关注“协管员现象”：该“协”还是该“管”？

　邱炯 绘

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    协管员，中国城市管理的独特景观。在许多城市，几乎每个执法队伍和行政机关，都能衍生出一支由临聘人员组成的协管员队伍，大量参与社会管理事务的同时，其行为方式、身份认可等也遭遇尴尬。有人说，“协管员现象”的出现，真实反映了处于经济社会转型时期的中国，对社会管理和公共服务的强烈需求与有限供给之间的矛盾。

    十七大报告指出，要推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理。如何将这支庞大的队伍吸纳、优化为加强社会管理的生力军？如何明确其身份定位、执法权限，正视并消除“协管员现象”背后的种种隐忧？本报今起邀您一起关注。

    近日广州传来消息，未来3年内，这座城市计划将治安协管员扩展到1万人、交通协管员扩展到3000人。

    不光广州，在全国许多城市，几乎每一个执法队伍和行政机关，都能衍生出一支由临聘人员组成的协管员队伍。

    “远看是警察，近观协管员”

    队伍庞大，“公务员化”

    今年10月的一天，广州的外来务工者小李戴上黑色大盖帽，肩章、臂章、袖章，一应俱全。

    “这不就是个警察吗？”这身行头，让朋友们惊讶。“不是警察，是协管员。”原来，通过层层招聘，小李当上了广州的“社区治安协管员”。上岗当天，就穿上了这身“威风”的制服。　　

    治安协管员，8000多人；交通协管员，900人……如今在广州，协管员已经成为一支重要的辅助执法力量。流动人口、计生、出租屋等日常巡查管理领域，甚至没有专职公务员，全部依赖协管员，8000多名出租屋协管员，就管起了广州市数量巨大的出租屋。

    “远看是警察，近观协管员”，这是公众对协管员的戏称。治安、交通、税务、劳监、市容、城管、出租屋、流动人口等带有现场执法性质的协管员都统一着装，而且制服样式与正式执法人员近似。

    但实际上，这也是很多行政机关对协管员的定位。按照广州公安机关的解释，既然协管员辅助警方开展工作，这是最好的着装原则，可以提高协管员的威慑力。

    小李是今年8月广州新招聘的3500名社区治安协管员之一。这3500人，大盖帽、浅蓝色衬衣、深蓝裤子，走近了才能看清胸章、臂章、肩章上都绣着“治安员”的字样。之前，广州市的交通协管员也已全部换上了仿警服型制服。司机开车经过远远看着，分不清是警察还是协管员。

    与服装配套的，是管理方式日渐“公务员化”。有的地方，协管员人数套用公务员编制办法，按被管理对象比例配置；协管员有“管理办公室”，有“机关”大楼，配置车辆，俨然一个正式政府机构。

    协管员招录仿照公务员招考录用办法，且年龄、学历门槛越来越高，如深圳的交通协管员要求高中以上文化程度，广东省东莞市税收协管员要求大专以上学历，下岗失业困难群体与协管员渐行渐远。

    “穿上‘警服’，就能协管吗？”

    临时人员，缺少保障

    梁志明是广州一名交通协管员，执勤地点是广州市昌港路与江南大道交界处。

    刚得知自己成为广州首批招募的交通协管员时，梁志明还挺自豪。上岗前，还偷偷练了好久交通指挥手势。

    但日晒雨淋一年多后，感觉有些变了：工作辛苦，薪水不多，还不招人待见。　　

    “穿上‘警服’，就能协管吗？”在街头对市民的随机采访中，大部分市民不太认同梁志明这样的交通协管员。这种不认同，也让协管员的工作不太好做。

    除了服装，交通协管员的装备，就是一个哨子。对于绝大部分市民来说，交通协管员的哨声就是信号，令行禁止；但对于一些市民来说，协管员则是可有可无的摆设，违章者扬长而去的同时还抛下“假警察”、“多管闲事”等不中听的话语。据不完全统计，从2005年12月第一批交通协管员上岗，一年多时间里，交通协管员受到的比较严重的侵害不少，辱骂讥讽、人身攻击则难以统计，上百名交通协管员因不堪忍受而离职。

    作为非正式人员，协管员的队伍设置、经费来源、人员招录辞退、福利待遇、法律责任都没有明确的法律规范。什么机关可以设立协管员、人数多少，随意性很大。很多地方甚至还是“以收定支”：协管员收了多少钱，才有相应的工资入账。治安员经费来源于流动人口管理费，交通协管员经费来源于交通罚款返还，出租屋协管员经费来自对出租屋业主征收的房屋租赁税和管理费，税务协管员的经费来源于税收提成。协管员与所属政府部门的关系，有的是签订劳动合同，参加社保，有的却没有任何保障。

    “什么都敢管，管也管不好”

    执法随意，亟待规范

    彭劲欧在一家广告公司工作，从湖南来广州后，一直在“城中村”租房住。

    一天晚上，突然有人大声敲门，一个穿着制服的“警察”张口就问：“叫什么名字？家里有什么人？”边说边准备往屋里闯。小彭仔细一看，“警察”的袖章上写着“协管员”三个小字，便隔着防盗门说：“出示你的执法证，否则我打电话报警。”　　

    很多市民评价协管员是“什么都敢管，管也管不好”。协管员随意罚款、态度蛮横等消息，屡见报端。

    值得关注的是，在协管员大量上岗之后，原本应该出现在执法一线的公务员和执法人员，工作自动“升级”，草拟文件、查办案件、开具罚单……他们远离城市管理最基层与最前沿，成为协管员的当然指挥官。对这些执法人员的“贵族化”苗头，很多市民深表忧虑。

    针对协管员引发的各种问题，广州目前正在进行综合行政执法的试点。其中一项重要改革就是在增加编制的同时，全面清退城管部门中各类临时、借用人员及不符合规定录用或调入的人员。然而，一方面清退临聘人员，一方面却大力扩大协管员队伍，不少人对此不理解。

    同时，也有不少人呼吁，如何客观评价协管员的作用、创新执法手段，是城市管理面临的课题。

    去年广州建立劳动监察协管员队伍，当年群体性欠薪突发事件猛降了52%，广州大量欠薪案件在出现苗头时就被及时化解，对此广州市劳动保障局局长崔仁泉表示，这归功于劳监协管员队伍工作方法上的创新。

    目前广州市共有40多万个用人单位，近600万从业人员，满编专职劳动保障监察员只有133人，新近配备的劳监协管员也仅有1000名左右。崔仁泉介绍说，如果协管员也秉承过去思维，依托专职执法人员去“巡查”企业，就没有意义了；而现在1000多名协管员分散到各个街镇和工业区，平时就与工人们打成一片，从工人那里获悉企业有“欠薪”或其他违反劳动法的苗头，立即上报专职执法队伍，让他们及时出击，将问题解决在萌芽阶段，此举收到很好的效果，“劳监协管员”也受到工人们的欢迎。  （记者 李刚）

    链 接

    从上个世纪末的治安联防队员，到本世纪初为解决“4050”人员再就业问题开发的公益岗位，再到成为一支重要的辅助执法管理力量，协管员渐渐走进大众视野。

    协管员主要有三大类：一是公共秩序类，在公共场所纠正群众的违法违规行为；二是行政管理类，深入企业和居民家庭进行巡查、登记造册、征收税费、收集违法证据；三是党群工作类，如工会协管员、妇联协管员。

    专家点评

    ●城市管理法制化、规范化急需大量的管理资源和执法力量投入，而受机构、编制、经费等诸多限制，这些管理资源和执法力量无法立即到位，借助协管员等辅助性力量将是必然趋势。协管员参与城市管理并不是洪水猛兽，但关键是协管员参与城市管理的同时，执法部门如何对协管员队伍进行规范管理。

    中山大学政治与公共事务管理学院教授 郭巍青   记者 李刚 整理

    ●未来社会治理结构的发展方向是“小政府、大社会”，一些西方国家也采用市场机制聘用政府雇员，一般不增加公务员编制，这对我们是个启示。对协管员的职业身份定位是非常重要的，应该通过法律法规对其职权范围、权利义务加以明确界定，以对其“准执法”行为进行必要的规范和约束，另外，也使公众加深对协管员的了解和认可，提高社会管理的效率。

    黑龙江省社科院理论研究室主任 王欣剑  记者 曹红涛 整理