济邦观点

作者：何 流

济邦咨询 华西区域T1团队总经理

作者：蒲先旭

济邦咨询 高级经理

随着经济社会步入高质量发展新阶段，供给侧结构性改革不断推进，国家治理体系和治理能力现代化不断加强，基础设施与公用事业供给从数量指标逐渐向质量和效率指标转变，政府财政资金支出也更加强调绩效导向。在这一背景下，成本规制应运而生，用以在相关公用事业构建规范、合理的按效付费机制。

成本规制是政府财政部门和行业主管部门按照《预算法》《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》等法律法规和政策文件精神，落实“花钱必问效”等有关要求，针对主要依靠财政补贴方能实现持续经营的公益性项目或公益性国有企事业单位的预算监管行为。

政府有关部门通过识别和界定规制对象的成本范围，建立科学合理的成本标准和绩效目标，并通过审核规制对象的成本支出情况和评价其绩效目标实现程度，测算规制对象的年度绩效系数和政府补贴。达到督促规制对象规范管理、控制成本、提质增效的目的。

成本规制最初应用于公交企业的财政预算监管和补贴核算，后逐渐扩展应用至燃气、供排水、轨道交通等领域。本文拟结合笔者近期参与的轨道交通项目成本规制咨询服务实践谈谈对轨道交通项目成本规制的一些粗浅认识。

轨道交通项目投资数额巨大，动辄上百亿，除部分地区采用特许经营、政府和社会资本合作（PPP）模式外，国内多数城市仍然采用政府直接投资模式，由地方国有企业投资建设运营，其中财政资金作为资本金，剩余部分通过金融机构借款、发行债券等方式筹集。而轨道交通票价采用政府主导下的公益导向定价机制，需要综合考虑市民经济承受能力、参考地面公交价格、召开听证会等方式制定，各个城市轨道交通乘客票价普遍处于较低水平，难以满足运营成本开销和维持运营投资，更不可能满足项目还本付息需求，无法保障轨道交通项目持续安全稳定运营。

为保障轨道交通项目实现持续经营，国际上的通行做法是由地方政府对城市轨道交通项目的亏损额进行财政补贴。过去，国内主要在国家和地方财政的大力支持下，安排资金专项用于轨道交通项目补贴，包括投资补助、贷款贴息、专项债支持、运营补贴等，这些资金在轨道交通的完善与发展中发挥了重要作用。随着城市轨道交通建设运营规模不断提高，政府补贴的数额呈几何级增长，以简单弥补亏损为主的补贴方法难以为继，同时导致了企业对补贴的依赖程度越来越高、政府对企业的激励约束机制不足等问题。

为了进一步构建保障轨道交通项目正常、安全、稳定运营的补贴机制，促动轨道交通企业提高运营管理效率、降本增效的主动性和积极性，国内部分城市开始探索通过成本规制等方式构建轨道交通项目补贴及核算机制。

轨道交通项目成本规制，是主要通过科学审核和评价轨道交通项目的经营状况，对轨道交通项目在不同运营阶段进行成本分析，合理界定轨道交通项目成本范围，并按照合规性、相关性、合理性及激励性原则，科学核定轨道交通项目运营成本标准，对通过成本规制核定的运营成本与乘客实际支付优惠票价之间的差额予以补贴的财政补贴机制。

于政府而言，实施成本规制可以建立与轨道交通企业事前预算监管、事后按效结算的“按效付费”机制，是落实《预算法》关于“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度”有关要求的具体措施，也是贯彻《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）有关“健全激励约束机制，实现绩效考核结果与预算安排和政策调整挂钩”以及《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）有关“强化预算执行和绩效管理，增强预算约束力”等政策要求的具体体现。

对于行业主管部门和财政部门而言，开展成本规制工作是全面、深入掌握轨道交通项目实际运营情况，了解其成本构成、成本特性及支出合理性的重要手段。通过实施成本规制，可以在轨道交通的建设运营主体和财政之间建立一个科学合理的补贴界面，并通过绩效考核贯彻落实“按效付费”等政策要求，确保财政资金支出规范合理。同时，还可一定程度上避免项目相关债务被认定为隐性债务的风险。

通过实施成本规制，政府可对轨道交通项目未来补贴资金需求有一个相对准确的预期，并将补贴纳入年度预算和中期财政规划进行合理安排。可进一步保障补贴资金投入的长效性和稳定性，保障轨道交通项目持续、安全、稳定运行。

政府通过成本规制可以锁定项目补贴上限，并通过相应的考核、激励措施促使企业合理降低成本和拓展非票务收入，可一定程度降低政府财政补贴支出压力。于轨道交通运营企业而言，通过合理的成本管理措施实现降本增效，可以获得一定的额外奖励。另一方面，通过不断拓展项目非票务收入，除了可以获得相应的奖励外，还可极大的改善企业现金流、提升企业资信，便于企业后续融资等工作的开展。

轨道交通项目成本规制须立足规制项目或轨道交通企业的实际情况，通过对项目实际发生的历史成本进行分类整理，对项目各项成本数据的真实性和合理性进行深度剖析，确定项目合理的成本范围和成本数据。

通常来说，轨道交通项目成本主要根据特性分为固定成本和可变成本两大类（如上图所示），其中可变成本主要是指与行车公里数或其他单位指标呈线性关系的成本项，固定成本则是指在一定时期和一定车公里数内与各类单位指标不呈线性关系、支出相对固定的成本。另外，出于保障轨道交通项目运营安全考虑，轨道交通项目中部分成本项如安全生产费等又需根据政策要求据实列支。故此在成本规制的实操中还需按项目各成本项的特性进行分类分析，将不适合通过成本规制进行预算控制的成本项进行单列，将一些不明确或波动较大的成本项通过特别方案进行合理规制，确保成本规制工作贴合项目实际。

我国不少城市近几年才开通轨道交通项目，缺少较为丰富的历史数据积累，故在确定相关成本标准值时与其他具备一定经验的城市轨道交通项目成本数据进行对比很有必要。

对标城市通常选择已开通轨道交通的人口规模/经济规模相近，或轨道交通运营线路、投运时间相近的城市。通过对对标城市同类轨道交通项目相关成本数据进行对比，分析规制对象相关成本数据的合理性，为确定规制对象的目标成本数据提供参考。

相关经验和历史数据表明，轨道交通项目成本是随着时间和线路运营特点不断发展变化的，部分成本项目很难准确的预计未来年度成本数据。故在进行轨道交通项目成本规制时，引入纵向、横向的分析思路极为必要。通过对项目历史成本数据的梳理，研究项目本身成本演变脉络；与对标城市轨道交通项目相对应成本数据的横向对比，分析各项成本数据的合理性、成本演变趋势。

成本规制是一个循序渐进的过程，每一轮规制周期一般为3-5年，为与中期财政规划周期保持一致，轨道交通项目每个规制周期通常确定为3年。在每一轮规制期初，通过纵横研究对比，分析项目未来成本演变的可能趋势，结合项目实际合理确定每一项单项成本的成本规制标准值。并组织行业专家、有关各方进行研究讨论，在综合各方意见基础上形成项目新一轮规制成本标准值。

成本规制的目的之一就是实现“降本增效”，通常在设定轨道交通项目成本规制标准值时都会进行阶段性的目标设置，同时配套相应的达标激励措施，如从节约的成本中合理提取部分作为绩效奖励，以促使轨道交通企业发挥其降本增效的积极性和能动性，合理优化部分成本支出，减轻实际补贴负担。另外还可以通过设定合理的非票务收入奖励机制，如提取超过设定收入目标部分的一定比例作为绩效奖励，促使轨道交通企业充分挖掘广告、配套商业等辅助收入，拓宽项目收入边界，对冲补贴资金需求。

规制年度内，成本规制主管部门（一般为交通部门或财政部门）会委托第三方机构对轨道交通项目进行运营服务质量评价、运营安全评价。年度终了，主管部门还会对轨道交通项目成本、收入进行审计，根据成本规制方案设定的机制进行绩效考核，最终通过汇总核算项目年度绩效系数，核定项目年度财政补贴数额。

总的来说，成本规制是政府针对所属国有企业进行成本预算约束的事前规制和事中事后监管行为。对于由政府所属国有企业投资、建设和运营的轨道交通项目而言，成本规制是建立合理的补贴机制、规范企业成本管理的有效手段，是政府规范预算管理、落实按效付费的具体举措。通过成本规制，可以保障轨道交通项目持续安全稳定运行，保证财政资金支出合规、高效。

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