中国企业面临的美“特别指定国民清单”（SDN）制裁风险和应对方法

一、 SDN清单为何具有“杀伤力”？

美国财政部海外资产管理办公室（OFAC）公布了一份由目标国家拥有或控制、或为其或代表其行事的个人和公司的特别指定国民与被隔离人士清单（Specially Designated Nationals And Blocked Persons List，以下简称“SDN清单”）。SDN清单中还列出了根据非特定国家制裁项目指定的实体，如恐怖分子和毒品贩运者。

在SDN清单中列有关于被隔离人员（blocked persons）、特别指定国民（specially designated nationals）、特别指定恐怖分子（specially designated terrorists）、特别指定全球恐怖分子（specially designated global terrorists）、外国恐怖组织（foreign terrorist organizations）、特别指定毒品贩运者（specially designated narcotics traffickers）和被隔离船舶（blocked vessels）。

中国企业面临SDN清单的影响分为直接影响与间接影响两种：

（一） 直接影响

直接影响，是OFAC规定中的被列于SDN清单的后果，如下：

首先，除非OFAC授权，否则任何美国主体不得与SDN实体进行任何交易。美国主体包括：任何美国公民、永久居民外国人、根据美国法律或美国境内任何司法管辖区（包括外国分支机构）组建的实体，或在美国的任何人，下同。

其次，SDN实体的当前或今后在美国境内的或者由美国主体占有/控制的财产和财产权益均被冻结，不得被转让、支付、出口、支出或以其他方式处理。

再次，值得注意的是，SDN清单存在“50%规则”，即：被SDN实体直接或间接持有50%以上权益的实体，无论该等实体是否在SDN清单中单独列出其名称，均视为被列SDN清单。

（二） 间接影响

不可忽视的是间接影响。根据我们经验，间接影响如下：

SDN清单往往有“次级制裁”风险，即，与SDN清单交易的企业（即便不受美国管辖，不是“美国主体”）也存在一并被列SDN清单的风险。这将导致，一旦中国企业被列SDN，则该中国企业不仅丧失了美国市场，其他国家企业包括中国企业，也会不敢与之合作。

综上，对于有国际业务的企业，被列SDN清单，则很可能是“生死线”。

二、 目前中国企业面临被列SDN清单的风险点

(一) 俄罗斯：俄罗斯市场且与特定行业有关的中国企业（根据过往美国制裁俄罗斯涉及被列SDN的中国企业的梳理）

OFAC存在四项与俄罗斯相关的制裁项目，包括俄罗斯有害外国活动制裁、乌克兰/俄罗斯相关制裁、2017 年通过制裁对抗美国对手法案 (CAATSA)、马格尼茨基制裁。同时，俄罗斯受到美国较多的出口管制限制。

根据目前案例，我们认为，以下中国企业面临SDN的风险：出口材料（可以帮助俄罗斯重建）、机床、卫星图像、无人机和导弹技术、建造巡航导弹和无人机的大量组件、坦克和装甲车辆的光学部件、能源行业出口、参与俄罗斯电子网络采购、支持俄罗斯国防工业基地的建设（航空发动机制造、能源、重型装备）、激光雷达、俄罗斯军工基地产业链。

(二)  俄罗斯：向俄罗斯销售50个高优先级物项的企业（BIS与OFAC联动执法）

自2022年2月24日以来，美国商务部工业与安全局（BIS）实施了一系列严格的出口管制措施，限制俄罗斯获得其军事所需的技术和其他物品。这些限制措施也适用于白俄罗斯，以回应其对俄罗斯破坏稳定行为的实质性支持。

虽然BIS的管制措施涵盖了为俄罗斯军事理论所需的大量物项，但某些物项对俄罗斯武器装备的重要性要高于其他物品。BIS与欧盟、日本和英国合作制定了《共同高度优先清单》（CHPL），其中包括50种（原为45种，后更新为50种）由六位数协调制度（HS）代码确定的物项，这些物品是俄罗斯为其武器项目寻求采购的。更进一步，2024年3月21日，BIS对《美国出口管制条例》（EAR）进行了修改，对根据OFAC管理的14个制裁计划被封锁的所有主体，执行所有受EAR管制的物项的许可证要求。新的许可证要求补充了OFAC许多计划中的现有权力，即：对实质性协助、赞助或为SDN主体提供资金、物质或技术支持，或向SDN提供或支持SDN的货物或服务的主体实施封锁制裁，即使这些主体不在美国管辖范围内。这一对EAR的修改加深了BIS与OFAC之间原本已经很深的协调行动。

因此，对于向俄罗斯提供此50项物项的中国企业而言，

若被列入50项物项是受《美国出口管制条例》（EAR）管制，则其中企面临被OFAC一级制裁（处罚以及被列SDN清单）以及违反BIS的EAR规则。

若被列50项物项不是EAR管制的物项鉴于该50项物项是对俄罗斯的军事力量至关重要的物项，即使该物项不受美国EAR的管辖，提供方也仍因支持俄罗斯的军事力量而面临制裁的高风险。[1]

这50项高优先级物项如下：

第1级：

第2级

第3.A级

第3.B级

第4.A级

第4.B级

(三)  俄罗斯：特定中国金融机构也会受到次级制裁

2023年12月22日，美国总统签署了一项行政命令，针对俄罗斯联邦的有害活动采取额外措施（“《第14114号行政命令》”）。该命令对《第14024号行政命令》对进行了修订，扩大了《第14024号行政命令》的制裁范围，对特定的外国金融机构（FFI）实施制裁。

有关外国金融机构的内涵与外延，根据《第14114号行政命令》，外国金融机构的定义较为宽泛：“外国金融机构”一词系指作为委托人或代理人从事以下业务的任何外国实体：接受存款；发放、授予、转让、持有或代理贷款或信贷；购买或出售外汇、证券、期货或期权；或促成其购买者和出售者。“外国金融机构”包括存款机构、银行、储蓄银行、货币服务企业、信用卡系统运营商、信托公司、保险公司、证券经纪人和交易商、期货和期权经纪人和交易商、远期合约商和外汇商、证券和商品交易所、清算公司、投资公司、雇员福利计划、贵金属、宝石或珠宝交易商，以及上述任何机构的控股公司、关联公司或子公司。

该术语不包括《美国法典》第22编中确定的国际金融机构、国际农业发展基金、北美开发银行或任何由外国资产控制办公室通知的其他国际金融机构。

1. 《第14114号行政命令》的制裁对象

该新增内容授权OFAC对符合以下条件的特定外国金融机构实施制裁：

(1) 为因《第14024号行政命令》而被制裁客户提供服务：为根据《第14024号行政命令》第1(a)(i)节被指定的任何人士（这些人士因在俄罗斯联邦经济的技术[2]、国防及相关材料[3]、建筑业[4]、航空航天业或制造业[5]部门中运营或曾经运营，或由财政部长与国务卿协商后确定的支持俄罗斯军工基地的其他部门而被指定），或代表该人士，进行或协助进行任何重大交易或交易。

俄罗斯军工基地的定义：根据OFAC的常见问题答复第1151条[6]，俄罗斯军工基地包括俄罗斯联邦经济中的技术、国防及相关材料、建筑业、航空航天业和制造业部门（以及根据《第14024号行政命令》可能确定的其他部门）。俄罗斯的军工基地还可能包括支持根据《第14024号行政命令》第11(a)(ii)款所确定的关键物项（定义请见下文）的销售、供应或转移的个人和实体。

(2) 涉及“关键物项”的重大交易：进行或促进涉及俄罗斯军工基地的任何重大交易或交易，或提供任何服务，包括直接或间接向俄罗斯联邦出售、供应或转让美国财政部长与美国国务卿和美国商务部长协商后可能确定的特定物项。

哪些是关键物项？OFAC于2023年12月22日发布的“根据《第14024号行政命令》第11(a)(ii)款所做的决定”文件[7]，确定了《第14024号行政命令》第11(a)(ii)款所适用的物项范围，即：关键物项。根据OFAC的常见问题答复第1150条[8]，这些物项对俄罗斯的战争努力至关重要，包括生产先进精确制导武器和其他关键物项。这些物项具体包括：

什么是重大交易？《第14114号行政命令》涉及的关键定义？根据OFAC的常见问题答复第1151条 ，OFAC在确定一项或多项交易是否“重大”时，可能会考虑全部事实和情况。一般来说，可以考虑以下部分或全部因素：交易的规模、数量和频率；交易的性质；管理层的认识水平以及交易是否属于一种行为模式；交易与根据《第14024号行政命令》受制裁的人士或在俄罗斯军工基地运营的人士的关系；交易是否涉及欺诈行为；交易对美国国家安全目标的影响；OFAC认为相关的其他相关因素。

2. 《第14114号行政命令》的制裁措施

若任何外国金融机构被确定符合前述标准，美国财政部长可在与国务卿协商后，对被制裁的金融机构采取以下行动：

禁止在美国开设代理账户或应付款直通账户，或对在美国开设代理账户或应付款直通账户施加严格条件；或

冻结该外国金融机构所有位于美国境内的、今后进入美国境内的、或目前或今后由任何美国主体占有或控制的所有财产和财产权益，并规定不得转让、支付、出口、提取或以其他方式处理这些财产和财产权益。

3. 我们认为OFAC制裁中国金融机构的高风险线

若中国金融机构存在下述业务，则面临被OFAC 制裁风险较高：为俄罗斯市场，提供军民两用物项或关键物项，且又涉及买家或买家的控股股东是被制裁的俄罗斯企业。

4. 对中国金融机构的影响

本次《第14114号行政命令》扩大了《第14024号行政命令》的制裁范围，将针对俄罗斯相关主体的一级制裁，升级为对包括中国金融机构在内的所有外国金融机构的次级制裁措施。

具体而言，根据上述规定，若我国金融机构的客户存在被OFAC列入SDN清单且被列理由是《第14024号行政命令》第1(a)(i)节，则我国金融机构落入《第14114号行政命令》修改的新增美国总统授权OFAC制裁的范围中，存在被OFAC因《第14114号行政命令》及《第14024号行政命令》制裁的高风险。

进一步，若我国金融机构进行或促进涉及俄罗斯军工基地的任何重大交易或交易，或为前述提供任何服务，包括为直接或间接向俄罗斯联邦出售、供应或转让美国规定禁止被销往俄罗斯的“关键物项”（物项请见请见上表）提供服务，则我国金融机构落入《第14114号行政命令》修改的新增美国总统授权OFAC制裁的范围中，存在被OFAC因《第14114号行政命令》及《第14024号行政命令》制裁的高风险。

再进一步，根据OFAC最新的第1152号问答[9]，经《第14114号行政命令》修订后的《第14024号行政命令》第 11 条的禁令和目标制裁权力适用于任何货币。例如，如果一家外国金融机构代表客户处理任何重大交易，且这些交易以非美元的当地货币计价，并涉及向俄罗斯军工基地出口“关键物项”，该金融机构将面临OFAC的制裁风险。因此，若我国金融机构代表客户处理涉及俄罗斯军工基地“关键物项”的交易，即使用人民币结算（或其他非美金币种），也将可能被OFAC制裁。

一旦我国金融机构被OFAC制裁，则根据本次《第14114号行政命令》，将面临如下不能进行美金结算、被冻结涉美资产的情况，具体见如下：

禁止在美国开设代理账户或应付款直通账户，或对在美国开设代理账户或应付款直通账户施加严格条件；或

冻结该外国金融机构所有位于美国境内的、今后进入美国境内的、或目前或今后由任何美国主体占有或控制的所有财产和财产权益，并规定不得转让、支付、出口、提取或以其他方式处理这些财产和财产权益。

5. 我国金融机构如何应对

建议我国金融机构提起做好预防措施，针对美国升级制裁，根据国家外汇管理局公告2023年第1号《银行外汇展业管理办法 (试行)》，进一步做好在外汇展业全过程履行“了解客户、了解业务、尽职审查”职责，勤勉尽职，有效预防、识别、评估、监测和处置外汇合规风险。

首先，重视合规，知己知彼，不能规避。根据美国法律，规避等于违法。例如，根据《第14024号行政命令》第4节规定，禁止任何规避或规避、以规避或规避为目的、导致违反或企图违反本命令中规定的任何禁令的交易，以及禁止任何违反本命令中规定的任何禁令的阴谋。即便如此，从另一角度而言，本次《第14114号行政命令》并非是泛化针对我国金融机构，而是针对从事特定关键物项交易或与特定的被美国制裁的主体进行交易的外国金融机构。我们建议，我国金融机构在涉外展业时，需精细化合规，做到精准了解外国法律进行应对与合规。

其次，“了解客户”，提升尽职审查能级。目前我国金融机构基本上采用了对客户KYC的尽调措施，在展业中筛查明确客户是否被列美国黑名单。我们建议，在原有基础上，进一步排摸，若客户被制裁，需明确该客户是否因《第14024号行政命令》而被制裁。

再次，“了解业务”，提升尽职审查能级。目前我国金融机构需对交易实质进行排摸。目前我国金融机构均存在反洗钱尽调，但是，原反洗钱尽调偏向于筛查交易是否是实质交易，而本次《第14114号行政命令》出台，需提示我国金融机构在核查交易时，需要客户明确交易是否涉及“关键物项”的交易以及是否存在违反外国法律风险。此外，也要意识到，即便不涉及美金结算，根据如上所述OFAC第1152号问答，OFAC也会涉俄罗斯军工基地且涉“关键物项”的交易的外国金融机构进行制裁。

最后，提升涉俄业务风险监测标准。我国金融机构因针对特定国别，例如俄罗斯、白俄罗斯，指定识别外汇风险交易的监测标准，将国别、交易物项、客户纳入外汇风险交易信息，并在事前、事中进行交易监测。

(四)  俄罗斯：其他美国行政命令中已授权OFAC的次级制裁的范围

以下是根据我们对过往涉及美国制裁俄罗斯的行政命令总结，我们认为，若中国企业参与到如下行业，则被列SDN清单的风险较高：

(五) 白俄罗斯、伊朗、朝鲜以及其他被美国全面制裁的国家的交易

1. 白俄罗斯

首先，OFAC存在白俄罗斯制裁的整套规则[10]，在分析涉白俄罗斯交易是否存在一级制裁及次级制裁。同时，由于俄乌冲突中白俄罗斯对俄罗斯的帮助，与此相关的白俄罗斯主体也受到制裁影响。因此，上述所有针对俄罗斯制裁的行业，若涉及白俄罗斯，中国企业参与其中，也同样存在被列SDN清单的风险。

其次，若代表白俄罗斯企业采购高科技的企业，也会存在SDN风险，例如，2024年4月15日，美国财政部指定新的白俄罗斯制裁对象，包括12个实体和10名个人，其中含一家中国公司——深圳某高技术创新公司，该公司被指为某白俄罗斯光电设计公司的中介机构。

2. 伊朗

OFAC存在伊朗制裁的整套规则[11]，在分析涉伊朗交易是否存在一级制裁及次级制裁。在规则以外，以下是我们的经验总结：

首先，若中国企业从事以下涉伊朗的交易，则被列入SDN清单的制裁风险较高：伊朗无人机计划、伊朗钢铁工业与汽车业。

其次，还需提示中国金融机构的SDN风险。2024年4月16日，众议院通过《2023年中国伊朗能源制裁法案》，扩大了涉及伊朗的次级制裁制度，以涵盖中国金融机构与处理采购的受制裁伊朗银行之间的所有交易石油和石油产品。该法案要求每年确定中国金融机构是否从事应受制裁的行为。

再次，涉及伊朗能源（石油、石油产品等）相关的企业、港口、船舶，也存在被列SDN清单的风险。2024年2月14日，美国众议院金融服务委员会举行金融犯罪执法网络(FinCEN)、金融情报办公室的监督听证会，美国财政部金融情报办公室副部长Brian、金融犯罪执法网络（FinCEN）主任Andrea介绍有关情况，听证会提到，美国对中国有明确国家安全目标以及针对性行动，其中一个重点是伊朗石油问题，不久前，美国发现了中国买家购买了伊朗石油，这些资金被转运到叙利亚境内的恐怖组织（此处对应2024年2024年2月财政部的SDN制裁，中国中油股份有限公司，司法部没收了100万美元。）美国关注到，中国购买从俄罗斯、伊朗购买了大量能源物资。

3. 其他被美国制裁的国家/地区或制裁项目：

除白俄罗斯、俄罗斯、伊朗外（上述已提到），若中国企业涉及其他下述美国制裁项目范围内的业务，也存在制裁风险。具体需在企业在相应国家有具体业务时，进行专项分析：

阿富汗相关制裁 2022年2月25日

巴尔干相关制裁 2024年4月12日

缅甸相关制裁 2024年1月31日

中非共和国制裁 2023年12月8日

打击毒品贩运制裁 2024年3月27日

反恐制裁 2024年5月2日

通过制裁法案应对美国对手相关制裁 2023年9月14日

古巴制裁 2022年9月26日

与网络相关的制裁 2024年5月7日

刚果民主共和国相关制裁 2023年12月8日

埃塞俄比亚相关制裁 2022年2月8日

外国干预美国选举制裁 2024年2月2日

全球马格尼茨基制裁 2024年3月11日

劫持和错误拘留美国国民制裁 2024年4月23日

伊拉克相关制裁 2023年8月23日

黎巴嫩相关制裁 2023年8月10日

利比亚制裁 2022年10月17日

马格尼茨基制裁 2023年8月17日

马里相关制裁 2023年8月4日

尼加拉瓜相关制裁 2024年3月21日

防扩散制裁 2024年5月1日

朝鲜制裁 2024年3月27日

粗糙钻石贸易管制 2018年6月18日

索马里制裁 2023年5月24日

南苏丹相关制裁 2023年12月8日

苏丹和达尔富尔制裁 2024年3月1日

叙利亚制裁 2024年3月26日

叙利亚相关制裁（2019年第13894号行政命令） 2023年8月17日

跨国犯罪组织 2024年3月14日

乌克兰/俄罗斯相关制裁 2024年5月6日

委内瑞拉相关制裁 2024年5月10日

西岸相关制裁 2024年4月19日

也门相关制裁 2021年11月18日

三、 中国企业应对之道

中国企业面临美国经济制裁的应对之道，主要是做好：

(1) 强化“防御盔甲”，即：建立经济制裁与出口管制合规体系，并将合规体系落地业务，

(2) 重视中国法律合规，包括反制规则以及数据安全相关规则。

(3) 全球业务企业，若遇潜在海外制裁风险，建议及时应对。

1. 强化“防御盔甲”，即：建立经济制裁与出口管制合规体系，并将合规体系落地业务

在强化“防御盔甲”方面，主要是向内，即：企业内部做好风险防范，建立经济制裁与出口管制合规体系，具体而言：

首先，建制度。在企业层面，建立经济制裁与出口管制合规与风控制度。

其次，业务相关文件设置。重视合同设置经济制裁与出口管制合规条款，对最终用途和最终用户进行限制，并明确如因经济制裁与出口管制风险导致损失的责任分配。

再次，制度落地。经济制裁与出口管制合规制度需与企业业务系统联动，将“合规与风控”从纸面、人工，往“数字化、AI化转型”，将不必要的且可以简单避免的风险扼杀在摇篮里。

进一步，合规记录留存。做好企业记录留存，包括但不限于发货单、原产地证明、通关文件、预置软件清单件、通话录音记录等。

最后，提升对业务相关国家与地区的制裁风险的认知，动态跟进国际局势以及美国制裁的最新动态。

2. 中国法律合规

在重视中国法律合规的方面，企业需要在对外业务中，重视遵守《反外国制裁法》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》以及相关中国清单（不可靠实体清单、反制清单、管控名单、单独的制裁决定）、《数据安全法》及国家网信办公布的《促进和规范数据跨境流动规定》等规定的实际操作与运用。

3. 全球业务企业积极应对

对于那些全球业务企业（即：拥抱欧美市场、聚焦国际业务），则建议当遇到潜在制裁风险时，善于借助律师力量，维护企业合法的境外权益。

注释

[1] 见https://www.bis.doc.gov/index.php/all-articles/13-policy-guidance/country-guidance/2172-russia-export-controls-list-of-common-high-priority-items

[2] 根据OFAC的常见问题答复第1126条，“俄罗斯联邦的技术部门”定义：该术语包括涉及俄罗斯联邦的与计算机、工程、应用数学或应用科学领域有关的软件、设备、电子产品、物品、工具、材料或装置，以及上述产品的任何部件、零件或配件的生产、采购、研究、开发、设计、工程、测试、服务、融资、分销、使用或运输等活动，以及任何相关活动，包括提供或接受涉及俄罗斯联邦经济技术部门的货物或服务。

[3] 根据OFAC的常见问题答复第1126条，“俄罗斯联邦的国防和相关物资部门”定义：该术语包括俄罗斯联邦的军队、武装部队或安全部队，或在俄罗斯联邦境内的军队、武装部队或安全部队；俄罗斯联邦的军队、武装部队或安全部队或在俄罗斯联邦境内的军队、武装部队或安全部队使用武器或相关物资；向俄罗斯联邦的军队、武装部队或安全部队或在俄罗斯联邦境内的军队、武装部队或安全部队设计、开发、制造、供应、资助、采购或分发货物、服务或技术，或从俄罗斯联邦的军队、武装部队或安全部队或在俄罗斯联邦境内的军队、武装部队或安全部队获得货物、服务或技术，或涉及俄罗斯联邦的军队、武装部队或安全部队或在俄罗斯联邦境内的军队、武装部队或安全部队或在俄罗斯联邦境内的军队、武装部队或安全部队获得货物、服务或技术；以及任何相关活动，包括提供或接受涉及俄罗斯联邦经济的国防和相关物资部门的货物、服务或技术。俄罗斯联邦经济的国防和相关物资部门一词还包括向俄罗斯联邦、从俄罗斯联邦、在俄罗斯联邦境内、为俄罗斯联邦、过境或代表俄罗斯联邦获取、拥有、采购、研究、设计、开发、测试、评估、制造、维护、升级或翻新、运输、供应、销售、转让或储存各类武器或相关物资；任何此类武器或相关材料的增效剂、总成、组件、部件以及相关文件和说明；或所含系统的使用培训、模拟设备的提供、文件（包括培训手册、维护订单或技术公告）、原型、软件升级以及此类物品的许可和制造协议。

[4] 根据OFAC的常见问题答复第1126条，“俄罗斯联邦的建筑业部门”定义：该术语包括生产、采购、设计、构架、设计、测试、融资、分配或运输涉及俄罗斯联邦的货物、服务或技术，以制造、塑造、改造、维护或形成任何建筑物或结构，包括现场开发、组装或建造住宅、商业或机构建筑，或俄罗斯联邦的交通基础设施；以及任何相关活动，包括向俄罗斯联邦经济的建筑部门提供或接受货物、服务或技术，或从俄罗斯联邦经济的建筑部门提供或接受货物、服务或技术，或涉及俄罗斯联邦经济的建筑部门。

[5] 根据OFAC的常见问题答复第1126条，“俄罗斯联邦的制造业部门”定义：该术语包括通过涉及俄罗斯联邦的手工劳动或机械创造、修改、修理、测试或资助货物等活动，以及任何相关活动，包括向俄罗斯联邦经济的制造部门提供或接受货物、服务或技术，或从俄罗斯联邦经济的制造部门提供或接受货物、服务或技术，或涉及俄罗斯联邦经济的制造部门。请注意，进行或协助OFAC豁免或授权的交易（如与提供农产品、食品、药品或医疗器械有关的交易，或与能源有关的交易）的人员将不受《第14024号行政命令》的制裁。

[6] 见https://ofac.treasury.gov/faqs/1151

[7]见 https://ofac.treasury.gov/media/932446/download?inline

[8] 见https://ofac.treasury.gov/faqs/1150

[9] 见https://ofac.treasury.gov/faqs/1152

[10] OFAC制裁白俄罗斯规则：https://ofac.treasury.gov/sanctions-programs-and-country-information/belarus-sanctions

[11] OFAC制裁伊朗规则：https://ofac.treasury.gov/sanctions-programs-and-country-information/iran-sanctions