环境空气质量标准体系的国际比较研究

环境经济杂志

2022-06-17 10:20:11

《环境经济》杂志 作者：闫枫 张欣哲 陈艳青 姚玉

环境空气质量标准及相应指标体系体现了国家的空气质量保护政策和要求，是衡量环境是否受到污染的重要尺度，也是大气环境规划、环境管理和制定污染物排放标准的依据。

环境空气质量标准及相应指标体系既有绝对性又有相对性。过去几十年来，我国经济迅速增长，社会生活和工业生产结构变化迅速，排放的污染物也随之发生变化。下一步，需要参照国际经验，结合以往环境欠债（如煤电粉尘带来的土壤重金属污染）及未来的工业和生活发展趋势（如垃圾焚烧发电迅速发展可能带来的环境压力），设置符合我国实际情况的环境空气质量标准体系。

本文主要引用联合国环境规划署最新出台的《空气质量行动——全球降低空气污染的政策和项目总结报告》以及世界卫生组织最新修订的《全球空气质量指导值（2021）》等资料，同时选取部分国家环境空气质量标准及相应指标体系进行比较研究，以期为我国环境空气质量标准及相应指标体系制定提供技术参考。

全球空气质量问题关注度有待提升

2021年9月，联合国环境规划署发布了《空气质量行动——全球降低空气污染的政策和项目总结报告》，聚焦全球各国各地区的工业、交通运输、农业等领域大气污染物排放最新数据，综合评估了造成空气污染的关键行业及部门的空气质量管理行动。报告显示，各国在采取减少空气污染的政策和行动方面已有积极进展，但各国差异性较大。整体而言，世界上大多数国家对空气质量问题的关注度依然有待提升。

实际上，环境空气质量标准并无绝对的优劣高低。世界各国的环境空气质量标准及相应指标体系在制定时，都是依据一定的科研模型及假设模型，而这些模型大都涉及污染物的排放总量和浓度以及人体健康对空气质量的要求等影响因素。由于假设模型不同，计算结果也不尽相同，不同国家的环境空气质量标准及相应指标体系因此也存在差异。

世界卫生组织（WHO）于1958年推出了关于空气污染与健康的首份出版物。此后十多年的时间里，WHO编写了一系列关于空气污染的报告。2005年，《世界卫生组织关于颗粒物、臭氧、二氧化氮和二氧化硫的空气质量准则——2005年全球更新版》发布，明确了4种常见的大气污染物，即颗粒物（PM10、PM2.5）、臭氧、二氧化硫、二氧化氮。2016年，WHO又启动了《全球空气质量准则》的更新工作。

我国分别于1988年、1996年、2012年制定了三个版本的环境空气质量标准。从整体来看，我国的环境空气质量标准与同期的世界卫生组织推荐标准以及发达国家的环境标准限值差距大大缩小，我国空气污染治理也取得了显著进步。

相关空气质量指标的国际比较分析

2021年9月22日，世界卫生组织发布了最新修订的《全球空气质量指导值（2021）》。这是自2005年以来的首次更新，几乎下调了所有污染物的准则水平。新的空气质量水平参考值为全球各国制定适合各自情况的空气质量管理阶段性目标提供了重要参考。

有机物监控标准

日本是最早将多种有机物纳入空气质量监控标准体系的国家。日本在20世纪70年代经历了较为严重的环境污染，尤其是水俣病和镉大米事件的发生，让日本政府开始高度重视环境治理。自1997年以来，日本将多种有机物纳入空气质量监控标准体系。

近年来，生态环境部在特定行业的空气污染物方面至少出台了14项排放标准，现行的行业排污标准总体上不落后于世界平均水平。相较而言，我国在有机污染物排放方面，有着比较鲜明的地域特色，主要集中在河北、山东、河南、山西和陕西等地区。这些省份人口较为密集，化工产业聚集程度较高，尽管能够达到现行的行业排放标准要求，但累计的有机物排放总量仍然可能超出地区环境的承载能力，因而亟须将有机物纳入环境空气质量监控。

重金属监控标准

重金属污染主要涉及铅和汞两类物质。部分发达国家的空气质量监控标准中大都涉及了对铅类污染物的监管，我国也将铅纳入了空气质量标准及相应指标体系，但汞类污染物的环境空气质量监控标准目前为缺失状态。

从国际经验看，美国制定了世界上较为严格的化石类燃料使用的排放标准，重点关注铅类污染物的治理和监控。这是因为化石类燃料燃烧的粉尘中含有大量的铅化合物，这些物质以粉尘形式悬浮或者沉降在地表，可能被植物吸收，从而形成重金属污染。

在我国，铅的生产使用及污染物排放较高，主要来源于化石能源的燃烧及金属冶炼等。我国以煤电为主，由于煤的组分复杂，燃烧会产生大量的铅排放，因此，铅类污染物也被我国纳入空气质量监控标准。

而对于汞类污染物，之所以不少国家未将其纳入空气质量标准体系中，主要受到两方面影响：一是化石能源使用结构上存在差异，一些国家煤电占比较低的能源结构决定了其汞污染物的排放和监控不是重点；二是一些国家涉及汞排放的工业产业较少，所以在环境空气质量标准中较少涉及对汞相关污染物的监控。

垃圾焚烧发电产生污染物监控标准

德国等地狭人稠的发达国家最早开始推广垃圾焚烧发电产业。但在2000年左右，西欧部分发达国家发生了二噁英污染事件，让人记忆犹新。随后，不少国家在垃圾焚烧排放管制项目类别数量和排放限值上提高了标准。

我国现行垃圾焚烧污染物国家标准是《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB 18485-2014）。当前，垃圾焚烧发电行业快速发展，亟须对垃圾焚烧发电行业进行重点关注，鼓励地方出台更为严格的排放标准。

其他应关注的大气污染物

使用不清洁燃料烹饪是室内空气污染的重要因素，由此带来的人体健康影响不容忽视。国际上最重视室内有机物污染的国家是美国，美国向大众公开了家庭室内空气挥发性有机物防治常识，包括有机物来源、有机物污染的防治方法、一般性处理原则等。同时提高产品的环保标准，如要求油漆等产品标识污染物释放种类和水平等。

我国现行室内空气质量标准执行的是《室内空气质量标准》（GB/T 18883-2002），标准对12种化学物质1小时限值进行了规定。由于该标准在2002年出台，很多内容与目前的社会发展阶段已不相适应。生态环境部在2020年更新了相关标准，并向社会公开征求意见。

完善我国空气质量标准体系

一是要参照国际主要发达国家空气质量标准，在充分科学论证的基础上，不断完善符合我国现阶段国情的环境空气质量标准及相应指标体系。

一般来说，环境类标准的出台都是基于一定的理论假设，如较为理想的温度、湿度、风力、大气扩散条件等。我们在制定空气质量标准时不能照搬硬抄，要考虑到实际气候和地理条件。尤其是近年来，全球气候变化显著，以往的理论假设条件在移植过程中是否可行可用，是否会由于气候变化引发污染物扩散能力减弱，从而造成局部环境的污染物富集等问题，目前缺乏系统性分析，还需要大量研究来支撑。

当前，我国开展了相关污染物普查的跟踪研究，为相关标准制定工作提供了科学支撑，奠定了理论基础。未来还需尽快结合这些调查研究，参照发达国家大气环境指标确定的考量因素，适时补充完善适合我国未来发展阶段的环境空气质量标准体系。

二是要综合考虑在现有的环境空气质量标准及相应指标体系中纳入有机物、重金属等监控指标，同时特别设立与垃圾焚烧发电活动相关的指标。

在有机污染物排放的重点区域，建议逐步提高行业污染物排放标准要求。此外，可统筹考虑运用“封顶和配额交易”的制度设计，即根据某地区的环境承载能力设置污染物排放总量，将环境容量分割成较小的单位，由政府拍卖单位污染物容量给工厂或设计其他交易机制。总的来说，可在不同企业之间进行排污权交易，从而限制污染物的排放总量。还应加强对地区性有机污染物排放的监控，设置省市层面的有机污染物环境空气质量标准，将有机污染物监测同地区的工业排放特点结合起来，有侧重地降低重点地区的有机污染物排放。

我国现有的工业结构向大气环境排放的有机污染物较多，环境空气质量标准对有机物的监控应充分考虑有机物排放的典型地域特征。现阶段，我国能源结构和工业产业特点决定了铅和汞相关的污染物排放水平较高，因此，应在指标体系中适时纳入和完善对有机物、重金属类物质的大气污染物监控指标。此外，应完善对垃圾焚烧等特殊行业的污染物监控，适时考虑设立与垃圾焚烧发电活动相关的标准及指标，从而使垃圾处理行业污染物排放占比总体可控，同时对公众健康、公共卫生支出产生更大的协同效益。

三是要进一步开展国内外室内有机物污染比较研究，适时将室内有机物污染纳入环境空气指标体系。

室内有机物污染对于我国未来大气环境污染防治和人民健康潜在影响较大。在涉及家庭使用且释放挥发性有机污染物的产品方面，建议参考国际做法，要求厂商对所生产产品的挥发性有机物标识释放能力等参数，可参考欧洲LCI列表和美国CREL数据库。还应制定关于室内空气污染防治的一般性指导规则，增加室内环境空气污染防治环境教育与宣传活动，提升公众对防治室内空气污染的认识，待时机成熟时，可将大型公共空间纳入环境空气质量标准及相应指标体系。

（作者闫枫系生态环境部对外合作与交流中心高级工程师，张欣哲系杭州电子科技大学副教授，陈艳青系生态环境部对外合作与交流中心工程师，姚玉系中科宇图科技股份有限公司项目助理）

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