理论丨打造良好营商环境的关键节点：深化行政审批制度改革

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摘要：行政审批制度改革是打造良好营商环境的重要抓手, 其主要致力于通过简政放权来提升市场和社会活力。本文从企业最关心的问题入手, 对新一轮行政审批制度改革的重大探索进行梳理和分析后认为, 从强化整体改革思维、持续不断减量提速、优化流程并倡导技术与组织的双重变革等方面进行有针对性的改革, 是当前各级政府打造良好营商环境应做出的共同选择。而进一步转变思维方式, 系统推进“放管服”改革并巩固其成果, 为企业发展创造优质的政务环境, 则应成为下一步改革的重点。

近年来, 随着全球化进程的加快和我国经济结构的不断调整, 我国对营商环境的关注开始不断升温。所谓营商环境, 是指伴随企业活动整个过程 (包括从开办、营运到结束的各环节) 的各种周围境况和条件的总和, 它是一项涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程。据世界银行发布的《2018年全球营商环境报告》显示, 在全球190个经济体中, 我国的营商环境目前排在第78位, 与排在前十位的国家相比仍存在较大差距。2017年7月17日, 习近平总书记在主持召开中央财经领导小组第十六次会议时特别强调, 北京、上海、广州、深圳等特大城市要率先加大营商环境改革力度。因此, 如何打造良好营商环境, 成为了当下各级政府工作当中一项非常紧迫的议题。我国“十三五”规划纲要明确指出, 要打造优良的营商环境应着眼四个方面的内容, 具体包括“营造公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环境、公正透明的法律政策环境和开放包容的人文环境”。因此, 行政审批制度改革是打造良好营商环境的一项重要任务。

一、行政审批制度改革是打造良好营商环境的重要突破口

行政审批制度始于计划经济年代, 其作为一种管理和维护经济社会秩序的手段和方式发挥了重要作用。但是, 随着社会的不断发展尤其是改革开放的深入以及市场经济的建立, 传统的审批思维、审批制度、审批手段和审批方式与经济社会发展越来越不适应。2001年, 国务院正式启动的行政审批制度改革的初衷就是政府行政方式要为适应经济社会发展要求而进行一场变革。所以, 有人认为:“行政审批制度改革, 就其本质层面而言, 就是对行政权力与市场或社会机制作用的重新界定。”其实质就是解放和发展生产力。可见, 行政审批制度改革的实质意义与打造良好营商环境的目标要求相一致, 也是打造良好营商环境的题中应有之义。

如前所述, 打造良好营商环境固然需要诸多要素支撑, 但行政审批制度改革无疑是一个重要的抓手。世界银行高级副行长兼首席经济学家考什克·巴苏曾经说过:“一个经济体的成败往往取决于多种变数, 其中最容易被忽视的则是那些方便企业和营商的具体细节。我指的是那些决定开办企业的难易度、执行合同的速度与效率、贸易所需要的文件等等的程序与法规。”他这里所说的程序与法规在很大程度上指的就是行政审批的程序和规则。所以, 为了更好地对各国营商环境进行比较, 世界银行选取了企业活动整个过程中的十个关键要素作为观察指标 (见下表) , 其目的就是用这些指标来反映企业经营过程中的每个相关环节与政府互动时所需的时间和成本, 由此来衡量政府规制是如何对商业活动产生促进或阻碍作用的。结果显示, 在我国开办一个企业, 至少需要履行9个程序, 28.9天, 而开办企业便利度排名第一的新西兰, 开办企业只需1个程序, 0.5天。在全球190个经济体中, 我国在开办企业和办理施工许可证这两项上所花费的审批程序、时间和成本都要远远高于其他国家, 排名分别为127和177位。可见, 我国仍然是全球创业行政审批程序最繁冗、效率最低的经济体之一。这也是影响中国整体营商环境排名的重要原因。

全球营商环境报告评比指标

正是因为这个原因, 当前, 我国许多城市在打造良好营商环境的过程中都把行政审批制度改革作为重要的抓手和突破口。如深圳市率先提出“时间就是金钱, 效率就是生命”, 着力打造高效便利的营商环境。其主要做法是:通过优化业务流程, 简化审批程序, 促成审批业务的无缝衔接, 提升审批效率, 为企业发展创造条件。天津市滨海新区则以投资便利、监管高效等为核心和方向, 探索有效的政策措施, 打造良好营商环境, 如通过成立行政审批局和综合执法局, 加快推动政府职能转变, 促进政务服务便利化, 取得了良好效果。2015年, 在《广州市建设市场化法治化国际化营商环境三年行动方案》中, 广州市对如何打造良好营商环境作出了总体部署, 其中, 建设法治高效的政务环境成为首要任务。

二、为打造良好营商环境所进行的行政审批制度改革实践

近年来, 在打造良好营商环境目标指引下, 政府从企业最关心的问题入手, 在行政审批制度改革过程中开展了许多有针对性的探索, 取得了较好的成效。具体表现如下:

(一) 以减量为核心, 持续加大简政放权力度, 不断为企业松绑减负

李克强总理多次强调, 只有把束缚老百姓手脚的绳索都解开了, 才能真正发挥13亿人的聪明才智和创造力。因此, 简政放权一直是我国行政审批制度改革的核心议题。自2001年国务院成立行政审批改革领导工作小组至今, 国务院分七批共取消和调整行政审批项目2630项, 占原有总数的70%多。据相关数据显示, 截至2016年底, 2013年以来国务院分九批审议通过取消和下放的国务院部门行政审批事项共618项, 其中, 取消491项、下放127项, 彻底终结了“非行政许可审批”。与此同时, 各地在承接上级下放权限的同时, 也积极推进本层级的“放管服”改革, 多数省份行政审批事项减少50%左右, 有的甚至减少了70%。政府对经济和社会领域的整体干涉正在逐步减少, 对企业内部行为则不再干预, 政府与市场、政府与社会的边界正在逐步厘清, “管理就是审批”的观念已成为历史。这既反映了我国行政审批正在不断走向规范化和法治化, 也反映了通过减政放权为市场和社会让渡出了前所未有的发展空间。

(二) 以提升审批速度为目标, 积极探索重点领域的集中审批和流程再造

党的十八大以来, 各地政府纷纷采取相对集中的审批模式和创新审批流程来提升审批速度。从早期的“两集中、两到位”“三集中、三到位” (即部门行政审批职能向一个科室集中、承担审批职能的科室向行政审批服务中心集中、行政审批事项向电子政务平台集中, 切实做到审批事项进驻落实到位、授权到位、电子监察到位) 等行政审批标准化建设, 到现在的一个窗口受理 (一个窗口收件、一个窗口出件) , 无不实现了审批层次和审批环节的大幅精简, 极大地提升了行政相对人的办事效率。2016年, 广州开发区开始进行企业投资项目相对集中行政许可的探索, 将涉及企业投资建设全链条的行政审批事项纳入“集中清单”, 通过全流程统筹, 打破部门条块划分模式, 实现了部分事项跨阶段办理。同时探索的信任审批、为企业提供“私人订制”服务等, 获得了辖区内企业的一致好评。2017年, 浙江省推出的“最多跑一次”的行政审批制度改革, 是政府为适应群众和企业对政务服务需求所做的一次积极探索。通过这一系列行政审批制度改革, 在很大程度上为企业“松了绑”、为群众“解了绊”、为市场“腾了位”, 也为廉政“强了身”, 极大地激发了市场活力和社会创造力。

(三) 以“互联网+”为手段, 大力推进技术与组织的双重变革

一方面, 在《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》及国务院办公厅印发的《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》的指引下, 各地纷纷在原有政务服务平台的基础上, 进行组织重塑和更新, 以“互联网+”为供给方式, 以多渠道通办为特点, 以大数据云平台为技术支撑的第四代政务中心日渐兴起, 如广州市琶洲政务客厅就是第四代政务中心的典型。其通过采取线上一网式办理和线下一窗式办结的政务服务模式, 变“群众跑腿”为“信息跑路”, 变“群众来回跑”为“部门协同办”, 变“被动服务”为“主动服务”, 不断提升政务服务水平和群众满意度, 获得了区域内企业的一致好评。另一方面, 随着改革的日渐深入, 2008年, 成都市武侯区首创“行政审批局”模式, 随后, 这种新的组织形态在许多城市开始实施。其中, 尤以2014年5月天津市滨海新区成立的行政审批局最为典型。天津市滨海新区将发改委等18个部门109颗印章管理的216项审批职责全部划转到新成立的行政审批局, 通过“一颗印章管审批”, 实现了审管分离, 杜绝了“以审代管”“重审轻管”现象的发生。

三、行政审批制度改革在打造良好营商环境过程中面临的困境

(一) 碎片化的改革思维影响整体效率

从总体上看, 新一轮行政审批制度改革虽然以放管服即简政放权、放管结合、优化服务三位一体改革思路为指引, 力求实现审批———监管———服务的协同创新, 但由于新一轮行政审批制度改革时间不长, 思路也只是初步体现效果, 因此, 真正从根本上取得成效, 还需要时间。原因就在于:首先, 长期以来, 各自为政的部门式行政审批方式对行政审批效率的钳制。各个部门之间各有标准, 各有流程, “审批互为前置”, 甚至同一部门之间也互不统一, 这种现象无疑为行政审批权的整合和行政审批信息共享以及行政审批效率的提升造成了极大的阻碍。如2013年广州市为回应项目审批流程“万里长征图”, 将“万里长征图”所列799个审批工作日缩短为整个审批流程的时限总共为37个工作日。如果再加上审批前期工作、专家咨询、技术评审、公示、公告等时间, 总共不超过145个工作日, 其中, 所面临的最大的障碍就是来自部门间的挑战。因此, 只有打破部门壁垒, 变过去的单打独斗为部门协同, 才能真正解决行政审批中的深层问题。其次, 依然采取单兵突进的改革方式, 什么问题突出就解决什么问题, 特别是不少地方仍以“减”字当头, 专注在数字变化上下功夫、做文章, “重审批、轻监管;重管制、轻服务;重下放, 轻衔接”等现象仍然存在。

(二) 审批周期长的问题没有从根本上得到解决

取消和下放一批行政审批项目一直是以简政放权为核心的行政审批制度改革的重中之重, 从2013年至2017年间的国务院常务会议都是将简政放权作为“先手棋”, 但行政审批项目依然过多。如经过前六轮清理之后, 中央级的审批项目还有一千多项, 地方级的则接近两万项, 数字仍蔚为大观。新一轮的行政审批制度改革启动了相对集中行政许可权试点, 为了适应新的改革要求, 近年来, 虽然各地在提高审批效率尤其是简化建设投资项目审批方面下了不少功夫, 特别是如上所述, 广州市将建设项目审批时间缩短至了37天, 但这只是限于政府内部, 还有更多的流程则需要在政府以外的事业单位或社会中介组织完成, 事实上, 建设投资项目审批只是由“万里长征”变成了“千里长征”甚或“百里长征”, 其审批周期长仍然是个“老大难”问题。

(三) 事中事后监管体系还有待进一步完善

新一轮行政审批制度改革虽然在一定程度上实现了市场主体的“宽进”, 但政府“严管”却似乎并不如人意。由于事中事后监管的缺失, 在某些行业和领域, 仍存在管理失控和运营失序的状况。如天津、银川、邯郸等城市都纷纷通过成立行政审批服务局这一新的组织模式来实现审批与监管的分离, 这无疑对职能部门履行更加专业的监管职能提出了更高的要求。但是, 从目前运作的情况来看, 由于审批权和审批流程的复杂性, 很难将审批与监管进行彻底的剥离, 对审批部门与监管部门的职责、权限也难以进行精准设定, 因此, 改革实效与改革初衷之间还存在一定的距离。再加上一些新兴业态, 如共享单车和滴滴打车等行业的兴起, 也为政府监管提出了新的挑战。因此, 政府如何创新监管方式, 探索适度审慎而又有效的监管, 确实也是一个难题。

(四) “互联网+政务服务”改革的内涵还有待进一步拓展

近年来, 国务院陆续出台了多份关于推进“互联网+政务服务”改革的政策性文件, 各地也纷纷依托现代化信息技术, 积极探索“互联网+政务服务”改革, 推动政务服务的虚拟大厅与物理大厅的有机结合, 并取得了明显的成效。如广州市琶洲打造的有温度的政务客厅, 就是通过网络平台为公众和企业提供二十四小时不间断的服务。广州开发区还首创二维码墙, 将与企业办事密切相关的事项分门别类在墙上展示出来, 公众根据需要办理的事项扫描相应的二维码, 即可了解相关情况, 按照指引办理业务;同时, 二维码还能让线下大厅提供的办事指南与开发区网上办事大厅实时连接, 既保证了信息的准确性, 也极大地方便了企业和公众。通过互联网手段的运用, 使无纸化审批、零见面审批等行政审批方式逐步成为可能。尽管行政审批体制改革取得了一定成绩, 但从总体上看, 行政审批服务信息化的运用程度仍然不高, 还难以满足公众和企业对政务服务日益增长的多样化期望和需求。主要表现为:网上办理的事项仍然较少, 仅限于一般的便民事项;网上服务能力偏低, 很多事项还是需要到现场办理。而且, 由于存在信息壁垒, 政府间信息的互联互通还远未实现, 也严重影响了行政审批制度改革的实效。

四、通过深化行政审批制度改革来打造良好营商环境的相关建议

(一) 强化行政审批制度改革的整体协作意识

无论是中央还是地方各级政府职能部门, 都应该把整体协作思维贯穿到行政审批制度改革的整个过程当中。整体协作思维是在全球化、多元化、信息化和网络化时代形成的一种新的政府治理理念, 其旨在通过协调、整合等手段促进公共服务主体之间的协同合作, 在广泛应用信息和网络技术的基础上, 建立起跨组织、跨部门、跨机构的治理结构, 最大可能地避免职能交叉或利益冲突。行政审批制度改革不是一个单位、一个部门或是某个程序和某个环节的事情, 而是一项涉及上下衔接、前后相续的系统性工程, 任何一方面的突进都会影响改革的整体成效。因此, 改革的实践既不能简单地以取消审批事项的数量为衡量依据, 也不能把行政审批制度改革与其他领域的改革人为割裂开来, 必须统筹推进、一体谋划。这就要求应进一步把握行政审批制度改革的全面性、系统性和协调性, 在加快推进行政审批制度改革顶层设计的基础上, 实现区域之间、层级之间、部门之间以及公私之间更广泛和深度的合作, 使得提供无缝隙的审批服务成为可能。

(二) 进一步优化审批流程, 简化审批程序

审批程序繁琐、审批周期过长是影响企业投资动力和营商环境的重要因素, 因此, 行政审批制度改革, 应着眼于企业投资项目, 坚持以企业需求为导向, 最大限度地减少对生产经营活动的许可, 在相对集中行政许可权试点改革的基础上, 加大力度推进企业投资项目审批流程改革。一方面, 在企业投资、生产、经营等审批事项上, 应对相关行政审批机构的职权进行合理划分, 适度整合或整体取消、下放;另一方面, 进一步发挥行政审批局的组织优势和“互联网+”的技术优势, 对跨部门、跨领域的全链条审批事项实现统筹设计和再造。如银川市在2015年设立行政审批服务局后, 就将工商、质监、食药监等各个行政部门的行政审批事项全部归集起来, 借助大数据、云计算、物联网等新技术打破部门壁垒, 实现审批流程再造与优化, 从“一站式审批”到“网上审批”, 再到“审批改备案”, 彻底改变了传统审批模式, 让企业和公众切实感受到便捷的政务服务。此外, 实现中介服务清单管理, 规范中介服务行为, 坚决杜绝“上面瘦身、下面增肥”的现象, 通过对政府以外的延伸机构和事项进行监督管理, 切实提升行政审批制度改革的整体实效。

(三) 创新监管方式, 完善监管体系

党的十九大报告明确指出, 要创新监管方式, 提升政府公信力和执行力, 建设人民满意的服务型政府。营商环境建设的核心就是政府和社会对企业创办与企业运营实行监管的制度设计和实施。事实上, 在国际营商环境中名列前茅的恰恰不是那些放弃监管的经济体。可见, 随着简政放权的不断深化, 创新监管方式已成为新一轮行政审批制度改革的重中之重。为此, 应消除“谁审批谁监管”的认识误区, 加快构建“企业自治、行业自律、社会监督、政府监管”的综合监管体系, 逐步建立横向到边、纵向到底的监管网络和科学有效的监管机制。同时, 积极打造企业信用监管平台, 探索对新产业新业态新模式审慎监管方式, 切实提高事中事后监管的专业性、针对性和有效性, 以促进经济社会持续健康发展。

(四) 实现网上办事大厅与实体大厅的深度融合

随着互联网等技术手段的广泛应用, 行政审批服务的内涵和空间将会得到极大的拓展和延伸, 如何实现虚拟大厅与实体大厅的深度融合无疑是一个新的难题。为此, 应针对当前虚拟平台的短板, 一方面, 进一步打通数据壁垒, 整合部门信息, 建立统一的大数据平台, 实现部门间数据的交互共享和线上线下的无缝衔接, 让公众和企业少跑腿、好办事、不添堵;另一方面, 进一步强化用户思维, 优化用户体验, 通过更新技术手段不断拓展网上审批项目的范围, 畅通网上服务渠道, 提升政务服务的智慧化水平。此外, 要进一步创新实体大厅的服务手段和方式, 如积极探索并逐步推行信任审批、提供代办服务和“私人订制”服务等, 实现实体大厅政务服务的精细化和品质化, 真正构建以行政相对人为中心的服务型政府。

来源：《行政与法》

作者：万玲

参考文献：略

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