中国儿童中心 早期儿童发展 2021年第1期 促进3岁以下婴幼儿照护服务高质量发展

杨文庄

（国家卫健委人口监测与家庭发展司，北京 100010）

摘要：发展婴幼儿照护服务是促进人口长期均衡发展的必然选择，是推动高质量发展的重要内容，也是构建社会治理的重要环节。近年来，各级各部门在顶层设计、强化标准规范、强化多方参与三方面积极作为，婴幼儿照护服务事业取得了积极成效。“十四五”时期正是婴幼儿照护服务需求持续释放、政策法规逐步完善、婴幼儿事业高速发展的黄金时期。如何积极构建婴幼儿事业发展的新格局，促进3岁以下婴幼儿照护服务高质量发展，在目前尤为重要。本文在对《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国计划生育法〉》进行解读的基础上，从规划引领、拓宽普惠服务供给、加强人才队伍建设、全面加强综合监管四方面提出了促进婴幼儿照护服务事业高质量发展的措施

关键词：婴幼儿照护  普惠服务  人口长期均衡发展

以习近平同志为核心的党中央高度重视3岁以下婴幼儿照护服务发展。党的十九大报告明确提出“幼有所育”，并将其纳入保障和改善民生的重要内容。党的十九届五中全会作出实积极应对人口老龄化国家战略的重大决策部署，提出“发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展，提高人口素质”，开启了婴幼儿照护服务发展的新阶段。

一、深刻认识促进婴幼儿照护服务展的重要意义

近年来，各级各部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻党中央、国务院决策部署，坚持以人民为中心的发展思想，把新发展理念贯穿全过程，积极构建婴幼儿照护服务发展格局，推动婴幼儿照护服务开好局、起好步。

小康社会和开启全面建设社会主义现代化国家新征程的历史交汇期，也是婴幼儿照护服务需求持续释放、政策法规标准规范体系逐步完善、婴幼儿照护服务事业快速发展的关键期。必须站在党和国家工作大局，顺应人民群众期待，大力促进婴幼儿照护服务事业的发展。

（一）发展婴幼儿照护服务是促进人口均衡发展的必然选择

新时代，我国人口发展呈现规模大、增速缓、高龄少子、生育意愿降低等特征，低生育率成为我国人口发展面临的最主要风险。“十四五”规划纲要和政府工作报告都将“推动实现适度生育水平”作为重要任务。第七次全国人口普查数据表明，我国家庭户均2.62人,传统家庭抚育方式逐渐力不从心，“照料难”成为“不敢生”的主要原因。促进婴幼儿照护服务发展，逐步满足家庭日益迫切的照护服务需求，有助于减轻家庭养育的时间成本和经济压力，缓解群众生育、养育焦虑，积极促进性别平等和女性就业;有助于释放生育政策红利、适度提升生育水平、促进人口长期均衡发展。

（二）发展婴幼儿照护服务是推动高质量发展的重要内容

婴幼儿照护服务是生命全周期服务管理的基础工程，是促进人的全面发展的重要保障。生命早期的1000天是人一生发展的关键时期，大脑发育基本成形，早期人力资本投资具有超高回报率。科学、良好的婴幼儿照护，有利于全面提升人口素质，进而为促进经济社会的高质量发展提供优良的人力资本。此外，托育服务业具有显著的就业友好性，可以直接创造数百万就业岗位，提供更多的间接就业机会；增强托育服务有效供给，有利于推动消费增长，促进形成强大国内市场；有利于增长动能转换，为经济健康发展提供有力支撑。

（三）发展婴幼儿照护服务是构建社会治理新格局的关键环节

近年来，市场上也有社会力量参与提供婴幼儿照护服务，绝大多数规模比较小、服务不规范、运营不稳定，普遍面临着“没钱、没人、没地、没法规标准、没保险、没监管”等突出问题，也难以支撑投资主体对托育服务发展的信心。促进婴幼儿照护服务发展，发挥政府在制定政、引导投入、规范市场、营造环境、监督管理方面的主导作用，可以为社会力量创办托育机构提供便捷服务，有利于切实保护投资者权益，引导托育服务专业化和规范化,保障托育行业平稳健康发展。

二、婴幼儿照护服务事业取得了积极成效

近年来，各级各部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻党中央、国务院决策部署，坚持以人民为中心的发展思想，把新发展理念贯穿全过程，积极构建婴幼儿照护服务发展格局，推动婴幼儿照护服务开好局、起好步。

（一）强化顶层设计

2019年，政府工作报告中提出“加快发展多种形式的婴幼儿照护服务，支持社会力量兴办托育服务机构”。2019年4月，国务院办公厅印发《关于促进婴幼儿照护服务发的指导意见》（国办发〔2019〕15号），提出了促进婴幼儿照护服务发展的基本原则、发展目标、主要任务、保障措施和组织实施。2020年12月，国务院办公厅印发《关于促进养老托育服务健康发展的意见》（国办发〔2020〕52号），从健全政策体系、扩大服务供给、创新发展方式、完善监管服务等方面提出了一系列具体举措。

（二）强化标准规范

2019年以来，国家卫生健康委先后印发了《托育机构设置标准（试行）》《托育机构管理规范（试行）》《托育机构保育指导大纲（试行）》，与中央编办、民政部、市场监管总局联合印发《托育机构登记和备案办法（试行）》，托育服务发展有章可循。发展改革、教育、财政、住房城乡建设、税务、银保监等部门，履职尽责、积极行动，实施支持社会力量发展普惠托育服务专项行动、修订托儿所幼儿园建筑设计规范，将托育人才纳入教育培养体系，出台社区托育服务税费优惠措施，鼓励开发托幼类金融保险产品等，打出政策“组合拳”。

（三）强化多方参与

2020年，全国290余个城市参加普惠托育专项行动，通过中央预算内投资10亿元，给予每个新增托位1万元的补助，直接带动新增普惠托位10万个。社会力量投资意愿显著增强，涌现出大量提供托育服务的机构，涵盖全日托、半日托、计时托、临时托等多种服务形式。逐步发展出业综合体嵌入、社区办点、幼儿园延伸、家庭“邻托”、企业福利、上门服务等多种模式。行业协会和民间团体自发成立婴幼儿照护服务协会，高校、科研机构和企业等纷纷开展相关研究，举办行业论坛。

三、多措并举推进婴幼儿照护服务高质量发展

2021年5月31日，习近平总书记主持召开中央政治局会议，审议通过了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》），明确实施“三孩政策”，同时配套实施积极生育支持措施，这是尊重人口规律、顺应群众期盼、着眼于现代化建设和民族伟大复兴的战略决策，明确了大力发展普惠托育服务。2021年8月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国人口与计划生育法〉的决定》，充分增加了有关婴幼儿照护服务的规定，推动建立普惠托育服务体系，提高婴幼儿家庭获得服务的可及性和公平性，规范托育服务发展。

《决定》和《人口与计划生育法》明确将婴幼儿照护服务放置在“三孩政策”及配套支持措施中，使其成为推动实现适度生育水平，优化人口结构，促进人口长期均衡发展的重要抓手。处于实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，我们要站高位、高标准、高质量推进婴幼儿照护服务发展。

（一）发挥规划引领作用

“十四五”规划纲要将“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”列为经济社会发展主要指标之一，为推进婴幼儿照护服务工作提供了重要的依据和保障。要将婴幼儿照护服务纳入各地经济社会发展规划，分级制定托育服务发展相关规划，与人口规划、城乡规划、城镇化规划等相衔接。完善配套措施，探索建立土地使用、财政补贴、投资融资、税费减免、人才培养等支持机制。加强组织领导，以地级行政区为单位制定整体解决方案，建立工作机制。发展智慧托育等新业态，培育托育服务、乳粉奶业、动画设计与制作等行业民族品牌。深入开展全国婴幼儿照护服务示范城市创建活动，形成一批可复制、可推广的典型经验，推进制度创新、管理创新、服务创新。

（二）拓宽普惠服务供给

政府引导、多方参与，科学布局，构建普惠服务为主、多层次、多样化的婴幼儿照护服务事业。发挥中央预算内投资引导和撬动作用，鼓励多种主体积极参与普惠托育服务体系建设，推动建成一批方便可及、价格可接受、质量有保障的托育机构。加强社区托育服务设施建设，完善居住社区婴幼儿活动场所和服务设施。支持有条件的用人单位为职工提供福利性婴幼儿照护服务。引导家庭托育服务规范化发展，鼓励专业机构和社会组织提供家庭育儿指导服务。支持隔代照料、家庭互助等照护模式。支持家政企业扩大育儿服务。鼓励和支持有条件的幼儿园招收2〜3岁的幼儿。

（三）加强人才队伍建设

建立托育人才培养体系，优化专业目录，建设专业标准，推进产教融合，扩充培养渠道。明确培训规划与激励政策，制定培训指导标准，研发高质量培训课程教材资源。建立托育人才职业资格考试和证书制度，实行职业资格定期登记制度，依法逐步实行工作人员职业资格准入制度。健全托育人才的社会保障机制，推动建立科学合理的薪酬待遇制度，畅通职业发展渠道。完善财政支出保障机制，将托育人才建设作为投入重点予以优先保障。

（四）全面加强综合监管

托育机构对在托婴幼儿的安全和健康负主体责任。地方政府要承担监管责任，建立健全备案登记制度、信息公示制度和评估制度，加强动态管理。运用互联网等信息化手段对托育机构的服务过程加强监管，建立机构关停等特殊情况应急处置机制。依托各类信用信息共享平台，整合公共和市场信用信息，对托育机构开展信综合评价。发展托育服务行业协会，推动行业自律，开展行业服务质量评价，加强第三方信用评价。探索实施托育服务行业守信联合激励和失信联合惩戒机制，探索建立托育机构及从业人“黑名单”制度。