数字赋能如何促进整全治理

周立、程梦瑶、郑霖豪

［摘 要］ 基层治理是国家治理的基石，推进基层治理体系和治理能力现代化需要深化治理机构改革、妥善处理条块关系、完善治理流程，走出碎片化治理困境。随着数字技术的迅速发展以及数字化平台应用的不断成熟，数字赋能成为完善治理体系和提升治理效能的方向。本文结合浙江衢州“县乡一体、条抓块统”的改革案例，提出依托数字赋能促进整全治理的研究框架，提炼数字赋能促进整全治理的推进路径，总结数字赋能促进整全治理的理论机制。衢州利用数字赋能对跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的治理资源进行有机协调与整合，促进条块协同和全流程治理的实践表明，通过数字赋能整全治理，可为解决基层治理难题提供一条新路径。

［关键词］ 基层治理；数字赋能；条块分割；条块协同；整全治理

一、问题的提出

基层治理是国家治理的基石，是国家治理体系的“神经末梢”。习近平总书记指出：“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”但基层往往面临条块分割、权责不明的碎片化治理困境，［1］［2］“上面千条线、下面一根针”这一耳熟能详的说法，生动描绘了基层在国家治理体系中的地位及其面临的治理难题。如何巧用这根“针”，穿起千条“线”？这考量基层治理的制度效能。基层治理现代化是推动国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。条块关系是中国行政管理体制和基层治理体系中极为重要的制度结构。长期以来，治理流程和条块结构的碎片化阻碍了基层治理效能的进一步提升，这是基层治理中不可忽视的突出短板，信息不充分、不对称和不完全，是条块分割带来条块壁垒的基础原因。［3］［4］在破除碎片化治理困境和推动基层治理现代化的时代背景下，整全治理（holistic governance）作为一种新的治理理念和治理机制，以协调整合机制为核心，受到了政治实践的重视和学界研究的广泛关注。

整全治理作为应对行政部门碎片化、分权化带来的复杂挑战而发展起来的一种理论建构，一直存在一道理论与实践的鸿沟，即如何整合散落在各部门的碎片化信息，以实现权责明晰、协调通畅、集成联动，提升治理效能。毕竟，若要实现整全治理，对数字技术的应用有很高要求，数字技术发展和数字政府建设的相对滞后，成为阻碍整全治理目标实现的桎梏。随着近年来大数据、人工智能和区块链等数字技术的飞速发展，以及数字技术与社会治理的深度融合，数字赋能成为推动国家治理现代化的重要手段。国家“十四五”规划提出“加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”。党的二十大报告在“完善社会治理体系”中进一步明确：“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系”。数字赋能提升了基层治理的数字化和智能化水平，有助于不同业务部门、治理层级和信息系统间的统筹。通过技术融合、业务融合和数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务（“三融五跨”），有效地推动了基层的机构改革，构建起以信息化为支撑的整全治理体系。浙江2003年启动“数字浙江”建设，推动了“四张清单一张网”的行政审批改革，通过制定权力清单，提升政府管理效能，是全国“互联网+政务服务”的样本。“四张清单”指的是政府权力清单、企业投资负面清单、政府责任清单、省级部门专项资金管理清单。“一张网”指的是浙江政务服务网。衢州是浙江基层治理创新先行试点和率先整体推进的地市，在推进“县乡一体、条抓块统”有了二十余年的经验尝试，选取衢州的改革案例作为分析对象，符合理论和实践逻辑。

本文基于衢州“县乡一体、条抓块统”机构改革案例，展示数字赋能如何促进整全治理，破解基层治理存在的碎片化、分权化问题，推动“碎片化治理”向“整全治理”转变，从而实现基层善治。衢州数字赋能促进整全治理的实践，变“碎片化治理”为“条抓块统”，变“权责不明”为“权责明晰”，变“协调不畅”为“匹配对接”，变“集成不足”为“集成联动”，实现了从碎片化治理基础上的“上面千条线，下面一根针”，向数字赋能基础上“上面千条线，下面一张网”的整全治理转变。本文以此为案例，在整全治理理论与实践的鸿沟之间，找出一条“数字赋能整全治理”的中国基层治理道路，从而为探索数字化时代实现基层治理和国家治理现代化，总结提炼中国经验，讲好中国故事。

二、文献回顾和分析框架

（一）从碎片化治理到整全治理

“整全治理”（holistic governance）由英国学者佩里·希克斯于1997年在其著作《整体政府》中首次基于理论意义提出，［13］是为应对行政部门碎片化、分权化造成的治理效率低下，寻求公共部门整合而发展起来的一种理论。其主要内涵可以概括为三个方面：其一是强调责任和公共利益，政府治理以提供服务、解决公共问题、满足公民需求为基础；其二是寻求逆部门化碎片化的大部门式治理，通过协调、整合等方式，构建跨层级、跨部门、跨功能的协作机制，提供无缝隙的治理服务；其三是以信息网络技术作为治理升级的重要手段。［14］此外，希克斯还主张“使用少量钱预防而不是花大量钱治疗”，其对未来政府的展望之一是建立“预防性政府”，并强调多主体参与治理的重要性。［15］21世纪初，整全治理理论被中国台湾和大陆的学者相继引入，以应对传统科层制下政府治理面临的条块分割问题。台湾地区最早引入这一概念的学者彭锦鹏将其翻译为“全观型治理”，［16］强调政府能观照全体，提供更全面的服务，这一译法被后来的台湾学者沿用；大陆最早引入者竺乾威将其译为“整体性治理”，［17］强调政府的整体性运作，被后来的国内学者沿用至今。这一译介的合理之处在于强调了政府内部机构和部门的整体性运作。但若将整全治理理论进一步溯源，就知道“holistic governance”应有更全面准确的理解和翻译。

整全治理的思想来源，是20世纪70年代隆米勒提出的“全人教育”（holistic education），［18］其倡导教育应培养“完全的人”，使人在身体、知识、技能、道德、智力、精神、灵魂、创造性等方面都得到发展。追寻“整全”（holistic）一词的原意，意为完整的、全息的。最早在教育学、哲学领域译介到国内时，多翻译为“整全的人”“整全性”等，译介到管理学领域，多翻译为“整体性”。由于“整全”有集成综合（Synthetical）、集成一体化（Integration）之义，体现了从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合的动态过程。［19］“holistic governance”强调政府治理活动的逻辑起点应从满足“完全的人”的完整需求出发，［20］其目标诉求是为实现人的全面发展而有效解决人们最关心的一些问题。这事实上暗含着对核心关切问题的全方位、全流程治理的要求。一方面，政府治理需要向与人的全面发展密切相关的各个领域渗透，解决人民生产生活问题；另一方面，问题事件的完整解决要求政府实现全流程的治理，尤其是改变“重治疗轻预防”的治理重心异化，转向“预防性政府”、协同行动的政府以及受监督的政府治理。此外，政府的高效治理有赖于对问题事件信息数据资源的全息化重构，而信息技术的迅速发展使得全息化的政府治理成为可能。全方位、全流程、全息化治理以促进人的全面发展，构成了整全治理的重要内涵，但这些内涵并没有在“全观型治理”“整体性治理”的概念中体现。据此本文提出将其译为“整全治理”，以切合原意。更进一步，本文以“整全治理”这一概念，在数字赋能基层治理和国家治理的中国语境下，阐释国际新公共管理运动走向综合治理的理论构建，如何在中国数字政府建设中完成数字赋能促成整全治理的实践过程。可以说，“整全治理”的实现，跨越了理论与实践的鸿沟，体现了数字化时代政府治理的完整性、全息性和综合性。其中，“整”体现“整体性”“完整性”，是实现“全”的主要手段，即通过协调、整合等机制实现“整体政府”治理；“全”体现“全息性”“全观性”，是“整”的实质目的，旨在健全政府治理的组织结构和制度，促进全方位、全流程治理，以更好、更高效地解决公民最为关心且日益复杂的整体性、全面性、综合性问题。

治理流程和条块结构的碎片化加剧了公共治理的难度。首先，治理流程上的碎片化突出表现为治理重心的异化。预防预警、响应处理、管控监督构成了对问题事件的全流程治理，但我国的政府治理模式过于强调应急处理机制和善后恢复机制，［5］具有明显的应急色彩，对问题事件的预警预防、问题处理的监督管控不足。这种“过多关注治疗，太少关注预防”，依靠地方政府“抢险”“救火”的后端控制方式以化解一时之困的治理方式，［6］不仅反应滞后、难以最大程度地避免损失，并且成本高昂，极易造成治理资源浪费。同时，政府治理以自上而下的监督为主，这种缺少民主监督的治理方式难以真正贴合公众需求、解决好人民群众最关切的治理难题。因此，亟需促进治理环节上从注重应急处置到各环节并重的转变，实现对问题事件的全流程治理。其次，治理结构上的碎片化突出表现为条块分割，降低了响应处理的效率。条块关系是中国行政管理体制中最基本的结构关系。［7］但是，由于“条”与“块”是按照不同的治理逻辑和运行方向进行的，加之“条”与“块”本身都具有的双重身份，［8］不可避免地出现“条块分割”问题，其实质是部门管理与属地管理之间的矛盾所造成的管理局限。［9］基层治理中的“条块分割”矛盾突出体现在职能部门和基层政府权责不对称、协调困难、各自为政以及管理不顺等方面，［10］导致基层治理陷入困境。理顺条块关系、化解条块矛盾，需要探索一条将“条条”的专业和技术优势与“块块”的统筹和属地优势有机结合起来的新路径。［11］这要求进一步深化治理机构改革，协调和整合职能部门与基层政府的治理优势和治理资源，促进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同治理。

利用数字化技术提高政务机构的协同能力，在数字政府建设的先进地区已成为最重要、最迫切的任务之一。依托数字技术，通过对数据的开放共享和流程的优化重组，有机整合传统的碎片化治理，实现不同业务、不同部门、不同地域之间的协同，有助于促进政府治理效能提升。［12］基于上述，本文将“碎片化治理”难题，分解为“信息迟滞”“条块分割”“监管缺位”三方面，并从数字赋能视角来探究实现整全治理的路径。

本文结合衢州案例，主要探究政府如何通过数字赋能实现全流程治理，以完整地解决公众最为关心的问题事项，兼顾数字赋能在促进全方位治理和全息化治理方面的作用。同时，本文重点阐释了数字赋能如何促进治理机构、治理资源的协调整合互融，以解决协同响应环节中的“条块分割”问题。协调整合机制是整全治理的核心。［21］希克斯认为“协调”（coordination）是确立有关合作和整体运作的信息系统、结果之间的对话、计划过程以及决策的想法，而“整合”（integration）则是通过确立共同的组织结构和合并在一起的专业实践与干预来执行、贯彻这些想法。此后，希克斯进一步拓展了整全治理关系将其概括为三种类型：协调、整合和互融（increasing closeness and mutual involvement），并分别给出了形态与定义（见表1）。［22］笔者在此基础上，结合中国基层治理实践，给出了更符合中国国情的三种关系机制的新涵义。

（二）分析框架

近年来，中国数字化技术的飞速发展，为实现“整全治理”提供了坚实技术基础。基于上述数字赋能促进整全治理的理论视角，本文构建了分析框架（见图1）。针对信息迟滞、条块分割和监管缺位等碎片化治理问题，提出深化治理机构改革、促进整全治理的关系机制：一是重塑治理流程的各个环节，实现全流程治理。包括：数据信息归集汇总，为感知预防提供全息化的信息基础；打破层级、部门之间的时空和技术壁垒，促进多部门协同处理；线上平台反馈评议，实现自下而上的民主监督。二是通过协调、整合、互融三个机制解决条块分割问题。包括：通过“协调”机制促进对话协商和共同决策；通过“整合”机制促进县职能部门和乡镇政府治理资源匹配对接整合；通过“互融”机制推进基层综合行政执法一体化，促进执法力量集成联动。大数据技术和数字化治理平台为跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同与合作提供服务支撑，包括：提供对话协商平台，提高协调效率；治理资源匹配对接提高整合机制的运转效率；执法力量集成联动，促进行政执法资源互融为一体，从而实现整全治理。

（三）数字赋能促进整全治理

整全治理理论建立的一个重要背景是信息技术的发展或数字化时代的来临，依托信息技术进步来升级治理手段是整全治理的一个重要内涵。整全治理强调政府内部组织机构间充分沟通与合作，对治理层级、部门、功能关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，完整地解决公共问题，为民众提供整合型服务。但在基层治理实践中，协调、整合、互融机制面临着各部门和层级之间治理信息不充分、不对称、治理主体不明确、治理资源对接难以及由此造成的协调不及时、行动效率低、治理成本高等问题，造成治理流程碎片化和条块分割问题。因此“整全治理必须加强对信息技术的整合”。［23］竺乾威在译介“整体性治理”时，也特别强调“这一整体性治理的实现还有赖于一种恰当的组织载体，尤其有赖于信息技术的发展”。［24］在当下中国，正是数字技术的发展和应用，突破了政府层级、部门、地域、业务和各个系统间交流、合作的技术桎梏，促进各治理主体的数据互通、数字化的全面协同与跨部门的流程再造，为实现整全治理提供了可能性。

数字赋能实现了政府治理工具的革新和治理效率的提高，［25］依托数字技术实现事前感知预防、事中协同处理、事后反馈评议及全过程监督机制的连贯统一，促进协调、整合与互融机制高效运转，优化政府基层治理。具体而言：第一，治理信息归集汇总，使感知预防成为可能。碎片化的治理信息在同一平台归集汇总，加快了数据资源在时空维度的“全息化”重构，成为感知预防和全流程治理的基础。第二，提供对话协商平台，提高协调效率。数字技术通过支持治理信息共享和共同对话协商，缓解了治理信息不充分、不对称问题，从而提高了协调效率。第三，治理资源匹配对接，促进整合机制高效运转。复杂的基层治理问题的解决往往寻求多部门的协调合作，统一的数字治理平台使得各部门能够实现治理资源的及时准确有效对接。数字治理平台加速了权力、资源、信息等治理要素的流动，有效地提高了整合机制的运转效率。第四，执法力量集成联动，多部门、跨层级的执法资源互融为一体。依托数字技术，搭建数据中心形成数据共享的整体性联合体，打造综合指挥平台并赋予相应的行政执法协调指挥权，有助于部门内、跨领域、跨部门的协同，最终形成无缝隙的综合行政执法体系。第五，线上平台反馈评议，促进民主监督。全过程留痕的数字化治理，使得管控监督的信息基础更具真实性和全面性，从而对政府治理的监督更具可行性。（详见图1）

三、研究设计

（一）方法选择

本研究采用探索式单案例的研究方法，主要基于以下几点：

1.本研究旨在回答“数字赋能如何促进整全治理”，基于案例的方法适于解决“如何型”问题；［26］

2.本研究探索分析了数字赋能基层治理的生成机制，这一问题还处于探索性阶段，案例研究适用于新的或现有研究不充分的领域，探索理论和实践上认知的“缝隙”或“黑箱”，［27］能够更容易地把“是什么”和“怎么样”说清楚。［28］

3.本研究旨在系统挖掘数字技术在基层治理应用的演化过程，对数据丰富性有较高要求，探索式单案例的研究方法能提供更丰富的研究数据，［29］有助于跟踪案例城市的治理改革发展史，确认演进过程中关键做法的发生次序及因果识别关系，［30］从而纵贯式、整体性和动态性地展示研究问题的机理。

4.本文案例研究对象为衢州市，基于感知预防、协同处理、民主监督等治理环节，以及促进机构协同的三个关键手段——协调、整合、互融，来揭示数字赋能整全治理的模式创新。探索式单案例嵌入式的分析方法既兼顾衢州治理沿革整体的发展阶段、发展特征，又能对改革进程中某一阶段的做法展开深入、细致的探究，对理论模型有更为情景化的动态重构，从而增强本研究的整体感和细节感。

（二）样本选择

本文以浙江省衢州市为案例，衢州市的实践活动遵循了样本选取的如下原则：

1.重要性与典型性原则。［31］衢州位于浙江西部，市辖17个街道、44个乡镇，共1483个行政村，境内地形复杂，多山地。面对自然禀赋给政府提供便捷公共服务带来的困难和群众对享受优质公共服务的迫切需求，衢州在浙江省地级市中最早一批开展数字化转型和基层治理改革，并迅速成为浙江省政府服务改革样板，符合本文的研究情景，与本文研究问题具有高度契合性。

2.理论抽样性原则。经过十多年的发展，衢州的改革既不能被已有的善治理论完全解释，也不能用数字政府概念完全概括，它提供了一种数字改革赋能整全治理的实践场域，体现了理论抽样原则。虽然它可能不带有普遍性，但它“往往提供了在极其稀少或极端的情况下探究一种重要研究现象的机遇”。［32］

3.理论目标与案例对象一致性原则。［33］衢州的数字化和基层治理改革起源于中央和省级政府的设计，在改革过程中又有地方的创新实践，然后上级政府推广，形成了政策由点及面的扩散。衢州改革作为数字政府建设的地方实践，与中央政策倡导不断互动，是市域治理政策央地、省地互动的鲜明样本，为归纳整全治理的实践路径奠定基础。

（三）数据收集与分析

为保证数据可靠性，本文论据收集严格遵循“一手资料-辅助资料-参与式观察”的“三角验证”，［34］因而使用多元化的定性资料分析来源，包括来自笔者2021年11月-2023年8月的3次实地调研、深度访谈和参与式观察为主要渠道的一手数据，当地政策研究部门（衢州市委办、市政府办、“县乡一体、条抓块统”改革专班）提供的内部会议纪要、档案文件、网络宣传资料等二手数据。采取滚雪球抽样的方式，根据撰写需要，对当地改革专班工作人员展开了数次跟踪调研和线上回访。

四、“县乡一体、条抓块统”的衢州案例

（一）“县乡一体、条抓块统”的数字基础

浙江数字政府转型起始于2003年习近平主政浙江时的“数字浙江”建设；2007年底，浙江基本建成省市县三级政府综合门户网站群的“电子政务”框架；2013年底，李强主政浙江时进一步推动政务服务“一张网”建设，实现政务服务线上运行；2017年，浙江省遵从“群众和企业到政府办事最多跑一次”的理念和目标，开展“最多跑一次”改革，重塑政务服务新模式，确立了浙江在国内地方政府数字化转型格局中的“领跑者”地位。衢州市是浙江省数字化转型和“最多跑一次”改革的先行试点市，始终坚持数字化改革“一号工程”，通过统筹“最多跑一次”改革和“基层治理四平台”建设，积累了丰富的基层智治经验。例如龙游县形成了“龙游通+全民网格”模式和“村情通+网格治理”模式；开化县开发了解纷码；常山县推动了球川平安指数，打通“县乡村格”微治理；柯城区建设了斗潭“未来社区”和余东“未来乡村”“乡村大脑”等，都成为“乡村版”的基层治理优秀改革样本。2021年以来，衢州数字化应用更进一步，“大综合一体化”行政执法改革试点、基层智治大脑市级节点（全省唯一）试点等40余个省级重要试点在衢州落地。2022年以来，所有乡镇由过去七站八所多个部门，转为基层智治体系下只设立党建统领、经济生态、平安法治、公共服务四大模块，奠定了“县乡一体、条抓块统”引领下的乡镇数字治理基础。

（二）“县乡一体、条抓块统”的改革历程

浙江从2014年推行权力清单制度，到2016年实现乡镇（街道）权力清单全覆盖。2016年，浙江从包括综治工作、市场监管、综合执法、便民服务在内的“基层治理四平台”建设入手，与“最多跑一次”改革相融合，作为浙江乡镇治理的主框架，通过构建“一中心四平台一网格”体系，将制度固化优势转化为治理效能。衢州市及各县区于2012年依托公安110指挥中心建立应急联动指挥中心，实现市、县、乡三级贯通，确保一体联动、高效治理。到2019年初，衢州率全省之先完成市县党政机构改革。为进一步深化“基层治理四平台”建设，衢州打破乡镇（街道）原来以条线设置的机构，构建跨层级、跨部门、跨领域的“基层大部制”，最大程度为乡镇赋权赋能。2020年5月浙江省确定衢州作为“县乡一体、条抓块统”改革唯一的综合试点地级市。

尽管基层的办事效率、服务水平大幅提升，但问题解决难、多头融合难、机制落实难等仍然是基层面临的现实问题，而数字赋能正是解决问题的关键。依托数字化改革体系架构的不断迭代，浙江省已经整合形成“1612”体系构架：第一个“1”即一体化智能化公共数据平台（平台+大脑）；“6”即党建统领整体智治、数字政府、数字经济、数字社会、数字文化、数字法治六大系统；第二个“1”即基层治理系统；“2”即理论体系和制度规范体系，由此形成一体融合的改革工作大格局。其中第二个“1”要破解的正是治理体系与治理能力现代化面临的现实问题，建立延伸到县以下的基层治理系统，即“141”体系（一个县级社会治理中心、基层治理“四平台”和一个村社网格）。衢州加快推动“1612”和“141”两个体系全面衔接贯通，通过数字赋能基层治理现代化，不断提升发现问题、预警研判、解决问题的能力。

为了更直观地展示衢州在国家和省级政府顶层设计下，依托数字赋能的“县乡一体、条抓块统”改革的动态演进过程，本文基于过程研究范式中将过程理论化的强过程模型［35］，并借鉴政策过程理论的“上下来去”模型，［36］以及历史社会学的过程事件分析路径来识别关键事件和次要事件，绘制了展现衢州数字赋能促进整全治理经验的关键时间脉络图（如图2）和改革历程一览表（如表2）。

五、数字赋能促进整全治理的衢州经验

我们对以数字赋能促进整全治理的衢州经验，基于图1的分析框架做出进一步分析。

（一）归集汇总：治理信息“全息化”重构

数据信息的归集共享是数字技术赋能基层治理效能提升的基础支撑。首先，衢州通过数据的标准化和业务的规范化实现对数据资源的权威性再分配。受限于条线主管部门规定和系统开发标准不一等因素，传统信息系统和平台系统在运行时只能依靠物理集成和大量人工二次录入，严重影响数据归集效率和闭环管理效率。衢州市建立标准化的数据目录体系和规范化的数据采集归集机制，完善了权责明晰的数据归集共享机制。实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据协同互联，为基层治理工作的高效开展创造更多便利条件。其次，衢州将“浙政钉·掌上基层”作为村（社）书记、网格员上报、处置网格事件和管理网格事务的应用工具，落实相关网格事务涉及的基础数据共享，为网格员开展信息采集、任务核查、事件报送提供数据赋能。统一网格地图绘制和标准地址库建设，推进“社会治理一张图”建设，实现网格化服务管理精准化、智能化。最后，衢州建设了整体智治指数在线系统，绘制统一发布、多端适配、分级分类、数据同源的市、县、乡整体智治态势图，实时展示事件协同流转和市县乡村网格五级联动指挥态势，使集成联动指挥体系更加高效协同。基于城市数据大脑的基础资源，衢州完善事件预警算法模型，通过统一事件中心对历史事件和实时数据进行汇聚，开展地址、事件、流程、实体的标准化处理，通过大数据和算法模型，构建自主分析和预警系统，进行数据异常和归因分析，对突发事件进行实时预警，自动生成数据报告。对于新苗头、高发、突发、顽疾、多发、群发等类型事件进行预测预警，实现“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”。

（二）对话协商：治理目标“全方位”覆盖

治理主体对话协商是数字技术赋能整全治理的前提条件，有助于实现整全治理中的“协调”目标。衢州从基层群众和企业反映强烈、属地乡镇（街道）难以解决的问题以及提升县域整体治理效能的视角出发，依托浙江政务服务网权力事项库，梳理出乡镇（街道）“属地管理”事项目录清单，聚焦城镇管理、矛盾纠纷、生态环境、市场监管、安全生产、治安隐患、自然灾害防治等基层治理领域，率先突破高频事项、群众最急最难事项，逐步向低频事项延伸拓展，将不同职能部门单个的监管、执法等权力事项，集成为跨层级、跨部门、跨业务联办的基层治理“一件事”，推动市县部门为基层提供套餐式服务。以事项为切口，以事件为核心，对问题事件的全覆盖，体现了治理体系和治理能力的全覆盖。根据数据指挥中心收集的“全息化”信息，根据事项名称、数据需求、业务需求、权限要求等情况，厘清“一件事”的牵头部门、协同部门、乡镇（街道）的职责边界，衔接好关键环节的责任链条。

（三）匹配对接：治理业务“全流程”再造

治理资源匹配对接是数字技术赋能整全治理的核心机制，有助于实现整全治理中的“整合”目标。整合是跨部门、跨层级之间的整体行动，各部门仍为独立实体，但围绕至少一个核心项目，长期联合计划和共同工作，并建立无缝隙的项目处理流程。一些简单的问题事项，根据清单列明的权责归属，交由相关部门处理即可。但对于一些跨层级、跨部门、跨业务的复杂事项，则需要调动多个部门，甚至乡镇政府的配合，才能妥善治理，这也对条块之间的整合提出了更高的要求。治理资源快速匹配对接的关键在于，整合机制高效运转以及组织结构的优化变革。所谓治理资源匹配对接，即一个问题事项的信息录入数据中心后，数据中心的工作人员按其特征进行分类，流转到事先确定处理该类问题的平台，并由平台内的牵头部门协调其他部门共同行动，全过程都在数字化平台上进行，且职责分工有序、整体运转高效，从而破除条块和部门协同合作的时空壁垒。这一数字化业务流程再造（问题归集-分析分类-匹配治理部门-多部门协同治理-治理结果反馈）要求政府治理的组织结构发生相应变革，促进组织结构趋于扁平化。衢州依托省市公共数据平台和城市数据大脑，打造市域“一件事”大协同数字化运行平台，实现“一件事”全流程线上运行。按照标准统一、集成联办要求推进部门之间数据共享、业务协同、流程再造，固化“一件事”的办事流程、业务模块、协同机制；按照事件类型、处置难易程度，实行“一件事”分级分类处置、全流程监测和闭环管理。依托统一的权力事项库和组织人员库，推动事件等级与处置力量精准匹配，形成“精准识别、自动流转、即时响应、全程可控”的智治支撑体系，实现对事项快速响应、快速联动、快速处置。

（四）集成联动：治理力量“全平台”融合

执法力量集成联动是数字技术赋能整全治理的有效手段，有助于实现整全治理的“互融”目标。互融是在整合的基础上，各部分以单一的新身份融合创建新架构，并围绕一些主要项目，长期共同计划和工作，形成一个完全的统一体。不同于在整合中的以“条”带“块”，衢州市在基层行政执法的治理机制上，更加注重乡镇政府对条线部门的统筹作用，实现以“块”带“条”。衢州市借助数字赋能促进“互融”机制的逻辑在于，将县域作为基本单元，构建县域社会治理综合服务中心，推行“一站式接待、一揽子调处、一条龙服务”的基层社会治理新模式。以中心镇和较大乡镇（街道）综合信息指挥室为载体，向上接通县级社会治理中心（行政执法协调指挥平台），横向打通其他乡镇（街道）综合信息指挥室，向下贯通村社全民网格，实现数据打通、信息共享、实时联动，形成发现、交办、处置、反馈、考核评价全环节全链条的工作闭环，做到“一个平台、一键指挥”，从而推动县级部门派驻力量与赋权乡镇（街道）综合执法队一体运行，打造基层执法协作共同体。同时，以数字技术为支撑的行政执法过错责任追究和执法保障机制，能够对行政执法进行有效地监督和“纠偏”。衢州全面开通乡镇（街道）执法人员账号，统一接入全省行政执法办案系统，做到全程网上办案。大力推广应用“浙政钉掌上执法”，逐步实现所有执法事项网上办、掌上办。整合各类监控视频、“基层治理四平台”“三通一智（治）”“两难”三级等钉钉工作群，接入乡镇（街道）综合信息指挥室，共享各类工作信息、挖掘违法线索、固定违法证据，实施“综合查一次”，推广非现场执法，实现源头管控治“未”病。依托浙江省“互联网+监管”平台的决策支持模块，加强行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等执法监管数据的归集分析，一体推进线上线下执法监督工作，实现对事前事中事后监管的数字化监督。衢州还积极探索执法数字化场景应用。探索“信用+执法监管”场景应用，将行政监督、行政检查、行政处罚、行政强制等执法信息关联整合转化为信用指标、信用积分，纳入“信安分”等信用信息评价体系，为源头管控治“未”病提供支撑。

（五）反馈评议：治理效能“全留痕”考评

治理效能“全留痕”考评实现了数字技术赋能整全治理的全闭环管理。首先，在县乡“双向考评”中，衢州围绕社会治理“一件事”导入“好差评”系统进行“模块评分”，强化过程协同，突出工作实效，制定智能评分规则，数字化支撑乡镇对县级部门考核评价权使用，落实“属地管理”责任清单。其次，在乡镇（街道）干部管理考评上，衢州建立“四维考评”数字化在线考评积分制管理系统，数字赋能“岗位赋分+模块评分+组团积分+专班计分”四维考评机制，通过细化考评细则、量化考核目标、智能绩效统计、考评积分运用等为乡镇（街道）干部管理考评提供数字化、可视化支撑，形成日常工作交办、分析、督办反馈、考核的管理闭环，实现干部管理全留痕、智能化。最后，衢州运用数字化、网络化手段征集群众需求，建设群众改革诉求汇总分析平台，以解决人民群众生产生活问题为政府运作的核心，为促进人的全面发展提供更好的公共治理服务，这体现整全治理中价值目标层面的“全”，即以人为本，实现人的全面发展。

从以上的转变，可以看出衢州以信息化为支撑的基层治理平台，建立健全了城乡社区治理体系，真正实现了基层政府从“治理锦标赛”的政绩追求，转向了“以人为本”的服务型治理。

六、结论与讨论

深化治理机构改革、妥善处理条块关系、完善治理流程是推进基层治理体系和治理能力现代化的基础性问题。理顺条块关系、化解条块矛盾、实现条块协同治理，兼顾各个环节、实现对问题事项的全流程治理，都有赖于整体政府治理机制的构建和现代化数字技术的支撑。为此，本文根据“整体性治理”理论结合中国实践需要，对“整全治理”作出理论探索，强调以公民诉求为核心的社会治理目标，阐述了整全治理理论如何在中国数字政府的背景下进行实践检验的具体机制。选取数字赋能基层治理的先行地——衢州市为研究对象，基于整全治理的理论视角构建分析框架，重点探究衢州市利用数字赋能对跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的治理资源进行有机协调与整合，以促进条块协同和实现全流程治理的逻辑机制，同时兼顾数字赋能促进政府全方位治理和全息化治理的作用，以期为解决条块结构和治理流程碎片化造成的基层治理难题，提供一条数字时代基层治理的新路径。

衢州的数字改革过程中，数据指挥中心和数字化治理平台贯穿始终，形成了以信息化为支撑的基层治理平台，促进了数据信息归集共享、治理资源匹配对接和执法力量集成联动等。通过治理信息归集汇总实现治理信息“全息化”重构、通过提供对话协商平台实现治理目标“全方位”覆盖、通过治理资源匹配对接实现治理业务“全流程”再造、通过执法力量集成联动实现治理力量“全平台”融合、通过线上平台反馈评议实现治理效能“全留痕”考评。实现了从“上面千条线，下面一根针”向数字赋能基础上“上面千条线，下面一张网”的整全治理转变，体现了政府治理价值导向的转变，从“官本位”“管本位”向“服务本位”转型。

衢州通过“县乡一体、条抓块统”的治理实践，实现了“整全治理”。这一改革案例有理论深度、应用场景和现实成效，探索了一条数字政府建设过程中，以数字赋能促进整全治理的新路径。随着数字政府建设和数字化转型战略的实施，数字中国建设目标被明确“为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑”和“数字时代推进中国式现代化的重要引擎”，推进路径为“三融五跨”（即统筹推进技术融合、业务融合、数据融合，提升跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务水平），这为衢州由基层治理体系创新，进一步升级为国家治理体系和政府机构改革，提供了更为广阔的舞台。未来如何实现政府与社会同向同行、双向赋能，可以从信息化平台发挥多元主体协同治理的优势着手，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。