攻坚克难 砥砺追赶

2019年8月14日无人机拍摄的甘南藏族自治州香告村一处“藏家乐”。新华社记者 陈斌 摄

目 录

一、四省涉藏州县是一个特殊的深度贫困片区

二、解决四省涉藏州县的深度贫困问题具有特殊重要意义 

三、四省涉藏州县脱贫攻坚的追赶成绩与变化

(一)脱贫如期完成、追赶成绩巨大

(二)农牧民收入快速增长，生活条件得到改善

(三)基础设施逐步完善，经济发展条件显著改善

(四)产业结构得到优化，特色产业得到发展

(五)村级社区治理和服务能力增强，集体经济有了发展

(六)社区社会风气向好、农牧民精神面貌焕然一新 

(七)可持续发展基础得到加强

四、四省涉藏州县攻坚克难的具体举措

(一)建立攻坚克难的超常规治理体系，为成功减贫提供了根本保障 

(二)以农牧区产业发展为突破重点，促进农民增收 

(三)通过加强水、电、路、网络等基础设施建设，改善了村民生活和发展条件

(四)强化教育支持政策，解决农牧区教育保障和发展问题 

(五)通过完善创新社会保障政策，解决特殊群体贫困问题 

(六)践行“两山”理念，发挥环境经济效益的减贫作用 

(七)通过贫困村社的资产建设，壮大村集体经济 

(八)扶贫与扶志扶智的紧密结合，激发贫困人口内生动力 

五、四省涉藏州县脱贫攻坚的经验与启示

(一)四省涉藏州县脱贫攻坚的成功是习近平新时代中国特色社会主义思想与习近平扶贫重要论述的体现与践行

(二)四省涉藏州县脱贫攻坚的成功是中国特色社会主义制度优越性的体现

(三)四省涉藏州县脱贫攻坚的成功离不开各级干部的创新奋斗 

(四)四省涉藏州县脱贫攻坚的成功为落后山区、高原民族地区追赶式发展提供良好样本

六、展望

内容概要

四省涉藏州县位于青藏高原东部，是中国重要生态功能区。四省涉藏州县是藏族等多民族聚居地区，社会经济发展整体滞后，是全国14个集中连片特困地区的三个特殊地区之一，同时又是国家“三区三州”深度贫困地区之一，“贫”与“困”问题相互交织，是脱贫的难中之难、坚中之坚地区。

四省涉藏州县攻坚克难，胜利完成脱贫攻坚任务，经济社会发展水平和群众生产生活条件迈上了新台阶。农牧民收入快速增长、消费行为趋于积极而合理，地区基础设施和产业结构逐步完善，村级社区治理和服务能力日益增强，社会风气向好发展，农牧民精神面貌焕然一新，地区可持续发展基础得到加强。

脱贫攻坚取得的巨大成就，是四省涉藏州县坚决贯彻中央关于深度贫困地区脱贫攻坚的系列部署，实施了体系化的治理和帮扶措施，因地制宜、攻坚克难的结果。脱贫攻坚以来，四省涉藏州县多措并举促进产业发展;加强水、电、路、网络等基础设施建设;强化教育支持政策，同时完善创新社会保障政策;通过践行“两山”理念，在平衡开发与保护的过程中发挥环境经济效益;通过贫困村社的资产建设，壮大村集体经济;通过扶贫与扶志扶智的紧密结合，激发贫困人口内生动力。

四省涉藏州县在中央坚强领导、地方政策落实、全社会支持以及自身艰苦奋斗多方合力下实现追赶式脱贫发展，深刻体现出习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平扶贫重要论述的科学性和真理性，彰显出中国共产党领导和中国特色社会主义制度的政治优势与制度优势，为落后山区、高原民族地区追赶式发展提供了优良样本。

作为高原、民族特色显著的欠发达地区，四省涉藏州县未来的发展仍需要国家给予长期的、特殊的政策支持。四省涉藏州县今后需要按照十九届五中全会指明的方向，扎实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，携手迈进社会主义现代化国家建设的新征程。

一、四省涉藏州县是一个特殊的深度贫困片区

“四省涉藏州县”是对分布在云南、甘肃、四川和青海四个省份的藏族自治州(县)的概括性称谓，包括10个藏族自治州和2个藏族自治县。除青海外，其他三个省的涉藏州县均处于该省与其他省份的交界地带，位于青藏高原的东部、相关四省和西藏自治区的结合部，远离本区域的省级行政中心和市场中心，属于地理上与经济上的双重“边缘地带”。

四省涉藏州县总体属于高原地区，平均海拔3000米以上，多数地州县处于高寒地带，无绝对无霜期，年均降水量极少，个别地区年降水量仅有17毫米。四省涉藏州县自然地理条件不利于规模化、机械化等现代农业的发展。同时，四省涉藏州县是长江、黄河、澜沧江等多条大江大河的发源地和汇集地，很多地区属于限制开发区和禁止开发区，可发展的产业十分有限，基础设施和公共服务建设的人力、财力、物力成本较高，且经常面临保护和开发的两难境地。

四省涉藏州县是一个少数民族聚居的走廊地带，也是一个多民族共同生活的地方(详见表1)。例如，甘孜州生活着藏、彝、羌等世居少数民族、迪庆州包含藏、傈僳、彝、纳西、白族等世居少数民族，并且包含一定比例的“直过民族”人口。该地区长期处于相对封闭的社会经济环境中，人口流动规模较小，当地群众获取外界知识信息的难度较大，社会经济发展整体落后。

四省涉藏州县2011年成为全国14个集中连片特困地区之一， 2017年后成为全国深度贫困的“三区三州”之一。直到2012年，四省涉藏州县还有贫困人口161万，贫困发生率高达38.6%，是全国贫困发生率最高的地区之一，是全国脱贫攻坚中的难中之难、坚中之坚地区。

表1 四省涉藏州县范围及主要少数民族分布

注：课题组根据文献资料整理。

二、解决四省涉藏州县的深度贫困问题具有特殊重要意义

四省涉藏州县如期脱贫体现了中华民族共同发展、共同步入全面小康社会、一个也不掉队的团结进步精神。对四省涉藏州县通过脱贫攻坚实现追赶式发展的经验进行总结，记录这一伟大进程，对于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接具有重要的意义。

第一，解决四省涉藏州县贫困问题事关第一个百年奋斗目标的如期完成。四省涉藏州县作为中国最落后、最偏远的地区之一，通过脱贫攻坚实现经济社会的追赶式发展，是实现第一个百年奋斗目标，即全面建成小康社会不可或缺的一部分。

第二，解决四省涉藏州县贫困问题事关国家生态安全大局。青藏高原被誉为“世界屋脊”“地球第三极”“亚洲水塔”，是国家重要的生态保护区。习近平总书记指出，“保护好青藏高原生态就是对中华民族生存和发展的最大贡献[①]。”四省涉藏州县的生态保护不仅具有地区性意义，更是承担着国家层面的生态保护功能和责任。

第三，解决四省涉藏州县贫困问题事关国家统一和民族团结的大局。中国是一个多民族国家，四省涉藏州县的少数民族是中华民族大家庭的成员。四省涉藏州县打赢脱贫攻坚战可以进一步夯实民族地区团结稳定的基础，在培育和践行社会主义核心价值观，铸牢中华民族共同体意识等方面具有重要作用。

三、四省涉藏州县脱贫攻坚的追赶成绩与变化

(一)脱贫如期完成、追赶成绩巨大

四省涉藏州县属于深度贫困地区，起点低、底子薄，而且自然条件较为恶劣，“贫”与“困”问题相互交织，脱贫攻坚的组织难度也很大，是决胜脱贫攻坚的难中之难、坚中之坚地区。数据显示(如表2)，2015年，四省涉藏州县贫困发生率在十四个连片特困地区中位居第三。四省涉藏州县脱贫攻坚是属于追赶性的，如期甚至提前实现脱贫，成绩来之不易。

表2 2015年十四个连片特困地区贫困人口数量和贫困发生率

注：数据来源于2015年《中国农村贫困监测报告》。

从贫困程度来看(如表3)，2015年四省涉藏州县贫困发生率高于全国平均水平，且四省涉藏州县各地区贫困发生率均高于全国贫困发生率，其中，云南涉藏州县贫困发生率最高，达到30.81%，比全国贫困地区贫困发生率高出17.51个百分点。

表3 2015年四省涉藏州县贫困人口数量及贫困发生率

注：数据来源于2015年建档立卡资料和《中国农村贫困监测报告》;“全国贫困地区”是指14个集中连片特殊困难地区和592个国家扶贫开发工作重点县。

从2016年四省涉藏州县贫困人口文化程度来看(如表4)，在41.92万贫困人口中，超过三成的贫困人口没有接受过完整的小学教育;仅有超过六成的贫困人口完成了九年义务教育;而接受过大专及以上教育的贫困人口占总人口的比重不到1%。在四省涉藏州县中，四川涉藏州县贫困人口的文盲或半文盲率最高，青海涉藏州县贫困人口中未接受初中及以上教育的比重高达94.06%。

表4 2016年四省涉藏州县贫困人口文化程度

注：数据来源于国务院扶贫办信息中心;“贫困人口文化程度”统计的人数均为非在校生，且不含学龄(6周岁)前儿童。

(二)农牧民收入快速增长，生活条件得到改善

从农村常住居民人均可支配收入来看(如表5)，四省涉藏十州2015-2019年农村人均可支配收入逐年增加且保持较快增速，同比增长率都保持在8.2%以上，大部分州的人均可支配收入增长率比同期全国的增长率高。其中，青海省玉树州和果洛州2019年同比增长率甚至是全国同比增长率的1.78倍，脱贫成效斐然。

表5 2015-2019年农村常住居民人均可支配收入(单位：元)

注：数据来源于全国和相关省份统计年鉴;2015年迪庆州数据为农村人均纯收入数据，甘南州、阿坝州和甘孜州2019年农村人均可支配收入数据缺失。

四省涉藏州县实地调研组同时还采取发放问卷和深度访谈的方式对当地农牧户进行了抽样调查。实地调研结果显示(如表6)，调查的2218名建档立卡贫困人口2019年平均年收入为12848.06元，其中工资性收入为6031.1元，占总收入的比重接近一半。由此可见，工资性收入是四省涉藏州县贫困人口收入的主要来源。

表6 2019年四省涉藏州县建档立卡贫困人口收入情况

注：数据来源于课题组实地抽样调查。

脱贫攻坚以来，四省涉藏州县农村人均可支配收入逐年增加，带动了当地农村人口消费总需求的直接增加。《中国农村贫困监测报告》数据显示(如表7)，2018年四省涉藏州县农村常住居民人均消费支出8246元，名义增速25.5%，高出全国特困片区以及全国贫困地区人均消费支出增速两倍以上。

表7 农村常住居民人均消费支出情况

注：数据来源于2015年《中国农村贫困监测报告》和2018年《中国农村贫困监测报告》。

四省涉藏州县实地调研结果显示(如表8)，2019年四省涉藏州县贫困人口年现金消费支出人均8682.06元。其中，生活消费和财产性支出占比较高，分别为31.40%和25.54%。贫困户最主要的支出去向是吃穿住行等生活消费，人均支出2726.42元。财产性支出是仅次于生活消费的支出类型，人均支出2217.08元。财产性支出主要包括盖房子、购置车辆、家用电器等。这表明四省涉藏州县建档立卡贫困人口消费逐渐向改善生活状况、提高生活品质方向发展，发展性支出增多。实地调查同时发现，脱贫攻坚以来，四省涉藏州县农牧民基本需求不断发展，生产生活水平逐渐提高，总体消费趋于理性，其他不当消费现象(比如丧事大操大办等)得到了有效遏制。

表8 2019年四省涉藏州县贫困人口现金消费支出情况

注：根据课题组实地抽样调查数据整理。

在脱贫攻坚中，四省涉藏州县实施的易地扶贫搬迁政策和危房改造政策使农牧户住房安全有了保障，居住条件也得到同步改善(如表9)，大多数农牧民住上砖混或钢混结构住房，超过一半的非贫困户和将近四成的贫困户住上楼房。

表9 2019年四省涉藏州县农牧户住房条件情况

注：根据课题组实地抽样调查数据整理。

(三)基础设施逐步完善，经济发展条件显著改善

脱贫攻坚以来，四省涉藏州县的水、电、路、网等基础设施和公共服务建设发生了巨大的变化(如表10)，农牧户生产生活水平显著提高。

表10 2016-2019年四省涉藏州县农村基础设施情况

注：数据来源于2016-2019年《中国农村贫困监测报告》。

调研结果显示(如表11)，在所调查的688名农牧户中，绝大多数贫困户和非贫困户都反映基础设施有了显著变化，83.6%的农牧户反映脱贫攻坚以来基础设施发生很大或较大变化。脱贫攻坚期间的基础设施改善不仅改善了贫困户的发展环境，对非贫困户也有明显的溢出效应。

表11 四省涉藏州县农牧户对基础设施变化的感受

注：根据课题组实地抽样调查数据整理。

脱贫攻坚以来，四省涉藏州县协调平衡污染防治和生态环境保护工作与经济发展的关系，在巨大的环保任务下依然保持了片区经济的快速和持续发展。四省涉藏州县2019年农民人均可支配收入10458元，与2015年相比增加了4001元，增收幅度在十四个片区中位居第五;2015年以来四省涉藏州县农民人均可支配收入名义增速稳定保持在10%以上，2019年名义增速为14.2%，位居十四个片区第三位[②]。

(四)产业结构得到优化，特色产业得到发展

脱贫攻坚之前，四省涉藏州县产业发展多以农牧业生产为主，生产结构较为单一。同时，农牧业产业化发展水平低，农畜产品生产与加工、销售脱节，初级农畜产品得不到增值，农牧户从农牧业上得到的收入低且不稳定。脱贫攻坚以来，四省涉藏州县大力促进一二三产业融合发展，积极调整产业结构，提高了农牧民生计的稳定性。以云南省迪庆州为例，当地一、二、三产业占GDP的比重由2017年的6.0：38.7：55.3调整为2019年的6.2：37.9：55.9。举全州之力，推进葡萄、中药材、特色畜禽、木本油料、食用菌、蔬菜、青稞、花卉等区域特色明显、附加值高的主导产品和产业发展。同时，第三产业比重较2017年上升0.6个百分点，表现在文旅服务业等产业比重逐步扩大，通过发展文化旅游产业，使当地群众在发展中得到了实实在在的福利。

脱贫攻坚战打响以来，四省涉藏州县立足当地资源优势，培育了如高原冰葡萄、牦牛、青稞、村级光伏、乡村旅游等一系列特色产业。四省涉藏州县特色产业经历了从无到有、从探索到壮大的过程。以旅游发展为例，调研结果显示(如表12)，94.27%的农牧户对与当地发展旅游业都持积极肯定的态度。旅游扶贫等较快发展，促进了优质产品和服务的供给，明显增强了贫困地区的经济活力和发展后劲。

表12四省涉藏州县农牧户对于旅游发展的态度

注：根据课题组实地抽样调查数据整理。

(五)村级社区治理和服务能力增强，集体经济有了发展

脱贫攻坚以来，四省涉藏州县基层村社治理能力和服务水平明显提高，党群干群关系进一步密切，党在农村的执政基础更加巩固。

实地调研结果分析表明(如表13)，2019年四省涉藏州县26个样本行政村[③]的平均集体经济收入为258459.88元，远远高于经济薄弱村5万元的标准。其中青海省村级集体平均公共收入最高，平均461876.33元，所调查的行政村中最高的行政村村集体收入达到198万元。

表13 2019年四省涉藏州县26个样本行政村的集体经济情况

注：根据课题组实地抽样调查数据整理。

实地调研结果显示(如表14)，四省涉藏州县村集体经济收入来源较为多元化。发展壮大村级集体经济为村级服务功能的增强提供了物质保证。

表14 2019年四省涉藏州县样本行政村的集体经济资金来源情况

注：根据课题组实地抽样调查数据整理。

实地调研结果显示(如表15)，有67.6%的农牧户认为干群关系和村社治理状况发生积极变化，其中脱贫户对于干群关系变化的感受更为强烈。

表15 四省涉藏州县农牧户对于干群关系和村社治理状况的感受

注：根据课题组实地抽样调查数据整理。

(六)社区社会风气向好、农牧民精神面貌焕然一新

四省涉藏州县通过社会维稳和脱贫攻坚的统筹推进，以稳定促脱贫、促发展，以脱贫凝民心、聚民力，形成了就业稳、人心稳、社会稳和扶真贫、真扶贫、脱真贫的生动局面。脱贫户和非贫困户均感受到了社会风气和社会治理方面的显著变化(如表16)。

表16四省涉藏州县农牧户对于社会风气和治理变化情况的感受

注：根据课题组实地抽样调查数据整理。

脱贫攻坚以来，四省涉藏州县积极开展精神文明建设，深化农村社会风气专项治理，加强宣传引导和文明倡导，促进移风易俗，净化农村社会风气。各地立足藏区特色修改村规民约，摒弃了陈规陋习，减轻了群众的经济负担，引领了社会主义文明风尚，改变了当地贫困文化和当地农村保守思想观念，实现了社会风气向好发展。

(七)可持续发展基础得到加强

脱贫攻坚以来，四省涉藏州县着力培育农业龙头企业、农民专业合作社、农业协会、种养大户等新型农业经营主体，打造地方特色农产品品牌，提高农业产业化经营程度，不断增强新型农业经营主体的市场竞争能力和对贫困户的辐射带动能力。利用企业、合作社等组织平台，整合集中生产资源，改变过去个体经营、分散经营的弊端，推进高原特色农业现代化建设进程。

四省涉藏州县注重培育贫困人口自身素质，通过技能培训、素质提升等工程提升贫困人口的劳动技能水平、文化水平，激发贫困人口对于学习新鲜事物的兴趣以及对于新事物的接受能力，进而促进贫困人口自我发展能力的提高。数据显示(如表17)，2019年四省涉藏州县每百名农户拥有汽车36.2部，计算机9.4台，较2015年每百名农户拥有的数量都翻了一倍以上，移动电话的数量也大幅度提高，说明贫困人口思想观念发生明显变化，主动学习掌握现代技能，已逐渐摆脱传统的农村生活形态并向着现代化方向发展。

表17 四省涉藏州县农村每百名农户耐用消费品拥有量

注：数据来源于2015年《中国农村贫困监测报告》和2019年《中国农村贫困监测报告》。

脱贫攻坚以来，四省涉藏州县坚守“两山”理论，重视生态保护，开展污染源头治理，培育农牧户可持续发展意识，生态环境明显改善。调研结果显示(如表18)，75.2%的农牧户均反映生态环境明显变化(含较大变化和很大变化)，没有农牧户认为生态环境在反向变差。

表18四省涉藏州县农牧户对于生态环境变化的感受

注：根据课题组实地抽样调查数据整理。

四、四省涉藏州县攻坚克难的具体举措

脱贫攻坚取得的巨大成就，是四省涉藏州县坚决贯彻中央关于深度贫困地区脱贫攻坚的系列部署，实施了体系化的治理和帮扶措施，因地制宜、攻坚克难的结果。

(一)建立攻坚克难的超常规治理体系，为成功减贫提供了根本保障

中央历来重视少数民族地区特别是涉藏州县的发展，把支持少数民族和民族地区加快经济社会发展作为国家发展建设的重要内容。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视脱贫问题，特别是深度贫困地区的脱贫问题。2017年6月，习近平总书记在山西太原市主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会并发表重要讲话，专门部署深度贫困地区的脱贫攻坚工作。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，对三区三州脱贫攻坚工作进行具体部署，在坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制同时，突出强调落实部门责任，支持深度贫困地区解决深度贫困问题，进一步强化与深化四省涉藏州县脱贫攻坚治理体系。

为了加强解决深度贫困问题的统筹性，云南、甘肃、四川和青海省，贯彻省负总责的要求，制定针对省内涉藏州县的专项脱贫攻坚工作方案，通过找准致贫原因、摸清地区发展特色、稳住“人马班子”和“钱袋子”等多方举措，集中人力、物力、财力攻坚深度贫困难题。通过中央统筹、部门落实、省负总责、市县抓落实的管理体制和专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局以及东西部扶贫协作和对口支援，脱贫攻坚治理体系从形成到不断强化完善，为四省涉藏州县脱贫攻坚工作提供了根本保障。

(二)以农牧区产业发展为突破重点，促进农民增收

为了改善经济发展方式，发挥产业发展的益贫作用，四省涉藏州县注重发挥特色产业、社区合作与电商平台优势，拓宽了农牧民多元化增收渠道。

在脱贫攻坚过程中，四省涉藏州县在国家政策指导下，因地制宜地充分考虑本地实际情况和资源禀赋，不盲目追求产业规模，着重于打造特色化多样化的产业布局，注重产业间的彼此支撑，综合发展，发挥出产业特色化多样化的优势。在产业规模发展受限的情况下，以产业特色化多样化布局弥补缺陷，为地方脱贫走出了新路。

四省涉藏州县践行习近平扶贫重要论述和新发展理念，改革创新、攻坚克难，立足区域实际探索出了生态保护、区域发展与脱贫攻坚共赢的特色经验。如青海涉藏州县创新“拉格日”生态畜牧业等发展模式。合作社按照“以草定畜、资源整合、分类组群、划区轮牧、股份量化、按劳取酬、按股分红、风险共担”模式，通过股份合作的方式对农牧户的生产要素进行整合，不仅有效保障已脱贫农牧户的生计稳定，而且将非贫困农牧户引入现代化生产经营方式中，为分散经营的传统畜牧业发展探索了一条现代化的路径，并得到中央领导的肯定。

同时，四省涉藏州县依托电子商务平台优势，加强特色农畜产品产销对接。充分利用地区电商平台功能作用，紧密结合电子商务进农村综合示范项目，加强特色农畜产品产销对接。一是促进贫困地区特色产业发展。二是聚焦农产品上行。三是推进农产品标准化建设。四是积极发挥电商物流降成本、补链条重要作用，推动电子商务与快递物流协同发展。

(三)通过加强水、电、路、网络等基础设施建设，改善了村民生活和发展条件

脱贫攻坚以来，四省涉藏州县加强了水、电、路、网络等基础设施建设，同时强化农村人居环境整治力度，实施易地搬迁和危房改造，使得村民生活和发展条件发生了翻天覆地的变化。

加强水、电、路、网络等基础设施建设。第一，实施饮水安全工程，保障居民饮水安全。坚持把农村饮水安全保障作为底线任务，持续加大农村饮水安全巩固提升工程。第二，升级电网设备，保障电力供应可靠。加大农村电网建设改造力度，进一步提升农村电网配电自动化水平、农村电网供电能力、用电质量和对农村电网用户的服务水平。第三，完善各级各类道路建设，保障居民出行便利。第四，加强通信和网络建设，保障信息通达。

强化农村人居环境整治力度。脱贫攻坚以来，四省涉藏州县强化了农村人居环境整治力度。以云南省迪庆州为例，该州结合“把迪庆建设成为全国最美藏区”的目标，深入开展“清河行动”“村庄道路清洁行动”、春季义务植树和农村人居环境整治夏季战役、秋冬战役等行动;实施村组垃圾池建设、“厕所革命”、亮化工程、城乡供暖以及太阳能热水器、节能炉安装等项目。

实施易地搬迁和危房改造。四省涉藏州县按照“搬得出、稳得住、能致富”的要求落实易地搬迁政策。例如，甘肃省甘南州采取群众间承包地兑换、无偿划拨、有偿征用等多种办法解决安置区用地问题。对土地落实困难的区域，允许采取货币化安置等措施建立搬迁人口宅基地腾退拆除奖补机制。严格落实对建档立卡户的资金补助政策。加大产业扶持、转移就业、生态扶贫、社会保障兜底等政策落实力度。在危房改造方面，四省涉藏州县推进危旧房改造，保障居民住有宜居。以青海省涉藏州县危房改造为例，一是实施分档补助标准，指导各地依据改造对象贫困程度、房屋危险程度和改造方式对建档立卡贫困户、低保户、分散供养特困群体、贫困残疾人家庭和一般户执行不同的资金补助政策，防止简单化的平均主义。二是为就地改造建档立卡贫困户提高补助标准。三是保障危房改造资金筹措渠道通畅。四是由各地政府为无建房能力的特困户兜底解决住房安全问题。

(四)强化教育支持政策，解决农牧区教育保障和发展问题

脱贫攻坚以来，四省涉藏州县坚持把教育脱贫攻坚作为最大的政治责任、最大的民生工程、最大的发展机遇，充分发挥教育扶贫的基础性、先导性作用，聚焦目标任务，完善政策措施，加大攻坚力度、落实力度和督导力度，提升教育对脱贫攻坚的服务能力。

全面落实控辍保学要求。以云南省迪庆州为例，其扎实开展“四查三比对[④]”工作，精准学生信息数据，做到底数清，情况明。全面推行依法控辍保学“四步法[⑤]”，突出抓好重点区域重点人群控辍保学工作，落实包保责任人“一对一”劝返措施，推动劝返复学“一县一方案”“一校一方案““一生一方案”的台账健全，强化劝返学生分类安置。建立健全联控联保机制，加强督导检查，强化工作落细、落实，实现建档立卡户学生“零辍学”目标。

提供特殊的教育支持。四省涉藏部分州县全面普及15年免费教育。例如，青海省从2016年春季开学开始，对涉藏六州所有学生和西宁、海东两市贫困家庭学生实施15年免费教育。对学前3年免除保教费;对义务教育9年免除学杂费和教科书费，对寄宿生给予生活补助;对高中阶段3年(普通高中、中职)免除学杂费和教科书费，继续提供助学金。同时逐步建立城乡统一、重在农村贫困地区的义务教育经费保障机制。

加强职业教育和就业服务。四省涉藏州县还积极发展职业教育事业，一方面，增强职业教育吸引力。拓宽中职升高职通道，实施高等职业教育贫困家庭子女资助政策，提高贫困家庭中职学生升入高职院校比例。另一方面，做好贫困家庭职业教育毕业生和大学生就业帮扶工作。加强对家庭贫困学生就业指导、宣传引导和咨询服务，提供更多的实习实践机会，着力提高他们的职业素养和就业能力。

(五)通过完善创新社会保障政策，解决特殊群体贫困问题

脱贫攻坚以来，四省涉藏州县通过完善创新社会保障政策，解决了低收入群体医疗负担高、因病返贫风险大等问题。

落实医疗保障政策。四省涉藏州县全面落实医疗保障政策，整合建立基本医保、大病保险、医疗救助、兜底保障机制四重保障措施。在脱贫攻坚中，四省涉藏州县将健康扶贫工作当作重点工作来抓，通过构建与完善医疗服务体系，正视差距，强化措施，弥补短板，农牧村基本医疗服务水平得到显著提升。

完善兜底保障政策。四省涉藏州县在脱贫攻坚中，聚焦特殊群体、聚焦群众关切，全面落实兜底保障政策，编密织牢特殊困难群体基本生活保障网，实现了特困群体应保尽保、应养尽养、应补尽补，应救尽救。

创新社会保险政策。四省涉藏州县通过创新社会保险政策，预防新生贫困，防止脱贫户返贫。例如，四川省红原县在村集体经济和贫困户生产、生活等返贫高风险领域，发挥金融保险工具抵御风险、损害赔偿和救济等社会扶贫功能，先后开展了政策性牦牛养殖保险、草原火灾保险、牦牛活畜目标指数保险和防返贫保险等农牧业保险，构建具有红原特色和牧区特质的“防返贫”风险防控机制。

(六)践行“两山”理念，发挥环境经济效益的减贫作用

四省涉藏州县在生态环境脆弱、治理环境复杂的特殊情况下，仍能取得脱贫攻坚的胜利离不开“两山理论”对脱贫攻坚实践的科学指导。四省涉藏州县主抓生态补偿问题，重点解决当地因提供生态服务而损失的经济利益和发展权利问题，通过建立生态补偿制度、健全区际利益补偿机制和纵向生态补偿机制、建立长效投入机制实现四省涉藏州县经济效益与生态建设协调发展的双赢目标，实现了在一个战场同时打赢生态治理和脱贫攻坚两场攻坚战。

四省涉藏州县在脱贫攻坚过程中，通过践行“两山”理念，在平衡开发与保护的过程中发挥环境经济效益，实现了“青山绿水”与“金山银山”双丰收。四省涉藏州县实施生态保护奖补政策，开发生态保护公益性岗位，同时，用足生态政策，增强奖补力度，做好草原生态平衡大文章。

四省涉藏州县充分重视促进生态保护与文旅协调发展，根据区域内欠发达地区的现状，创新乡村旅游的组织模式，挖掘当地自然、历史、民俗等资源内涵，因地制宜发展旅游，通过发展生态休闲度假、旅游观光、康养、创意农业、农耕体验、乡村手工艺、田园综合体等旅游项目，延长乡村旅游产业链，带动农牧产品加工、销售和农村、牧区商贸、餐饮服务等行业的发展。

(七)通过贫困村社的资产建设，壮大村集体经济

四省涉藏州县通过贫困村社的资产建设，发挥示范引领作用，壮大村集体经济。比如，青海省地处青藏高原腹地，具有发展太阳能产业的独特资源优势。近年来，青海涉藏州县以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，牢牢把握人才、技术、资金等关键环节，打造光伏一条龙全产业链，实现了经济发展、生态保护和民生改善的多赢。其中，青海省共和县从2016年以来共投入资金13267万元建设光伏项目，采取“一村一策”“一村一法”模式引导各村发展产业带动型、资产经营型、资产购置型、服务创收型、乡村旅游型、自主经营型、资金入股型等多类型的村级集体经济。到2019年底，全县村集体经济发展实现了全覆盖且全部“破零”，累计收益达2240.85万元。“搞光伏扶贫之前，咱村没啥产业。无论是帮助贫困户脱贫，还是给大家办点急事儿、难事儿，都拿不出钱来。”上卡里岗村村支书告诉调研组，目前光伏扶贫项目所得收益六成归村集体，用于教育培训、临时救助、公共基础设施建设等;四成作为扶持资金，通过设立公益性岗位等按劳分配。“抓建设有资金，村容村貌变化大;‘摘帽’有底气，大家伙精气神更足了!”村支书说。

(八)扶贫与扶志扶智的紧密结合，激发贫困人口内生动力

四省涉藏州县在脱贫攻坚中既关注阶段性的脱贫任务，还同步考虑增强脱贫动力在长期发展中的重要性，通过扶贫与扶志扶智的紧密结合，激发了低收入人口内生动力。

通过村规民约移风易俗激发内生动力。四省涉藏州县坚持“脱贫攻坚、扶志先行”，始终把冲破思想障碍放在脱贫攻坚的突出位置，统筹推进思想脱贫与物质脱贫。第一，坚持党建引领，以扶志教育阻断贫困代际传递。第二，坚持靶向治疗，多措并举激发群众立志自勉。第三，营造良好的全民脱贫致富环境。以村规民约为总抓手，激发贫困群众脱贫的内生动力，持续夯实巩固脱贫的思想基础，使得村容村貌与村民的精神面貌都焕然一新。

开展职业培训，拓宽就业渠道，提供就业机会。四省涉藏州县多措并举为贫困人口拓宽就业渠道，提供就业机会。例如，甘肃省涉藏州县通过扶贫车间，创新探索就业扶贫新方式，通过“小车间，大平台”，使得贫困户挣钱、顾家、务农“三不误”;开展“一户一策”，巩固扶贫成绩;探索就业扶贫新模式，不断提高工作质量。

在大规模开展职业培训方面，加强职业培训项目开发，对低收入劳动力提供有针对性的培训。比如，云南省涉藏州县主要按照“五个一批”(技能培训就业一批、就近就地就业一批、自主创业就业一批、劳务输出就业一批，扶贫公益岗位就业帮扶一批)要求积极开展工作，确保安置点有培训意愿和劳动能力的建档立卡贫困搬迁人口至少接受1次职业培训、掌握1项职业技能，有劳动能力的贫困家庭每户至少有1人就业。坚持把“帮眼前”与“扶长远”结合起来、把“短期输血救急”与“增强造血功能”结合起来，积极帮助贫困群众谋思路、破难题、挖穷根。

五、四省涉藏州县脱贫攻坚的经验与启示

四省涉藏州县作为我国深度贫困地区中脱贫攻坚难度最大的地区，在中央战略部署、地方政策落实、全社会支持以及自身艰苦奋斗多方合力下实现成功脱贫，深刻体现出习近平新时代中国特色社会主义和习近平扶贫重要论述的科学性和真理性，彰显出中国共产党领导和中国特色社会主义制度的政治优势与制度优势，为落后山区、高原民族地区追赶式发展提供良好样本。

(一)四省涉藏州县脱贫攻坚的成功是习近平新时代中国特色社会主义思想与习近平扶贫重要论述的体现与践行

党的十八大以来，习近平总书记立足新时代把握新要求，就扶贫工作提出一系列新决策新部署和新观点，形成习近平扶贫重要论述。习近平扶贫重要论述作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，充分体现了马克思主义政党的本质特征和社会主义的本质要求，充分体现了中国共产党以人民为中心的发展思想，充分体现了新发展理念对脱贫攻坚的统领，以共同富裕为目标，以实现广大人民根本利益为追求，为打赢脱贫攻坚战提供根本遵循和行动指南。四省涉藏州县打赢脱贫攻坚战，既是全面建成小康社会的必然要求，也是贯彻以人民为中心的发展思想的题中应有之义。总体而言，脱贫攻坚的实践主体和价值指向是人民群众，四省涉藏州县脱贫攻坚的成功是坚持习近平新时代中国特色社会主义思想与习近平扶贫重要论述的重要体现，深刻彰显出人民群众的实践主体和价值主体地位。

(二)四省涉藏州县脱贫攻坚的成功是中国特色社会主义制度优越性的体现

四省涉藏州县脱贫攻坚的成功根植于社会主义制度的优越性，而中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度最大的优势。四省涉藏州县作为中国最落后、最边远的地区之一，在国家支持下通过脱贫攻坚实现社会历史进程的追赶式发展。习近平总书记把贫困治理上升到社会主义本质的高度，提出“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求”的科学论断。打赢脱贫攻坚战，实现共同富裕，需要坚持政府主导，增强社会合力，即强化政府责任，引领市场、社会协同发力，鼓励先富帮后富，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局，调动各方面积极性，引领市场、社会协同发力，形成全社会广泛参与脱贫攻坚的氛围。

(三)四省涉藏州县脱贫攻坚的成功离不开各级干部的创新奋斗

四省涉藏州县作为脱贫攻坚的“贫中之贫、坚中之坚”，实现同全国一道进入全面小康社会时间紧、任务重，脱贫攻坚的成功离不开各级干部的创新奋斗。四省涉藏州县扶贫干部充分发挥“缺氧不缺精神、艰苦不怕吃苦、海拔高境界更高”精神，把脱贫责任扛在肩上，把脱贫任务抓在手上，不畏困难、忘我拼搏、攻坚克难、无私奉献，特别是基层扶贫干部为脱贫攻坚作出了重大贡献，他们不仅作风好，工作实，有的甚至付出了鲜血和生命。此外，四省涉藏州县扶贫干部积极改革创新、攻坚克难，立足区域实际积极创新探索脱贫出路推进脱贫攻坚任务如期完成。

(四)四省涉藏州县脱贫攻坚的成功为落后山区、高原民族地区追赶式发展提供良好样本

在扶贫成本高、脱贫难度大的现实困境面前，四省涉藏州县仍然取得了脱贫攻坚的胜利，实现追赶式发展，这是中央战略部署、地方政策落实、全社会支持、扶贫干部及贫困人口艰苦奋斗多方合力作用的结果。具体而言，民族团结和社会进步是落后地区实现追赶式发展的前提;益贫式经济发展方式是落后地区实现追赶式发展的动力来源;完善的基础设施与公共服务是落后地区实现追赶式发展的基础;社会市场经济体系的发育孵化是落后地区实现追赶式发展的关键;充分的内生发展动力是落后地区实现追赶式发展的精神保障;有力的社会支持网络与社会动员是落后地区实现追赶式发展的组织保障;大生态保护减贫与相配套的转移支付是落后地区实现追赶式发展的物质保障。

四省涉藏州县脱贫攻坚的胜利是中国脱贫攻坚历程的缩影，也是中国贫困地区深刻变化和反贫困进程中攻坚克难的样板，证明了生态环境复杂、经济欠发达地区脱贫的可能性，为全球深度贫困地区实现追赶式发展贡献了中国方案，为落后山区、高原民族地区在多重矛盾下实现追赶式发展提供了中国智慧。

六、展望

在党中央和各级政府的亲切关怀下，四省涉藏州县各族人民团结一心、艰苦奋斗，经济社会持续快速发展，综合交通和能源体系建设成效明显，文化建设富有成效，社会事业全面进步，生态环境保护加快实施，各族群众生活显著改善，大幅度、大规模消除贫困人口，创造了追赶式发展的奇迹。然而与内地相比，四省涉藏州县的生态保护与经济发展的任务依然较重，基础设施、公共服务、产业发展等都存在不同程度的短板。作为重要的、特殊的欠发达地区，四省涉藏州县在今后的发展中仍面临着内在能力瓶颈和外部环境制约。

因此，四省涉藏州县未来的发展需要国家给予长期的、特殊的政策支持。2020年后对四省涉藏州县的帮扶工作是一项系统工程，需要作全面部署、整体推进，也需要经济、政治、文化等方面的综合支持，还需要形成一个有利于该地区发展的政策氛围和制度环境。特别是考虑到当前国内和国际环境的复杂性，国家针对四省涉藏州县的特殊情况要给予足够重视，结合现阶段目标任务和中长期目标任务发力，精确瞄准经济社会发展面临的瓶颈并予以逐个突破。四省涉藏州县今后需要按照十九届五中全会指明的方向，扎实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，携手迈进社会主义现代化国家建设的新征程。

国家乡村振兴局中国扶贫发展中心组织研究

 北京民生文化中心团队编写

案例发布：半月谈杂志社

[①]习近平出席中央第七次西藏工作座谈会并发表重要讲话 https://www.ccps.gov.cn/xtt/202008/t20200829_142974.shtml?from=singlemessage

[②]数据来源于2015-2019年 《中国农村贫困监测报告》。

[③]说明：部分村级问卷相关数据缺失，实际按照有效样本数据进行分析。

[④]四查三比对：查户籍、学籍、学生、建档立卡贫困户适龄儿童少年，户籍与学籍比对、学籍与实际在校生比对、学生与扶贫数据库比对。

[⑤]四步法：宣传教育、责令改正、行政处罚、申请强制执行或提起诉讼。

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