友的援助能力，从而危及美国对外关系，也会使苏联有机可乘。

在总统对钢铁问题的考虑中，国防部扮演了一个极其重要的角色。在面临罢工威胁时，五角大楼召开了密集的会议详述了钢铁停产将对朝鲜战局和国防建设带来的极为不利的影响[3]。总统特别助理墨菲在回顾这一事件时，也认为他们当时主要受到的是国防部的影响[4]。总统助理斯蒂尔曼则更尖刻地指出，正是国防部的“大声叫嚷”，让总统相信，如果罢工发生，国家就会崩溃，然而国防部的担忧更多的是基于“情感”而非“事实”[5]。尽管国防部在钢铁问题上的态度，出自其部门利益的考量，并以此对总统施加影响，但杜鲁门事实上却很难避免这一影响。毕竟，考虑到朝鲜战争的僵局以及冷战威胁，杜鲁门客观上必须重视钢铁行业罢工，没有哪位总统会愿意在国防事务这类关键问题上失手。

从美国国内经济来看，杜鲁门不会忘记自己曾经处理过的1946年钢铁工人罢工。这场罢工为期将近一个月，阻碍了战后美国经济的复苏，并且对物价造成了不利影响[6]。1946年末到1947年间，美国经济面临着很多困难，经济增速为-0.01%，通胀率高达18.13%，其中，钢铁工人罢工所造成的影响虽然并未颠覆美国经济，但还是给美国经济管理部门留下了极其深刻的印象。如果和平时期的钢铁业罢工就有如此严重的影响，那么战争时期的钢铁业罢工显然更具杀伤力。

因此，无论从何种角度考虑，任何一个政府部门都会倾向于阻止钢铁业罢工，避免给自己所管辖的领域造成损失，因为大多数政府部门都要承担罢工将带来的损害，但却不用承担阻止罢工所付出的成本。事实上，从现有文件看，在钢铁业罢工这个问题上，杜鲁门政府的所有官员所考虑的核心问题就是，如何避免或阻止罢工，几乎没有人提出过放任罢工这样的主张。

与许多美国总统不同，杜鲁门并非是一个倾向于对抗司法的总统，他与最高法院的关系一向良好，他对于最高法院对“钢铁公司占领案”的判决尽管心怀不满，但是仍然尊重司法决定，尊重宪政[7]。事实上，他对于动用行政权力占领钢铁公司的法律依据也并非毫无怀疑。然而，正是现实环境因素而非单纯的法律考量，促使杜鲁门最终做出日后引发巨大争议的决策。

在罢工临近时，总统及其幕僚考虑了许多方案以阻止罢工。最先被考虑的方案是“塔夫脱-哈特莱法案”，这个法案可以提供为期80天的罢工禁令。1952年3月，总统行政助理斯托提供多份备忘录，讨论是否应该援引“塔夫脱-哈特莱法案”来阻止罢工。备忘录中分别列举了支持和反对的数条理由，其中反对的理由更多一些[1]。支持的理由主要在于，这是“唯一明确的合法途径”，并且可以得到国会和舆论的支持，而反对的理由则主要来自劳工方面。鉴于劳工方面已经自愿推迟了一次罢工，此时再援引禁令，不只对于劳工方面不公平，也未必能取得法律支持。更现实的问题是，这一罢工禁令并不是强制性的，工人完全可以不遵守，或者消极怠工，因而这一禁令不光无法解决问题，保障钢铁生产，反而还会恶化与劳工的关系，从而损害劳资双方的谈判。

杜鲁门不愿意引用“塔夫脱-哈特莱法案”是有政治原因的。按照杜鲁门自己的说法，“塔夫脱-哈特莱法企图约束劳工，给雇主以极大权利[2]。”这样一个反劳工法案自然无法得到一个倾向于劳工的民主党总统的支持。在1947年国会通过该法案时，杜鲁门曾经动用了否决权，而国会则以多数票压倒了总统的否决权。但是杜鲁门的这个否决表态，仍然使其赢得劳工的极大支持，而劳工的支持则是他赢得1948年大选的决定性因素。从这一角度看，很难想象杜鲁门会愿意引用这一曾经被他所否决的法案，破坏自己和劳工之间的关系，因为劳工是杜鲁门最重要的支持者。

从另一方面看，劳工对杜鲁门的政策也十分配合。在整个钢铁业罢工期间，从政府最初的调解建议，到最后的占领行动，工会几乎支持政府的每一项举措。在工会领袖穆雷1952年初发表的长篇声明中[1]，他反复强调了工会与总统之间的亲密合作，并且多次展示了总统的信件。最重要的是，工会将原定在1951年12月31日举行的罢工推迟到1952年4月9日，在此期间愿意接受政府的调解。显然，工会自愿推迟罢工，要远远强于“塔夫脱-哈特莱法”所能提供的80天禁令，这也是总统不愿意动用该法案的一个主要原因，既然该法案所能赋予的所有好处都已经得到，那么就没有必要再去做这样一件对劳工明显不公平的事情[1]。

于是，白宫特别助理凯尔在4月初又开始与司法部一些成员商讨其它法律解决办法。经过多番讨论，他们认为《1951年普遍军训与兵役法》中的第18条可以赋予总统占领钢铁公司的权力，这一途径具有法律基础。然而，致命的问题是，引用“第18条”需要繁琐的程序和文书工作，这些复杂的步骤可能使政府更易遭到合法性的质疑，即便这些程序能够行得通，也需要至少一个月的时间做准备，而罢工已经迫在眉睫。

最终，国防部和原子能委员会的官员也参加了商讨，他们都认为，援引复杂而耗时的“第18条”，无法解决紧迫的现实问题，因而更倾向于采用另一种手段，即直接动用总统的行政权力来占领钢铁公司[1]。在他们看来，动用行政权力占领钢铁公司，这在某种程度上甚至比其它两种手段更具合法性，因为此举所牵涉的法律程序较少，因此在法庭上更容易进行辩护。更重要的是，动用行政权力占领私人公司，在历史上有不少先例可循，不会被认为是逾越法律之举。在罗斯福总统执政期间，由于战争以及紧急状况不断出现，美国经历了一个总统权力不断扩张的时代，总统的很多行为都不具备明确的法律依据。罗斯福总统曾经先后十二次为制止罢工而签署行政命令，占领私人公司，而法院并未就这些行动的合法性提出质疑。

杜鲁门及其幕僚完全有理由相信，动用行政权力来占领钢铁公司的行为，即便缺乏法律基础，仍可得到最高法院的支持。最高法院九位法官，有八位民主党人，只有一位共和党人。这九人中有五位是罗斯福总统任命的，有四位是杜鲁门本人任命的，杜鲁门与这些法官大多私交甚好。其中，道格拉斯法官甚至曾经一度是杜鲁门在1948年的竞选伙伴，深受信任。同时，这九位法官都曾经有在政府部门任职或担任总统顾问的经历，对行政权力理应有深刻理解，而且在他们过往的判决中也没有对总统行使行政权力予以否定。事实上，在做出判决前，大多数人都不认为最高法院会裁定总统违宪，而只会回避这一问题，这也符合最高法院近二十年来的传统。

即便不考虑先例、私交、传统这些较为模糊的因素，杜鲁门在事前所听到的专业意见，同样支持他采取行动。根据墨菲的回忆，当他们在事前与司法部官员讨论总统的占领行为是否符合宪法时，司法部曾向他们表示，这一行为完全具有法律依据。他们最大的依据就是，司法部有一份从前的部门备忘录，支持总统在此情况下可以动用行政权力，而这份备忘录得到了时任司法部长汤姆·克拉克的认可[4]。而汤姆·克拉克在后来被杜鲁门任命为最高法院法官，墨菲等人对他在审理“钢铁公司占领案”时的变卦行为耿耿于怀。杰克逊和克拉克等前任司法部长这种摇摆立场，可以被认为是一种忠于职守的表现，因为他们在司法部的工作就是为了维护总统，而在最高法院的职责则是监督政府，这在客观上也确实给行政部门的决策带来了巨大困扰。

从杜鲁门政府的逻辑上看，既然林肯可以在内战时期终止人身保护令，既然罗斯福可以在二战时占领北美航空工厂，那么杜鲁门总统自然可以在朝鲜战争时占领钢铁公司。然而，从最高法院的角度看，杜鲁门政府所引用的这些先例，与“占领钢铁公司事件”有着不同的法律基础。无论是林肯还是罗斯福，他们的行为最终都可以在宪法框架内找到解释，国会也在立法上予以支持或者默许。但是，杜鲁门的行政命令不仅未能得到国会的认可，反而破坏了国会已经确定的法令，因为国会早就否决了总统拥有占领公司的权力。如果法院此时允许总统如此行径，无异于是在破坏国会的立法权，让总统行政权力凌驾于一切之上，这是不能轻易容许的[8]。

此外，曾任司法部长的杰克逊法官，对于当时罗斯福总统的占领行动，也有着完全不同的解读。在他看来，他之所以在当年支持罗斯福总统，原因在于北美航空工厂的罢工行动是一场“共产主义者领导的政治罢工”，所以有必要采取非常手段占领工厂。而1952年的钢铁工人罢工则是正常而且合法的，不应由政府强力干涉。从杰克逊法官的草稿看，这是一个关键因素，导致他在最终判决中改变了自己原先的立场，转而反对总统行使其行政权力。非常巧合的是，1941年同罗斯福一起参与过占领决策的人，在1952年时只有杰克逊法官仍然在世，因此相关的细节只有他一人知晓[9]。这种信息上的不对称，也造成了杜鲁门政府出现误判，让他们认为可以通过援引相同的案例来获得最高法院支持。

显然，杜鲁门总统对法律的理解跟法官有一定差距，不过这并不是一个严重问题，毕竟总统不一定要成为法律专家。杜鲁门总统虽然有些过度自信，但司法部门在此时应当发挥作用，为总统提供恰当的法律支持。然而，令人遗憾的是，当时司法部的工作能力令人质疑。因为就在杜鲁门决定如何处理钢铁工人罢工问题的同时，他也正在忙于处理另外一件棘手的事情——司法部的腐败问题。杜鲁门在1951到1952年间遭到一系列有关下属腐败的指控和调查，深陷腐败丑闻的司法部长麦格拉斯在4月3日被迫辞职，这一时间正值总统试图寻求司法部意见来阻止罢工。更糟糕的是，继任司法部长麦格雷纳里直到5月20日才上任，这意味着在“钢铁公司占领案”审理期间，司法部完全缺乏有效的领导和组织。在一片混乱中，只有寥寥数人负责为杜鲁门提供相关的司法信息，而这些信息从事后看，不仅充满误判，而且也没有考虑到克拉克法官和杰克逊法官在司法部时的微妙态度[10]。

根据杜鲁门在4月8日所面对的情况和所接受的信息，他的决策是完全合理的，因为他实际上没有什么别的路可走。时间紧迫，事态特殊，阻止罢工的可行手段只剩下了动用行政权力，而动用行政权力即便在法理上可疑，但是根据各方的意见来看，显然可以得到最高法院支持。正如杜鲁门自己在回忆录中所述，他相信自己的行为完全符合宪法职责，在别无选择的情况下，他需要像林肯一样运用更多的权力，承担起保护国家的职责，使其免遭钢铁行业罢工所带来的紧迫危险[2]。

然而，杜鲁门的这一决策即便合理，依然存在着一个问题：为何一场普通的劳资纠纷，最终会演化成宪法危机，让总统不得不在国家危难和挑战宪法之间做出艰难选择？这需要对钢铁业罢工事件发生以来政府相关部门的行动展开回顾。

在朝鲜战争期间，为了防止通货膨胀，维持经济稳定，美国成立了一系列政府机构，对经济进行管制，工资和物价的调整都要经过政府批准。在1951年末，为了处理钢铁行业的劳资纠纷，总统授权“工资稳定局”负责协调双方的谈判。

由于与“物价稳定局”缺乏合作，“工资稳定局”与工人的谈判十分艰难。1952年3月，“工资稳定局”提出最终的工资建议，试图解决劳资纠纷，但是“物价稳定局”局长阿奈尔强烈反对允许钢铁公司相应涨价，甚至不惜冒引起罢工的风险[1]。阿奈尔的反对自有其道理，因为他的部门职责就是维护物价稳定，反对通胀，而不是解决谈判。根据其部门规章，钢铁公司的生产利润仍然高于允许涨价的指导线，完全可以吸收这次工资上涨所引发的物价上涨动能，无需相应涨价。而“工资稳定局”实际上也与其它部门缺乏合作。“工资稳定局”在设置上是一个独立机构，既包括政府官员也包括公众代表，在理论上不隶属于任何部门。这种独立性使其拒绝任何外界干涉，甚至总统派来的代表也无从得知其谈判进展[11]。

事实上，在整个谈判期间，这些经济管制部门都处于一种职权不明的状态。它们的本职工作确实是稳定经济，但是现实情况又需要其负责处理劳资纠纷。为了履行谈判的职责，它们应当根据谈判需要，调整经济政策，但是经济政策的调整又会使其背离稳定经济这一职责。在政府原先的设想中，这一矛盾本可以避免，只要他们可以让劳资双方的最终谈判结果不超出既定的经济稳定政策即可。但是，政府各部门缺乏对各项职责的权衡取舍，不清楚究竟应该在谈判中做出多少让步，坚持多少原则。

在谈判中，劳工的立场是要求钢铁公司提高薪酬和待遇，并且相信杜鲁门政府会支持其诉求。劳工方面自愿推迟罢工，并且在公告中反复强调政府的作用，可以看到其对政府的信任。

就政府而言，“工资稳定局”、“物价稳定局”和经济顾问委员会等机构的报告，都支持劳工对工资的诉求，这些机构一致认为，朝鲜战争为钢铁公司带来了很多额外收益，其利润应当足够支撑这次工资上涨。而钢铁公司在谈判中的诉求，则并非单纯的限制劳工薪酬，而是希望当工资上涨时，政府允许钢铁价格一同上涨，从而弥补工资成本。钢铁公司并不认同政府的判断，而是相信如果工资上涨而钢铁价格保持不变，他们将会遭受极大损失。不过尽管钢铁公司就利润问题向杜鲁门总统提出了抱怨，但并未得到明确回应[1]。

显然，政府需要有一个统一明确的政策，同时需要一个强硬有力的姿态，让劳资双方接受其协调。因为在谈判中，钢铁公司的策略就是以工资上涨为借口，逼迫政府同意其价格上涨，政府实际上并不是单纯的协调者，而是一个谈判者，政府能否在谈判中取得成功，取决于其自身立场是否统一和坚定。然而，保持统一和坚定的立场，则恰恰是杜鲁门政府所无法做到的。

早在1951年11月28日，在提交给杜鲁门总统的备忘录中，经济顾问委员会就提出，政府需要有统一的政策，让劳资双方明确政府的立场，才能有利于解决纠纷。然而，这一建议始终未能实现。1952年1月9日，“物价稳定局”在备忘录中痛心疾首地指出，当前政府的立场存在“混乱和冲突”。1952年3月初，斯托在其备忘录中大声呼吁，政府应采取坚定一致的立场[5]。1952年3月28日，经济顾问委员会仍然就政府的政策统一问题，专门给杜鲁门总统提交了备忘录[1]。

在整个劳资谈判中，政府一方并不是铁板一块，各个独立部门都有自己的考量，谈判各方都想利用这一点，从政府手中争得利益。正如“物价稳定局”在其备忘录中所分析的，钢铁公司清楚政府机构的权力运作，“工资稳定局”和“物价稳定局”虽然是名义上负责谈判的机构，但是这些机构并非权力的最终来源，无论这些机构提出怎样的条件，钢铁公司可以转而找到这些机构的上级：“物价稳定局”的上级——“经济稳定局”局长普特南、“经济稳定局”的上级——国防动员署署长威尔逊以及“国防动员署”的上级——杜鲁门总统。钢铁公司从政府各部门领导间摇摆不定的态度中认定，只要自己坚持立场，不断向相关部门发出请求，总会有部门愿意软化态度，同意其条件[1]。钢铁公司的这一策略在1946年的罢工中就曾取得过成功，当时“物价管理局”直接负责劳资谈判，但是杜鲁门总统为了解决罢工，最终还是指示“物价管理局”，提高其原定的工资标准[6]。

在1952年的钢铁危机中，情况变得更加复杂。大权在握的国防动员署署长威尔逊在谈判中被钢铁公司视为突破口，从而引发了政府内部的矛盾。他先是支持公司的主张，反对“工资稳定局”提高工资的建议，后来又将解决危机视为第一要务，转而试图通过完全满足钢铁公司的涨价需求来解决争端。威尔逊的这种行为，与其它政府部门在稳定物价上的立场相悖，当杜鲁门总统为此与其发生争执时，他便直接宣布辞职。威尔逊的辞职，进一步损害了政府协调谈判的能力。

杜鲁门政府在整个劳资谈判中表现出的无能和分裂，皆起因于政府缺乏有效的手段，对谈判双方施压。政府设想通过占领工厂作为威胁，最终迫使钢铁公司接受谈判条件，但是公司一直不相信这一威胁能够实现。即便是在杜鲁门决定占领钢铁公司的前夕，大多数人也依然认为政府不愿意冒这个风险[12]。

同样是身处战争中，二战中的罗斯福政府可以强势介入劳资纠纷，并且得到国会和最高法院的一致认可，但是朝鲜战争中，杜鲁门却得不到相同待遇。国会立法重重，造就了一个相对弱势的政府。杜鲁门曾经多次试图寻求国会支持，通过立法，赋予总统更大的权力，实行战时经济的管制，但是国会始终未能批准。因为国会并不像总统那样同情工会，而是更支持公司的利益。国会与总统之间的政治纠纷主导了国会的行动[13]。国会宣称，根据法案，总统下属的经济管制机构应当只有协调权，而没有任何强制权力，这显然难以满足管制的需求。早在钢铁危机爆发前，经济管制部门的官员就已经哀叹，在当前状况下，“根本不可能实施任何管制计划”，甚至有人因为难以忍受国会的压力和束缚，拒绝接受这些部门的职位，声称“宁可去朝鲜战场上毫无痛苦地死掉”[12]。国会对总统的各项行政权力几乎抱有一种敌意，当杜鲁门下令占领钢铁公司后，尽管他迅速向国会提交了咨文，请求国会立法予以支持，但国会的唯一回应却是，通过立法限制占领行动的拨款。

国会对总统的掣肘，是美国的政治传统，也是其职责所在。但是按照常理，在国家危急时刻，国会也会对总统有所支持，而非如此抵制。究其根本，国会对于国家状况的看法与杜鲁门有着明显差别。在杜鲁门看来，国家正面临着冷战的考验，朝鲜战争只是第一步，为了应对这场战争，国家需要像应对二战一样动员起来。而国会还在为总统未经国会就参加朝鲜战争而感到愤怒，他们并没有看到总统眼中的危险，而只看到了一场美国本就不该参与的战争，自然认为不需要赋予总统任何权力来支持这场战争。于是，杜鲁门总统可以做出的选择，在一开始就注定极为有限，其行政部门只能在外界压力和内部纷争下举步维艰，碌碌无为，最终导致危机爆发。

作为美国宪政历史上的重要案件，“钢铁公司占领事件”在某种程度上和美国最高法院的许多著名判例一样，具有极大的启示作用。虽然整个事件的结局似乎是美国的宪政思想及其制度赢得胜利，政府专权独断遭遇失败，但是该事件在更深层次反映了美国宪政体制存在的一系列问题，例如，“钢铁公司占领事件”是否反映了总统行政权力过度扩张？是否反映了政府权力的极度分散化？是否反映了美国宪政体制失衡？此外，“钢铁公司占领事件”确实反映了在美国宪政体制下的决策及其运转现实，并非取决于单个因素，而是取决于多种因素，它们都可能在各个层面上影响并制约政府的各项决策，例如制度因素、人为因素、政治因素、环境因素等。

如果每个部门每个分支都有权力去反对另外的部门另外的分支，虽然避免了政府滥用专制权力，但是也使得整个政府没有办法运用正常权力。钢铁公司占领事件，就是一个分权体制下各分支矛盾的极端体现。

假使国会愿意与政府合作，同意赋予政府更多权力管控经济，那么也许罢工谈判可以得到强势解决。假使各经济管制部门能团结一致，那么也许可以更有效地协调劳资双方诉求，从而避免罢工。假使司法部能够在事先向总统提交正确的判断，或者与法院有足够的交流，那么杜鲁门很可能会在事先就放弃逾越宪法之举。假使国防部等部门能够正确估计罢工影响，那么政府一开始就能够放任罢工，从而避免之后的极端举措。

“钢铁公司占领事件”并不是一个不可避免的事件。从危机发酵到最后爆发，假使政府部门有效运作，便可阻止事态的恶化。然而不幸的是，在危机中，几乎所有的相关部门都表现失常。

杜鲁门之所以最终不得不违背宪法，是因为在既定的宪法框架下他无所作为。作为一名见证了罗斯福时代政治辉煌的总统，这是他不能接受的。为了他所设想的国家利益，他必须突破制度对他的束缚，扩大行政权力。

正如杜鲁门在其回忆录中所描述的：“林肯有一次曾经问道，一个政府是不是必然由于太强硬而违反了其人民的自由权，还是由于太软弱而无法维持其生存？历史用林肯的行动记载了他的回答[2]。”历史也记载了杜鲁门的回答。尽管杜鲁门相信自己的行为如同林肯一样，是为了美国的生存所必需的，但是他没有让国会、法院以及民众相信这一点。二战以来总统权力的扩张早已引发了持续不满，而朝鲜战争的危机远远无法掩盖这种不满。在这样一个大背景下，得不到支持的杜鲁门注定会失败。

但是，杜鲁门的失败，并未解决美国政府运作中的根本矛盾。当既有的宪政体制无法满足现实执政需求时，总统必然会面临着突破体制或接受现状的两难境地。

一方面，“钢铁公司占领事件”之后，突破体制变成了一件不现实的事情，接受现状显得更为明智。在杜鲁门之后，美国总统的权力再也没有恢复到罗斯福时代的巅峰，对该案件的判决永远否决了总统随意解释行政权力的可能性，再也没有任何一任美国总统能够无视国会和法院，直接动用行政权力。

比如，吸取了杜鲁门的失败教训后，艾森豪威尔总统在处理罢工问题上就谨慎了很多。他避免了杜鲁门政府的分裂和低效，而是在谈判中坚持政府的统一立场，积极与国会合作，宁可罢工发生也不任意动用行政权力干预，从而使他任上的数次劳资纠纷都以政府的胜利而告终，而国会与法院也都支持了政府的立场[14]。

而与艾森豪威尔的克制相反，在尼克松政府时期，总统又开始频繁主张无限制的行政特权，这种主张在“水门事件”中再一次遭到了最高法院的打击。而“钢铁公司占领事件”则作为重要的先例被援引，成为最高法院做出判决的关键因素。可以说，“钢铁公司占领事件”是“水门事件”的先声[12]。

然而，从另一方面看，“钢铁公司占领事件”并未完全封死总统扩张行政权力的道路，总统可以通过迂回的方式来扩张权力。杜鲁门的失败在于遭到了国会和舆论的双重反对，因而既得不到立法支持，也无法获得紧急状态的谅解。因此，如果有国会的默许，抑或是事态足够紧急，总统往往就能为自己的行政权力找到依据。

如在越南战争时期，尽管屡有对行政权力的起诉，但是由于国会的默许，法院都予以了回避。比如，在涉及马萨诸塞州的一系列案件中，法院便默许了政府对越南战争的非正式参与，并且允许为此而征兵。法院的这一立场使得曾参与“钢铁公司占领事件”的道格拉斯法官哀叹，“不管总统是试图占领钢铁公司，还是试图占领人身权利，我们都不应该服从[12]。”然而，在涉外事件上，总统一向都拥有特殊的权力。美国司法部法律顾问办公室在1986年一份著名备忘录中甚至明确指出，美国总统在国际事务上拥有的权威是“不受法律约束的”[15]。毕竟当美国军队已经在总统命令下开赴海外厮杀时，不论国会是否授权，国会和法院都不愿意冒着不爱国的风险去阻挠战争。第一次海湾战争时，布什总统就是先做出了派兵决定，再寻求国会默许，进而获得法理依据的。在此期间，总统的行政权力实质上并无限制。由此可见，总统行政权力对宪政体系的挑战仍然远未结束。“钢铁公司占领事件”所提出的难题，依然考验着美国宪政制度的弹性。

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责任编校：徐希军

安庆师范大学学报(社会科学版)2015年3期