国家宪法日六年记⑤｜专家：实践与理论脱节，普法有三大问题

【编者按】今年是国家设立宪法日第6年，也是“谁执法谁普法”普法责任制贯彻执行第二年。这6年，我国法治建设、普法工作具体有哪些变化？

核心提示：过去6年，我国法治建设工作已成为社会治理和社会实践本质改变的标识、标志，普法已成为国家治理、社会治理法治化的一种工作方法，但发展不平衡、不充分问题仍存在。

记者|薛应军

责编|田 雄

今年是国家设立宪法日第6年。这6年，我国普法工作成效如何？还存在哪些问题？民主与法制社记者专访了东南大学法学院教授刘练军、华中师范大学应用法学与法治社会研究院院长杨凯教授。

法治建设成效明显

记者：“国家宪法日”设立6年来，我国法治建设主要发生哪些变化？

刘练军：近6年来，我国法治建设工作发生了诸多变化，概括地讲主要有四点：一是法律规范体系更完备。比如加强了党对立法工作的领导，优化了立法职权配置，明确了立法权力边界等。二是法治实施体系更高效。通过强化法律实施体系建设，提出了严格、高效、公正、公开执法和司法等明确要求。比如将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会，完善了全国人大及其常委会宪法监督制度，使其履行宪法监督、宪法解释、合宪性审查等职权有了更坚实的制度保证和组织保障；实行了宪法宣誓制度等。三是法治监督体系更严密。比如宪法修正案对国家监察体制改革成果的确认和监察法的制定实施，形成了严密的法治监督体系。四是法治保障体系更有力。如党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》正式提出法治保障体系概念，并将其纳入中国特色社会主义法治体系之中等。

杨凯：我认为主要有两点：一是法治工作已成为一个国家治理、政党治理、政府治理、社会治理、环境治理的基本意识和基础性治理模式。其一是党委政府都有法治工作办公室，即党委的“全面依法治国委员会领导小组办公室”，政府原来的“政府法制办”（现已合并到司法行政部门）。政府行政机关均设置“法制处”“政策法规处”“法规处”等。其二是形成了法治工作的基本组织体系和基本运行模式。其三是法治工作意识深入到了整体工作中。其四是法治工作能力在党政工作、政法工作中已基本形成。其五是法治工作运行模式基本成型。

二是法治工作已成为社会治理和社会实践本质改变的标识、标志。简单说，可以用五句话来形容：从质变到量变、从表面到实质、从政府到社会、从中央到地方、从城市到农村。

重点对象学法用法突出

记者：过去6年，我国普法工作主要有哪些变化？从“一五普法”到“七五普法”有哪些变化？

刘练军：过去6年，普法工作突出了重点对象的学法用法教育，大力推进了领导干部学法用法常态化、青少年学法用法系列化、司法执法人员学法用法案例化、企业经营管理人员学法用法专业化，从而引领了全社会法治素养的提升。同时，普法责任清单制度的建立，落实了“谁执法谁普法”的普法责任制。各地结合行业特点、工作重点、执法任务，明确了法治宣传教育的重点任务、对象等。比如南京市倡导“德法同行”“三治融合”，成效显著。

从“一五普法”到“七五普法”，这30多年，我国普法工作最大变化是新媒体的运用，以及在国家教育体系中基础法学教育得到了极大发展。近年来，随着人工智能、大数据等新兴技术的迅速发展，普法的手段发生重大变化，过去用大喇叭、宣传车普法，现在远程教育、短视频、微博微信等齐上阵。基础法学教育方面，“道德与法治”课程已纳入中小教材等。

杨凯：我认为，过去6年，普法工作方式最大的变化是：从发传单到讲故事、从形式到内容、从平面到立体、从书面到界面、从咨询到讲座、从法条到案例、从宣传到服务、从街头到生活、从单一到多元。

纵观我国30多年的普法工作，它已经成为国家治理、社会治理法治化的一种工作方法，一种中国特色基层社会治理的基本治理模式，一种行政执法工作依法行政的基本执法功能。用5句话来形容，即从传统方法到现代模式、从人工宣传到人工智能、从形式单一到异彩纷呈、从讲法律条文到讲应用、从简单宣传到系列产品。

发展不平衡，工作不深入

记者：当前，我国普法工作存在的最大问题是什么？该如何改进？

刘练军：我认为是实践与理论脱节。群众普法活动多流于形式、浮于表面，针对性不强，片面化、零散化问题突出。各地发展不平衡，有的地方认识不到位。

具体来说，主要表现在三个方面：一是对普法工作重要性的认识不一致，仍存在“县里热，乡村冷，主管部门热，协作部门冷”现象。二是“法律六进”整体推进力度不够，特别是对边远农村外出务工人员、规模较小的民营企业员工、社会无业人员的普法仍存在“盲区”、死角。三是干部任前法律考试和国家机关工作人员岗前法制培训尚未全面推广普及。

杨凯：目前，我国日常普法宣传工作存在多元化、多渠道、多标准、多主体、多中心的无序性困境。主要问题是，它没有找准老百姓的现实需求。普法宣传的内容缺乏针对性、实用性、多样性，没有对症下药、全面普及、全面提升的普法方式、方法单一，内容简单。

刘练军：我建议从四个方面进行改进：第一，更新普法宣传教育形式、措施、方法，采用更灵活、活泼的普法宣传手段。将普法教育和具体的法治实践活动，与本地、本单位的职能职责、具体工作融会贯通起来。第二，加大公检法司等机关在普法工作中的引领作用，让青少年走进法院等执法部门，感受法律权威。学校改革学法教学模式，为学生提供更多实践教学机会。第三，真正形成组织协调职能合力。普法办事机构应统筹协调，形成科学调动和优化配置各种社会资源的普法宣传机制。第四，考核奖惩体制机制尚需进一步强化与完善，将普法、法治建设工作作为政府的一项专项工作，单独安排部署、检查考核。

为普法工作做“体检”

记者：您认为，是否应该构建一个普法效果评价体系？为什么？如果建，如何建？

杨凯：很有必要建立、健全一整套普法工作评价标准体系和考评考核指标体系。过去30多年，普法工作虽有一定效果，但远没有达到应有的效果。当前，应当立足于司法大数据、云计算、人工智能技术辅助应用和司法案例裁判规则体系的指引，来建构普法效果考评体系。这种考评应在人民群众的现实需求调研基础上对其普法产品、内容等进行考核。

刘练军：一般来说，普法效果评价体系主要是指，普法推行机关或实施机关，在普法工作实施后，按照规定程序和标准，运用科学方法与技术，对普法效果的推行设计、实施效果、存在问题等进行跟踪、调查、评价，并提出完善有关制度、改进普法活动等评估意见的活动。即普法工作效果评价体系，就是“普法后评估”，通俗的说法是为普法工作做“体检”。它能为中心城市建设提供有力的法治保障，切实提高普法质量。因此，有必要建立考评体系。

如何构建普法效果评价体系？我建议：第一，建立普法工作长效机制。由于各地实际情况不同，可利用资源不一，所以应根据各地实际情况，因地制宜，推进普法工作。第二，建立地方普法后评估机制。一方面，实行科学普法工作机制，更注重提高普法效益；另一方面，对基层提高普法质量的新举措进行评优奖励，使其评估工作制度化、规范化、常态化。第三，加强组织领导，保障评估工作顺利开展。会同相关部门按照客观公正、科学规范、公众参与等原则，通过问卷调查、实地调研等方法对普法实施绩效进行分析、评价。

原标题：普法已成为国家治理的一种工作方法——专家学者谈法治建设、普法成就及亟待破解的问题

原标题：《国家宪法日设立六年记⑤｜专家：法治建设成效明显，但仍有需改进之处》