蔡英文当局推进“新南向政策”情况回顾

　　蔡英文上台后，为弱化两岸经贸联系往来，大力推行“新南向政策”。特别是去年2月吴钊燮由“国安会秘书长”转任“外交部长”后，即将“全速推进新南向政策”明确作出“两项重要外交工作目标”之一。在蔡当局强力推动下，台湾与“新南向”18个对象国在经贸往来、人员交流等方面取得一定成效。但“新南向政策”本身充满政治考量，且台湾无法融入亚太区域经济整合浪潮，未来蔡当局推动“新南向政策”将面临后劲不足的困境。

　　一、蔡当局借“新南向政策”强化与对象国实质关系

　　蔡英文当局“新南向政策”不是单纯的经济政策，而是以“经济搭台、政治唱戏”方式，谋求提升台湾与“新南向”对象国的实质关系。2018年蔡英文当局竭力通过高层人员往来、构建机制化沟通平台、修订经贸协议等方式，不断强化与有关各国的实质关系。

　　（一）提升高层人员往来。2018年蔡英文当局多次指派“经济部次长”王美花、“教育部次长”姚立德、“对外贸易发展协会”（简称“贸协”）董事长黄志芳等赴印度、越南、印尼等“新南向”对象国窜访，也数十次邀请这些国家的部长级官员访台，进一步维持和拉抬高层互动。蔡当局不断强化与“新南向政策”对象国的“国会外交”，民进党“立委”萧美琴等频频到印度和东南亚活动。

　　（二）谋求与“新南向”国家建立机制化沟通平台。为加大与“新南向”对象国沟通力度，蔡当局加紧构建多边互动平台。2018年10月蔡当局举办“玉山论坛”，邀请18个国家的48位专家学者以及亚洲青年领袖参加，其中“新南向”国家有11个，包括印度、印度尼西亚、泰国、马来西亚、越南、新加坡、菲律宾、柬埔寨、缅甸、澳大利亚和新西兰。蔡英文在出席会议时称，台湾与“新南向”国家在贸易投资、旅游、社会以及文化交流等方面取得进步，台湾会采取更多措施，加大对“新南向”国家的投资，并加强农业、公共卫生以及通信科技等领域的合作，相互建立“永久的区域伙伴关系”，证明“亚洲可以帮助台湾，台湾也可以帮助亚洲”。

　　（三）与印度修订“投资保护协定”。2018年12月，蔡当局与印度修订“双边投资保护协定”。这是该协定自2002年签署、2005年生效以来的首度更新，新增部分纳入争端解决机制及第三方投资等。这是2017年12月与菲律宾修订“投资保护协定”后，蔡当局与“新南向”对象国签署的第二个升级版投保协定。台“外交部”鼓吹，“这有助于台印相关出口业者享有便捷通关优惠措施，有利于提升企业竞争力。”“印度驻台代表”（兼“印度台北协会”会长）史达仁透露，未来印度与台湾将争取修订科技合作备忘录，尝试开拓更多的合作领域，如绿色能源与创新。目前，台湾与印度还正在洽谈“劳工合作协议”，拟解决印度东北省份劳工赴台工作的问题。另据台“经济部次长”王美花透露，目前台湾与印尼的有关智库已完成洽签经济合作协定（ECA）的可行性研究，将争取与印尼在经贸关系、产业链对接等方面找到合作方式。

　　二、台湾与“新南向”对象国经贸关系后劲乏力

　　为了加速“新南向政策”落地生根，蔡当局提出所谓“三大潜力领域”，主要包括：协助业者运用跨境电商搭配实体通路拓销；通过观光发展行动计划纲领，吸引“新南向”国家游客赴台观光旅游，加速推动免签，减少交流障碍；建立争取“新南向”公共工程标案模式，拟定长期扎根计划等。在这些政策引导下，2018年台湾与“新南向”国家的贸易额成长，台湾对相关国家的投资保持增长态势。蔡英文在2018年“玉山论坛”讲话上透露，其上台两年后台在“新南向”国家投资增长54%，这些国家对台投资成长15%。在贸易方面，2017年台与“新南向”18个国家的贸易额为1108亿美元，较2016年959.54亿美元增长15.473%，但2018年上升势头回落，全年贸易额为1169.38亿美元，同比增长仅5.54%，速度明显下滑。

　　2018年台湾与“新南向”18个国家贸易额表

　　（金额：百万美元）

　　与18国总额

　　澳大利亚

　　孟加拉

　　文莱

　　不丹

　　印尼

　　印度

　　2017

　　110,800.71

　　11,321.11

　　1,079.37

　　235.21

　　0.15

　　8,092.18

　　6,360.20

　　2018

　　116,938.71

　　13,151.60

　　1,230.49

　　397.64

　　0.91

　　8,832.03

　　7,046.52

　　增长率（%）

　　5.540

　　16.169

　　14.001

　　69.057

　　492.690

　　9.143

　　10.791

　　越南

　　柬埔寨

　　老挝

　　斯里兰卡

　　缅甸

　　马来西亚

　　2017

　　13,623.23

　　727.36

　　22.31

　　465.55

　　295.46

　　17,551.13

　　2018

　　14,505.70

　　795.00

　　20.57

　　472.13

　　342.68

　　19,848.17

　　增长率（%）

　　6.478

　　9.299

　　-7.810

　　1.413

　　15.981

　　13.088

　　尼泊尔

　　新西兰

　　菲律宾

　　巴基斯坦

　　新加坡

　　泰国

　　2017

　　10.92

　　1,307.95

　　11,971.62

　　655.61

　　26,340.89

　　10,740.46

　　2018

　　27.00

　　1,393.57

　　11,435.67

　　912.30

　　25,776.45

　　10,750.29

　　增长率（%）

　　147.176

　　6.546

　　-4.477

　　39.153

　　-2.143

　　0.091

　　在经贸方面，蔡英文当局积极鼓励台商从大陆向“新南向”国家转移。2018年中美贸易摩擦爆发后，蔡英文当局，全力追随，在中兴、华为等事件发生后，频频追随美国对中国大陆“背后打黑枪”。为向美国“输诚”、弱化两岸经贸关系，蔡英文当局推出为期三年的“欢迎台商回台投资行动方案”，为返台投资企业设立单一服务窗口，改进土地、水电、人力、税收等政策，主要目的是吸引台商从大陆转移到台湾岛内，推动两岸产业链“脱钩”。但限于岛内“五缺”困境（缺水、缺电、缺土地、缺人才、缺劳动力），多数台商难以回流台湾，对此蔡当局加大促使台商往东南亚和南亚等地转移，以制造“新南向政策”政绩、弱化两岸经贸连接。

　　三、蔡当局加大对“新南向”对象国的“软实力”影响

　　为将“新南向政策”落至实处，蔡当局提出所谓“五大旗舰计划”，包括：在区域农业方面，与“新南向”国家建立农业技术合作机制，推销台湾种子种苗、技术设备等；在医疗卫生方面，增加台湾医疗卫生产业出口，强化境外防疫；在产业人才领域，开办“新南向”人才储备专班，规划国际贸易实务、当地市场语言及文化等课程；在产业创新方面，以所谓“5+2产业”为依托，从产业创新计划出发，构建与各国互利合作的产业供应链伙伴关系；建立民间和青年交流平台。蔡当局采取多种措施落实“五大旗舰计划”，主要包括：

　　（一）在“新南向”对象国举办“台湾形象展”。蔡英文上台后，为行销“新南向政策”，博得对象国的好感，相继在印度尼西亚的雅加达、越南的胡志明、菲律宾的马尼拉、马来西亚的吉隆坡、泰国的曼谷及印度的新德里等地举办“台湾形象展”，共吸引超过20万人次参观，促成6.3亿美元(约新台币190亿元)的交易。2019年，蔡当局拟故伎重施，在印度新德里、马来西亚槟城、越南河内、印度尼西亚泗水及菲律宾达沃等地办理“台湾形象展”。

　　（二）加大对“新南向”国家文宣力度。2018年8月，台“外交部”正式推出印度尼西亚、越南及泰语版的所谓“新南向政策信息平台”（New Southbound Policy Portal），对外介绍台湾政治、经济、社会与文化等最新信息，特别是台湾的“新南向政策”主要情况，以加深东南亚国家及民众对台湾的了解，夯实双方交流的民意基础。

　　（三）强化与“新南向”国家青年交流。在“五大旗舰计划”中，台湾与“新南向”对象国的人员交流特别是青年人员互动表现最突出。2018年上半年“新南向”国家有4.1万多人赴台就学，首次多于中国大陆在台学生，据台预计2019年将增长至4.8万人。“新南向”18个国家赴台留学人数情况详见下表：

　　“新南向”18个国家赴台留学人数情况表

　　2013年

　　2014年

　　2015年

　　2016年

　　2017年

　　2018年

　　越南

　　3641

　　3715

　　4043

　　4774

　　7339

　　12983

　　印尼

　　3223

　　3559

　　4394

　　5074

　　6453

　　11812

　　泰国

　　1601

　　1535

　　1481

　　1749

　　2125

　　3236

　　马来西亚

　　10374

　　13286

　　14946

　　16051

　　17079

　　16717

　　新加坡

　　452

　　678

　　747

　　630

　　770

　　620

　　菲律宾

　　570

　　566

　　533

　　658

　　856

　　1692

　　缅甸

　　419

　　488

　　579

　　645

　　738

　　1261

　　老挝

　　5

　　5

　　4

　　6

　　44

　　32

　　柬埔寨

　　4

　　4

　　4

　　10

　　24

　　196

　　文莱

　　16 

　　23

　　25

　　37

　　32

　　63

　　印度

　　638

　　857

　　1143

　　1310

　　1532

　　2398

　　斯里兰卡

　　19

　　16

　　18

　　18

　　87

　　72

　　尼泊尔

　　38

　　53

　　54

　　46

　　89

　　121

　　巴基斯坦

　　18

　　23

　　39

　　43

　　93

　　138

　　孟加拉国

　　23

　　16

　　15

　　18

　　24

　　36

　　不丹

　　6

　　12

　　15

　　9

　　14

　　13

　　澳大利亚

　　295

　　371

　　407

　　347

　　525

　　485

　　新西兰

　　99

　　82

　　103

　　106

　　175

　　95

　　（作者自行整理，数据来源：台湾“教育部统计处”）

　　四是“新南向”国家赴台游人数增长。2018年蔡英文当局继续采取各种措施吸引海外游客赴台，如在海外举行“台湾影展”、与台湾高铁合作推出“两人同行一人免费”优惠专案等。在蔡当局的政策刺激下，其中“新南向”国家赴台旅游人数成长速度较快，2018年澳大利亚访台人次首度突破10万，增长率达12.82%，其中以旅游为目的的人数占50.5%，访友约占14.69%，以商业为目的仅占9.34%，这显示台湾渐成澳大利亚观光旅游的重要目的地。

　　四、借助外力深化布局“新南向政策”

　　蔡当局极力将“新南向政策”与美“印太战略”、印度“东进政策”及韩国“新南方政策”等对接。美日印等出于“以台制华”或对冲“一带一路”等目的，也加大支持“新南向政策”。

　　（一）台意图将“新南向政策”融入“印太战略”。蔡英文、台“国安会秘书长”李大维、“外交部长”吴钊燮等多次公开游说美国，声称要将“新南向政策”融入美“印太战略”。蔡当局不断呼应美国、日本、澳大利亚等提出的“自由开放印太战略”，将“新南向政策”与“印太战略”对接，以获得外部更多的支持。根据台“外交部”信息披露，美台将在“印太战略”和“新南向政策”双重架构下，重点推动经贸、基础设施建设、非传统安全三方面合作。

　　（二）台日在东南亚和印度的合作升温。蔡当局深知台湾力量单薄，需要外力支撑才能落实“新南向政策”，而日本在东南亚深耕多年，经验丰富，蔡当局为此不断向日示好，寻求双方在东南亚等地加强合作。蔡英文在会见日本国会代表团等场合时，多次表示期待借助“新南向政策”与日本在东南亚等地区合作，寻求“三赢”机会。蔡当局与日本联合开发“新南向”国家市场的意图，获得日方响应。2018年6月，台日组织成立“第三地市场合作委员会”，由台湾“日本关系协会”会长邱义仁与日本“台湾交流协会”会长大桥光夫分别担任团长，主要目的是促进台日中小企业在第三地的经济、贸易、知识产权、关税等领域合作。

　　（三）台谋求将“新南向政策”与印度“东进政策”对接。印度是南亚政经龙头，在蔡当局锁定的18个“新南向”对象国中，印度被视为“攸关成败的关键一环”。印度为推进“东进政策”，吸引台湾投资，配合蔡当局建立多个机制化平台。台“经济部”在“驻印代表处”设置“台湾投资窗口”，协助台商赴印投资。“经济部”下属“外贸协会（贸协）”成立“印度中心”、“印度专案小组”和“印度研究室”等机构，并在印度孟买、清奈、加尔各答和新德里等地设立四个办事处，谋划从经贸、人才、资源和区域等方面加强台与印度合作。

　　结语

　　2019年将是亚太区域经济整合的重要一年。“全面进步的跨太平洋伙伴关系协议”（CPTPP）已生效实施，“区域全面经济伙伴关系协议” (RCEP)剩下“最后一里路”，中日韩自由贸易协议也在加紧推动。在此背景下，台湾若再继续奉行与大陆“经济脱钩”的对抗政策，将在亚太区域经济一体化浪潮中被边缘化，所谓的“新南向”就会变成“新难向”、“辛难巷。

　　《台湾周刊》2019年第12期