“逆城市化”：日本试图纾解大城市病

　　曾几何时，伴随社会生产力的快速发展、科学技术的迭代进步以及产业结构的转型升级，人类开始了大规模的城市化进程。一些体量庞大的城市及其都市圈开始形成以后，在推动资源高度集中、实现城市扩张性发展的同时，也造成了城市空间趋近极限和人口过度膨胀，引发交通拥堵、环境恶化等种种“大城市病”。当城市化发展到特定阶段后，人口又开始从大城市中心向郊外或非都市圈迁移，这个分散化过程就是“逆城市化”现象，也是纾解大城市病的手段之一。

　　日本东京都最近出台“逆城市化”新举措，设定百万日元“迁移补助金”，鼓励市民离开东京到其他城市工作生活，如果能够在当地扎根生子，后续还会有育儿、教育等更多补贴。日本推行“逆城市化”举措的动因和目的何在？对解决大城市病、抑制少子老龄化和推动地域振兴等能带来何种影响？又能否达到预期效果？

人口过度集中制约大城市发展

　　东京及东京都市圈作为国际级超大城市和城市集群，占据了全日本近1/3的经济总量，GRP（地区生产总值）高达1.62万亿美元规模，超过纽约，位居世界第一，成为首屈一指的世界商业和金融中心。资本、资源的高度集中也使东京成为人口主要流入地。目前，东京都人口达1400多万，占全国总人口11%，人口密度为每平方公里6410人，在全国47个都道府县中排名第一，整个东京都市圈人口近4000多万，约占日本总人口30%左右，成为全球之最。

　　从产业发展而言，人口集中势必带来丰富的劳动力资源，但东京并不依赖劳动密集性产业支撑，人口向东京集中是资源高度聚合后产生的逐利效应使然。当前，东京人口已超过其城市承载量，人口过度集中正在加重东京的大城市病，制约着它的发展。

　　对此，日本政府也曾采取多项措施，如颁布《东京都市区发展法》，多次制定“国家综合开发规划”“首都圈整备规划”，建立副中心、构建都市圈、将首都功能转移到周边地区等，但这些措施并未从根本上解决问题。面对当前经济持续低迷、地域振兴乏力、资源过度集中等问题，在无法实施结构性调整的情况下，大范围疏散人口成为东京解决大城市病、释放发展潜力的优先选项。

地域发展日益失衡

　　在城市化进程中，超大城市的扩张对资源的吸纳是必然的，也符合市场规律和资本逻辑，但不加节制的膨胀和过度吸纳所产生的“虹吸效应”会导致周边城市人口过疏化，形成“资源真空”带，甚至造成更为严重的“地域格差”。“地域格差”是目前日本各地域之间发展失衡的主要特征，是城市主体之间的一种综合性差距，集中表现为地区性收入上的差距。根据日本最新“都道府县和地方年收入”统计数据显示，东京地区以年均收入440万日元居首位，高于周边城市，比最低的九州地区多出近100多万日元。其他诸如教育、医疗和基础设施等方面也存在相当差距。

　　从地域发展的视角看，大都市本应对周边和地方城市发挥辐射效用，拉动其经济发展，但对东京来说，这种辐射效用正在向负面转化，东京吸纳的越多，地方的资源就越少，发展的空间就越被挤压。可以说，自身的过度膨胀已严重削弱东京反哺地方城市的能力，间接造成地方经济的凋敝和畸形发展。

　　此外，严峻的少子老龄化问题所导致的人口结构失衡也在日益加剧地域发展的不平衡性。根据厚生劳动省的统计，2022年日本新生儿数量跌破80万人，比前一年减少5%，创历史新低。人口结构方面，65岁及以上人口占总人口数29%，而0～14岁的青少年占比只有11.6%。据此推算，到2065年，日本总人口将跌破9000万，老龄化率将达到38%左右。在如此严峻背景下，日本地域发展却呈现两极化，一面是地方劳动力人口尤其青年群体仍被不断集中吸纳到东京等大城市，另一面是周边地域的人口持续减少，少子老龄化问题异常严峻，此消彼长之下形成恶性循坏，导致地方发展动能不足，创新活力缺失，严重制约地方城市的发展。

　　从地方涌入东京的年轻人过得也并不如意，除了要忍受大城市病的困扰外，还要承受人口过度集中带来的激烈竞争和行业内卷，在高生活成本和强压力之下，越来越多的年轻人选择不婚不育，过着低欲望生活，这种情况也导致日本生育率跌至1.3，成为出生率最低的国家之一。

面临多种公共安全风险冲击

　　疫情和地震等自然灾害作为“风险社会”的症候是诸如东京这样人口过度集中的大城市不得不面临的最大公共安全危机，它们以风险叠加方式不断冲击、消耗着城市的资源禀赋，加剧其治理成本。

　　新冠疫情暴发以来，东京由于人口密度高、城市空间局促，新冠病毒大面积快速传播，感染人数不断上升。截止到2023年1月17日，东京新冠感染者累计达4192686人，远超其他都道府县，尤其在2022年夏季的第七波疫情暴发期间，东京感染人数飙升，数周排在世界首位。东京都政府曾一度将疫情警戒级别提升到最高的4级，都内医疗服务系统面临重压，有报道称，入住东京都老年设施的感染者中有66%因病床紧张等原因而无法找到收治医院。

　　日本列岛处在活动频繁剧烈的环太平洋地震构造带上，始终面临特大地震威胁。历史上，1923年发生的8.2级“关东大地震”几乎将东京、横滨夷为平地，2011年的“3.11大地震”引发的大海啸和“福岛核危机”更是造成巨大生命财产损失，即便过去十多年，灾后重建依然远未完成，对国民精神和自然环境的破坏犹未抚平。而根据日本地震研究促进总部的预测，未来30年内东京发生强地震的可能性高达47%。日本政府内有人指出，“从灾害风险、人口稀少和老龄化而言，东京的过度集中成为一个紧迫的问题”。疏散东京及周边过度人口对规避重大安全风险，减少生命财产损失具有重要现实意义。

“逆城市化”举措恐难奏效

　　推行“逆城市化”举措，可视为岸田政府以东京为试点，在人口问题上的破局之举，宏观面上，通过疏散东京高密度人口，为大城市资源优化配置和地域振兴带来新驱动力，为解决大城市病和经济走出低迷带来新契机；微观面上，百万补贴对日益贫困化的日本年轻人而言可能是人生的一笔启动资金，离开东京开始新的工作和生活或许会让他们因压力减小而改变婚姻观和生育观，从而对城市人口重新布局、解决低生育率问题和推动生育政策调整产生积极作用。

　　问题是，这样的政策能否达到预期效果？毕竟，日本政府也曾实施过类似举措，但收效甚微。且不说顶层设计如果没有配套措施跟进，不进行深层次结构调整，将难以奏效，执行层面上也面临着困境。

　　财政能否给予有力支持就是个大问题。目前，日本的公共债务是其年度经济产出的两倍，是经合组织（OECD）国家中最高的，财政因此面临巨大压力。此次“搬迁补助金”由中央政府和地方市政当局共同承担，补助对象主要针对在东京23区工作和生活的家庭，覆盖面有限，难以对东京都市圈范围人口进行有效调节。这也说明无论中央还是地方用于补贴的资金都十分有限。但讽刺的是，财政已捉襟见肘，日本却在防卫预算上频频加码，不仅实现防卫预算“十连增”，最近又决定将2023年防卫预算提高到历史最高的6.82万亿日元，并计划于2027年之前，把防卫费提升至国内生产总值（GDP）占比2%以上，5年内确保43万亿日元的防卫预算。可以想见，公共预算大幅用于军事开支势必影响国计民生的改善。缺乏有力财政支援，相关福祉政策恐难以发挥效用，国民和地域格差将持续拉大，风险社会进程显著加剧。

　　抛开财政因素，实践证明，大城市病的纾解最终需要对人口、资源、产业等进行系统性调整。东京周边的地方城市本身就缺乏相对完善的配套设施和优良的营商环境，如果再没有规模化的资本和产业支撑，单靠政府发补贴的“输血”方式去刺激人口离开东京，可能只会产生短期政策利好，无法真正解决痼疾。有媒体甚至认为，考虑到搬离后将导致教育、交通等生活成本上升和工资收入减少，很多人最终不会选择离开，就算离开也会很快重返。

　　疏解东京过度人口的确困难重重，即便受到疫情严重冲击，这一状况也未得到根本改变。2020年5月，东京都就疫情首次颁布紧急事态宣言之后，由于企业和大学普遍采取居家办公及远程授课的方式，东京人口过度集中的问题开始出现缓解动向，但迁出人口并未远离东京，而是大量流向东京都市圈内的埼玉、千叶和神奈川等其他城市。根据日本总务省发布的最新人口迁徙报告显示，从2021年开始，伴随疫情逐渐缓解，东京“过度迁入人口”重新呈现上升态势。

　　靠发放补贴助推“逆城市化”来试图解决人口、经济和城市发展问题的策略，并非适用于所有国家。中国实行“科学发展、高质量发展”“区域整合、融入”等重要战略举措，明确以新型城市化发展和科学城市规划为主导，在创新有效治理平台、机制以及寻求多层次国际合作的基础上努力解决城市化进程中的各种问题，这一治理理念和方案对日本也应有一定借鉴意义。（作者为中国社科院日本研究所副研究员）