多元化纠纷解决机制的有益探索

多元化纠纷解决机制是一个社会中各种纠纷解决方式、程序或制度（包括诉讼与非诉讼）共同存在、相互协调所构成的纠纷解决系统。[1]我国目前尚未建立全国统一的多元化纠纷解决机制，但深圳一直走在多元化纠纷解决的前沿。2021年7月15日，深圳市人大常委会公布了《深圳经济特区矛盾纠纷多元化解条例（征求意见稿）》（下称“《条例（征求意见稿）》”），正式稿也出台在即，即将迈出建立多元化纠纷解决机制的重要一步。本文旨在盘点《条例（征求意见稿）》尤其是衔接机制方面的主要亮点，分析其中的创新突破和未来实施中需要解决的相关问题。

一、《条例（征求意见稿）》的出台背景

传统以法院为主的单一纠纷解决机制已不能应对快速增长、愈发复杂的矛盾纠纷，世界各国积极探索建立适应社会发展的多元化纠纷解决机制。过去的数十年中，我国以法院为核心进行了多元化纠纷解决机制的积极探索，促成了《民事诉讼法》、《人民调解法》等法律的颁布和修订。政策层面，2015年12月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》、2016年6月最高人民法院发布的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》等政策文件，在总结各地经验的基础上，鼓励各地持续探索创新。地方层面，山东、黑龙江、厦门等地相继出台多元化纠纷解决机制的地方条例，深圳法院也在中立评估机制和诉讼费用杠杆机制方面进行了先行探索并得到了普遍认可。在这样综合的背景下，深圳人大常委会公布了《条例（征求意见稿）》，条例正式稿也呼之欲出。

二、《条例（征求意见稿）》的主要亮点

衔接机制是整个多元化纠纷解决机制建设中的关键，其核心问题是诉调对接实质化的实现。[2]《条例（征求意见稿）》的衔接机制章节也是全稿创新最大、亮点最多的章节。

（一）创设民商事纠纷中立评估机制

《条例（征求意见稿）》第五十八条创设了民商事纠纷中立评估机制，规定：“矛盾纠纷当事人可以委托具有专业评估能力的专家或者其他中立第三方评估机构，就争议事实认定、法律适用及处理结果进行评估；中立第三方评估机构，可以引导当事人达成和解协议，其作出的评估报告，可以作为和解、调解的参考。”中立评估机制源于美国的早期中立评估程序（Early Neutral Evaluation），旨在让进入诉讼程序仍未审理前的当事人增进沟通，充分认识案情，制定更明智的决策，尽早明确争议焦点，提高民事诉讼效率，促进司法公正。[3]在中国过去的实践当中，通常只有专门技术性问题才需要其他第三方进行评估。而《条例（征求意见稿）》则允许当事人委托第三方评估机构对争议事实认定、法律适用及处理结果进行评估，并鼓励中立第三方机构引导当事人达成和解协议。这有助于为双方关键争议提供一个指导性的参考，有利于减少分歧，打破案件解决的僵局，提高和解的成功率。同时，《条例（征求意见稿）》在第五十八条和第五十九条规定了中立第三方评估机制的保密及回避两大规则，以确保中立第三方评估的可信度。

不过，中立评估机制的实施仍有许多具体问题有待解决，并需要相关配套制度的跟进。第一，评估员和评估机构是整个制度的核心，如何设定合理的准入标准和资质要求，既保证当事人的选择空间，又确保评估员和评估机构能够提供优质的服务，是需要充分考虑的问题；同时，也需要制定相应的制度，明确评估员和评估机构的管理主体、管理要求、惩戒机制、退出机制等。第二，鉴于第三方评估案件常涉及不同领域的专业问题，对评估员有较高的专业知识要求，因此需要根据不同的专业领域构建不同的评估员名册供当事人参考选择。第三，为引导评估顺利开展，还需要进一步明确评估的基本原则、方式、规定动作以及具体程序、适用标准、法律责任等。

（二）创设仲裁诉讼相关费用杠杆机制

《条例（征求意见稿）》第六十九条、七十条创设了仲裁诉讼相关费用杠杆机制，旨在通过仲裁诉讼费用的差异分配机制，促进当事人选择调解来解决纠纷。根据《条例（征求意见稿）》的规定，仲裁诉讼费用杠杆机制可由当事人申请适用或由仲裁机构、人民法院依职权适用，适用的案件范围限于“经仲裁机构调解的仲裁案件、经人民法院诉前导入调解或者诉讼中调解的民事案件”。一方当事人申请对方当事人负担仲裁诉讼相关费用的理由限定为两项，即“对方当事人无正当理由不参加调解或者在调解中恶意拖延的；一方当事人提出调解方案或者赔付要约，但对方当事人无正当理由拒不接受的。”申请的具体期限为仲裁庭第一次开庭结束前或法庭辩论结束前。而仲裁机构、人民法院依职权裁判一方当事人负担对方当事人仲裁或者诉讼相关费用的理由则明确为三项：“一方当事人无正当理由拒不参加调解或者在调解中恶意拖延的；一方当事人无正当理由拒不接受对方当事人提出或者同意的调解方案，裁判结果未超过该方案数额的；一方当事人根据中立第三方评估结果向另一方当事人发出赔付要约，另一方当事人无正当理由拒不接受，裁判结果未超过赔付要约数额的。”在这样的杠杆机制激励下，以期更多的当事人主动参与到调解活动中，增强调解成果的接受度。

《条例（征求意见稿）》仅搭建了仲裁诉讼费用杠杆机制的框架，具体实施仍需更加细致的指引。实体上，正当理由的认定标准、举证责任的分配、相关费用的范围、审判人员裁量的尺度等问题都亟待解决。程序上，当事人申请的程序，法院、仲裁机构针对申请的处理程序，以及依职权适用时的程序等同样需要细化。事实上，许多国家的多元化纠纷解决机制中也设有类似的费用杠杆机制（或称为诉讼费罚则），并在实践过程中积累了丰富的经验和成果，在未来的制度的细化过程可以充分吸收和借鉴这些已有的经验和成果。例如，英国在Halsey vs. Milton Keynes General Hospital一案中确认由败诉方承担“证明胜诉方不合理地拒绝调解”的举证责任，以及认可“涉及法律问题需要解决”作为拒绝调解的合理性等。[4]这些观点都可在未来的具体制度构建中加以参考。

（三）明确司法确认的适用情形

《条例（征求意见稿）》第六十五条明确：“人民法院依法作出确认裁定后，一方当事人不履行或者履行不符合约定的，对方当事人可以依法向人民法院申请强制执行。”该条内容虽在《民事诉讼法》第195条中已有类似规定，但“履行不符合约定”的表述显然比《民事诉讼法》第195条“未全部履行”的表述更加严谨。司法确认和赋予强制执行力，是当事人愿意选择调解的根本性保障，是非诉调解与司法衔接的核心环节，规范、顺畅的司法确认程序，让当事人可以抛开对调解协议执行的顾虑而大胆选择调解来解决纠纷。但本条中并未明确当事人申请司法确认的具体程序、法院审查标准等问题，虽此等问题在此前最高人民法院发布的《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》、《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》、《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》等文件中有所涉及，但仍有必要在未来的细则中做进一步的明确和细化。

（四）支持调解中无争议事实在仲裁诉讼中的应用

《条例（征求意见稿）》第六十七条规定：“调解未达成调解协议的，经当事人同意，调解员可以对当事人没有争议的事实进行记载，由当事人在调解笔录上签字确认。在仲裁、诉讼程序中，当事人无需对无争议事实进行举证，但涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益的除外。”这一规定对于引导诚信、提高后续审判效率具有重要意义。

但结合各地已有的司法实践来看，目前的条文设置过于原则，具体的操作方式及规则有待于进一步明确：[5]首先，无争议事实的范围不清晰，如何将其与“调解中的让步”相区别仍是实践中的难题；其次，无争议事实的法律性质不明确，尤其是如何将其与现有法律体系中的“自认”相区别；再者，无争议事实的效力不明确，当记录的无争议事实与审判人员依职权査明或根据自由心证认定的事实不一致时，应以何者为裁判依据；最后，无争议事实的形成程序和仲裁诉讼中应用的具体程序均未明确，尤其是如何看待其形成程序中的瑕疵以及如何对其进行必要的形式和实质审查等。无争议事实在仲裁诉讼中的应用涉及到多方面的实际问题，只有切实处理好这些实际问题，调解中的无争议事实确认才能更好的发挥预期作用。

三、结语

《条例（征求意见稿）》在总结过往实践经验的基础上积极创新，探索适合深圳的多元化纠纷解决机制，特别在中立评估机制、仲裁诉讼相关费用杠杆机制、司法确认机制、调节中无争议事实的应用机制等方面有突出设计。与此同时，《条例（征求意见稿）》中的相关规定仍较原则，有待在实践中的逐步规范和细化。相信随着条例的正式出台及实践经验的不断积累，多元纠纷解决机制将在化解社会矛盾中起到更大的实质作用。

[1] 范愉：《当代世界多元化纠纷解决机制的发展与启示》，《中国应用法学》2017年第3期，第48页。

[2] 龙飞：《论多元化纠纷解决机制的衔接问题》，《中国应用法学》2019年第6期，第128页。

[3] 江和平、黄琪：《民商事纠纷中立评估机制的中国发展之路》，《法律适用》2015年第7期，第27页。

[4] 张永红：《英国判例法对调解的规范和引导》，《法律适用》2010年第3期，第188页。

[5] 参见陈洁、张帆：《诉调对接中无争议事实效力审查规则构建》，《司法体制综合配套改革与刑事审判问题研究》。