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第十节  变更、签证、甩项（风险与化解）

一、变更（风险与化解）

根据《建设工程施工合同（示范文本）》( GF -2017-0201）通用条款第10.1款的规定，工程变更包括：(1）增加或减少合同中任何工作，或追加额外的工作；(2）取消合同中任何工作，但转由他人实施的工作除外；(3）改变合同中任何工作的质量标准或其他特性；(4）改变工程的基线、标高、位置和尺寸；(5）改变工程的时间安排或实施顺序。由此可知，工程变更包括工程量变更、工期变更、质量变更等。工程变更有利有弊，目前建设工程市场竞争激烈，利润极低，施工单位投标往往会采用不平衡报价方法，即部分工程亏损，部分工程盈利，只要盈利部分大于亏损部分即可。若进行工程变更，建设单位将原属于施工单位的盈利部分移除或增加施工单位亏损部分，施工单位就会亏损，项目可能因为亏损问题陷入停滞。在实践中，工程变更往往指工程量的增加或减少，而工程量的增加或减少会影响质量要求和总体工期。

风险提示

1．违法建筑风险。根据《城乡规划法》的规定，设计变更超过建设工程规划许可证的规定，要求限期改正，若不能改正，予以拆除。部分设计变更如果超过范围，违反建设规划，违反规划的建筑物会被认定为违法建筑。若建筑物成为违法建筑，则可能面临停工、整改风险，工期也相应延后。若承包人按照发包人要求已经将该部分工程建设完成，在发包人不予支付的情况下，又因为是违法建筑而无法获得充分的法律救济。

2．现金流风险。在实践中，部分合同的付款约定为"进度款每月支付"，但不包含签证、变更、索赔费用。若在工程施工过程中发生变更、签证索赔等情况，该部分费用待工程竣工后结算时一同支付。若承包人在签订合同时未考虑后期可能出现的工程变更、索赔而同意该条款，而在后期的工程施工过程中，出现大规模的工程变更，如设计方案更改，增加某部分工程时，承包人将陷入被动境地，原本为工程施工所考虑的资金计划无法适用，无法高效施工。对于增加或减少工程，因为各个合同中计价方式的不同或者无相应费用可供参考，发、承包人可能对某项的市场价格认识存在分歧无法达成一致，以致增加或减少的价款数额始终无法确定。

3．亏损风险。工程变更不仅包括工程量的增加，也涉及工程量的减少。因为整体工程中各部分的利润不同，如精装修、水电、绿化利润较高，基坑围护、桩基等利润较低，承包人在报价时是以承接总体工程做利润额预估。若后续发包人将承包人范围内利润额较高的安装、装饰工程移出，交由另一分包人施工，或要求承包人增加某报价亏损的部分的施工。按照通常的合同约定，由于是固定单价合同，就新增的工程量采取相同或类似的单价而不会调整合同某项的单价，该部分的工程量越多，承包人可能亏损越多；减少工程量也是同理。

4．工期风险。在实践中，因为发包人和承包人地位不同，对于发包人的指令，即使存在法律瑕疵，承包人一般也不会不予执行。根据建设工程实务中常见的合同约定，出现工程变更时，发包人将指令单传达至监理人，由监理人向承包人发出增加某项工程的指令，但往往该项指令不会对所有相关事宜予以明确。比如对于某项装修工程，发包人通常会写明于某部分将原方案改为该方案，或者由原3项改为现5项，而对于工期和费用问题不予解释。由于工程作出了变更，相应的工期在一般情况下是予以变更的，但该工期的具体合理时间如何确定并无法律的明确规定，有赖于双方当事人的协商。因此若承包人响应发包人要求，将发包人要求的工程先行施工，后期发包人不认可承包人提出的工期变更方案，发承包双方对该问题持续存在争议，承包人的工期风险无法闭合，若超出双方签订的建设工程施工合同工程，承包人可能还要面临发包人的费用索赔风险。

5．程序风险。在紧急情况下，发包人当时无法签署纸质变更指令单，现场人员会以口头方式下达指令。在施工过程中，承包人一般不会考虑口头指令和书面指令的区别，为配合发包人，会先执行口头指令，后续再对该部分工程进行商谈。而部分发包人在现场指令下发后就口头指令不予承认或是发出指令的发包人人员并非发包人派驻项目现场具有该项授权的员工，此时承包人就会落入被动境地，工程已经先行施工却无法得到发包人的确认。还有一种情况是承包人的合理化建议。如某项工程原设计采用某项技术方案，在施工过程中，承包人发现使用另一方案更为合理，对质量不会有影响且可缩减工期。但承包人报送发包人后，发包人未明确同意可按本方案施工，承包人按照该方案进行施工，后续发包人表示反对，承包人就面临拆除重做且要承担工期延误和费用的损失。

6．质量风险。对于涉及创奖的工程，承包人在承接工程时会对本工程进行整体分析从而确定创奖概率和工程创奖的施工要点。但在增加或减少工程量的情况下，某些工程的增加可能引起创奖费用的增加，某些工程被移除，不由承包人直接招用分包单位或由发包人直接管理，承包人无法发挥自身优势，按照原计划对工程进行创奖策划。在拆分过程中，若发包人将承包人原自有工程改为发包人指定分包工程，但仍处于承包人管理下，对内看来，该部分工程已转由其他单位实施。但在工程竣工验收和后期的维修保养过程中，若该指定分包单位怠于履行职责，则承包人还需先对该部分进行维修，从而造成额外的成本若出现质量问题，发包人可能扣减质量保证金并要求承包人承担其他责任。

化解措施

1．仔细审核图纸。发包人要求变更的，承包人应当对图纸予以仔细审核，首先确认该设计变更是否涉及法律规定的施工规划变更。如在商品房开发领域，存在发包人要求加盖楼层改变楼层的结构等情形的，承包人应主动向发包人发出书面文件要求对该变更送政府审批，并重新出具有效蓝图。发包人不予送审的，承包人要据理力争，要求发包人履行法定程序。在发包人履行相关程序并将有效蓝图发送至承包人后，承包人再行施工。对于该类工程，为确保后续不产生争议，发、承包人可就增加工程、价款、工期等事宜签订补充协议，明确双方权利义务，待协议签署后再施工。

2．考察发包人情况。涉及大规模变更（不变更规划或规划已经合法程序调整）时，承包人应先考察发包人的情况，同时要做好后续考虑。若接受该变更资金压力是否可控，在确保发包人有相应的建设资金的情况下再予以接受。若发包人已办理支付担保，则要求发包人就该工程增加支付担保额度，确保发包人能够向承包人给付工程款，也可要求发包人母公司对其担保，其中上市公司担保的要注意是否符合法律规定的公示要求。对于变更工程量较大的情况，可以和发包人谈判，争取将变更价款纳入进度款，而非在最终结算时支付，在谈判时可以说明承包人资金压力，若纳入进度款可保证施工进度和施工质量，以此取得发包人同意。对于双方谈判的内容，承包人应主动进行会议记录，可邀请监理人参加，并就会议纪要签字，随后将谈判成果以补充协议方式固化。对于可能亏损的项目，如发包人要将部分工程移出总承包范围单独招标的，承包人要向发包人展示以往业绩和目前施工现状，请求发包人不予调整工程范围，并告知调整工程范围可能引起的费用和工期风险，借此保留高利润部分的工程。若发包人要求增加工程，承包人可以向发包人发函表示当时报价未考虑该可能，充分利用合同和政府指导性意见与发包人谈判。

3．完善书面指令。发包人发出指令时，必须要求发包人向承包人出具纸质的由发包人授权代表签发的书面指令单。对于非授权人或者因情况紧急未能发出书面指令单而以口头方式下发的，在紧急情况过后，要向发包人发函请求确认，下发书面的指令单，确保资料闭合，避免后期对于该部分产生争议。在变更时，若涉及图纸会审等情况，各方要对图纸进行会审，就会审达成的意见在图纸会审中明确，并确保资料的真实性、完整性。对于非发包人、承包人原因造成的变更，如政府部门下发要求，某类工程必须采用某种等级的材料，如混凝土必须采用C35以上规格等约定，承包人应将政府要求向发包人提出，由发包人向承包人发出变更要求，承包人可凭借该变更要求向发包人请求价款支付。

不同的发包人可能会有不同的变更程序。如政府或国有企业可能存在层层报送审批的情况，房地产开发企业会在合同中写明具体的程序和时间。承包人报送变更或发包人下发变更指令，都要按照合同约定的程序操作，对于不符合程序的指令可予以提出并记录在案，避免后期发生争议。在每次变更后，相关会谈记录、会议纪要、纸质指令单、政府文件等，都要按照要求在规定的时间内归档保存，作为后期请求款项的依据。

承包人收到发包人的变更要求后，可向发包人发函，报送拟订的增加的工程工期和额外增加的费用，请求发包人审批。对于发包人的建议部分，应按发包人要求修改或者向发包人作出解释说明。对于增加工程量的，承包人可先固定顺延工期，在过程中可上报费用预算，若合同内已明确按进度款支付，有相应的报送时间的，要按照合同约定的方式和时间报送，并附带相关的支撑依据，从发包人角度考虑，做实、做细工程变更资料。

相关依据

《城乡规划法》第64条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

二、签证（风险与化解）

工程签证，是指工程承包人与发包人的法定代表人及其授权代表等，在施工及结算过程中对确认工程量、增加合同价款、支付各种费用、顺延竣工日期、承担违约责任、赔偿损失等内容达成的一致意见的补充协议。①工程签证实质上也是工程变更的一种，但工程变更更多的是发包人原因而引起的工程量的增减。在双方未能以协议的方式签订时，可通过工程签证单的方式就工期、价格调整、工程量达成一致意见。在签署工程签证时，承包人应注意以下问题：(1）签证主体必须是施工单位与建设单位双方当事人。(2）双方当事人必须对行使签证权利的人员进行必要的授权，缺乏授权的人员签署的签证单不能发生签证的效力。一般来讲，签证人员最好是合同中约定的双方项目负责人员。(3）签证的内容必须涉及工期顺延和（或）费用的变化、工程量变化等方面。(4）签证双方必须就工期顺延和（或）费用的变化等内容协商一致，通常表述为双方一致同意、发包人同意、发包人批准等。如果发包人签署意见为"情况属实"，这并非真正意义上的签证，能否增加费用或顺延竣工日期尚需要结合合同约定以及其他证据材料予以综合认定。

工程签证就主体而言可分为两大类，即总包签证和分包签证。向发包人报送的总包签证，是承包人化解风险、提高利润的重要手段。分包签证则是分包单位因现场施工事宜而付出额外成本向承包人主张价款的常见方式。如现场材料二次倒运、零星点工等。因为建设工程周期长，产生的工程签证数量多，事项各异。若不及时进行分类整理，签证所反映的事项已无法准确回溯，容易产生争议。需要特别注意的是，经过签认的工程签证单具有法律效力。因此在建设工程施工中，要有专人负责工程签证。因为技术签证不仅影响工程的实际价款且过于专业，此处不予讨论。以下结合实践对工程签证的风险进行归纳，并提出有针对性的化解措施。

风险提示

1．签证内容风险。签证单实质上是简易的协议，签证内容即为合同内容。根据《民法典》合同编要约承诺部分的规定，签证内容应当具体明确，若非具体明确则不能达到订立合同的效果；签证内容不具体明确，后续因为双方对签证内容理解不一致极易引起争议。部分事项可能因为各类原因更改，原签证单内容被取消或修改，此时签证单填写内容也随之改变；部分工程可能存在修改签证单内容的情况，若后续双方发生争议，对于修订部分，双方都无法证明，最终签证价款也无法确定。在实践中，签证单使用往往被泛化，工期、价格调整都以签证单的形式落实，虽然签证单作为协议确认工程内容，但工程签证单并非正式协议，容易产生问题。

2．签证程序风险。建设工程施工合同发包人与承包人会对签证式进行约定，部分发包人会以附件签证管理办法的形式约定签证单的格式和审批流程。若承包人不熟悉该部分内容，未按附件签证管理办法报送签证，发包人可能会引用合同条款和附件追究责任，拒绝承包人的签证要求。对于分包签证，承包人可能没有建立相关的签证管理制度，没有规定具体的签证报送规则，若分包方拖延报送签证，该指令事件又无书面记录，也难以确认发包人是否同意签证。

3．签证人风险。一般而言，分包签证由分包人发起，交由承包人项目部签署。承包人签证人可能未到现场查看，无法获知具体的情况，对该情况无法作出认定，通过查看上一手的签证人意见或查看书面的签证内容，如上一手签证人同意或仅查看书面签证内容后即写明"情况属实，同意签证内容"，若实际情况并不符合签证内容，经过承包人签批完成后的签证单具有法律效力，若无切实证据证明签证内容符合实际内容，在进行诉讼或仲裁时，承包人就会因为无相反证据被迫支付不存在的工程内容所对应的款项。承包人项目部还会存在部情况，具备授权的签证人当时不在施工现场或后续未能及时抵达，存在由未授权人员代为签署的情况，若沟通不畅，可能存在因为理解失误允许本不应该的签证的情况。同理，承包人向监理人和发包人报送签证时，也可能存在由发包人或监理人无授权委托人签署的情况，最终监理人、发包人是否同意签证事项即会成为争议事项。

4．签证时限风险。现场签证没有在合同中写明，某分包人为配合其他分包人或者接受承包人要求额外做出的签证。该种指令可能并非构成永久工程的增加，比如要求某分包人进行二次材料搬运，对非分包人施工区域进行保洁。这种往往只是一种行为，若时间过长，可能各方已无法回忆起具体的工作内容，双方当事人各执一词，真假难辨。

5．签证原因风险。向发包人报送的工程签证，可能出于多种原因，并非完全是发包人或承包人的原因，或者在分包签证过程中由于其他分包未能或无法完成某事项由其他分包人进行某项施工，这种情况就存在原因的确认问题。尤其是在非永久工程中，如上所述，后期无法记清具体原因，影响了签证价款的确认。

化解措施

1．落实分包签证管理制度。承包人应当建立具体的分包签证管理制度并落实至项目部。对于新开项目，由专人统一宣贯，并选定具体的签证人；对于项目部新进管理人员，再次对其宣贯并发放分包签证管理的文件。在每次新分包单位进场时，承包人也应组织宣贯会，交底分包人的承包范围，避免项目现场人员误签证，造成经济损失。承包人在确定具体的签证人和签证流程后要以工作联系单等书面方式发送至各分包单位，并向分包单位授权委托人的电子邮箱和即时通信软件发送，并要求分包人现场代表（授权委托人）签署"我已知晓承包人签证管理要求，并将按照该要求执行"的知情同意书。

2．完善内部签证流程。承包人要严格把控内部签证流程和签证人权利，具有签证权利的人员必须掌握分包合同的内容尤其是承包范围。对包含在合同范围内的签证，向分包人释明合同约定，拒绝签认。承包人要设立合理的签证流程，将最终签证确认权上移至承包人上级管理部门，不应仅由承包人项目部予以确认。在签订分包合同时，要将签证部分作为专章，并特别说明签证的具体程序和承包人的签证单格式。经分包人签认合同时签证部分要求即约束分包人。在分包进场后，承包人要专门对分包人宣贯承包人的签证管理办理以及项目的具体签证程序，未经签证人审批不视为承包人审核同意，并由承包人撰写会议纪要交由各分包单位签字确认。同时，承包人也要对分包人发函，再次明确承包人的签证规定，要求分包人按照要求上报签证单。

3．严格控制签证数量和金额。承包人要严格控制签证数量和金额，在前期的招投标和合同签订过程中明确分包人的承包范围，并列明分包人的权利义务，将分包签证的内容纳入分包合同，从而确定合同总价，不再另行签证。对于必须要签证的情况，承包人要一事一签证。对于某个事项的发生，承包人必须前往见证；对于已经包含在合同范围内的，向分包人解释并不再签证；对于未涵盖在合同范围内的，要求分包人将时间、地点、原因和具体行为列明并要求分包人附影像资料，作为支撑依据佐证分包签证的事项。对于非承包人原因引起的额外成本而确实在合同范围外的，承包人应当与事项引起相关方协商，将该部分额外成本在其他分包单位的工程款中扣减，并要求其确认该事实。承包人要对签证的数额进行限定，若数额过高，则签证单不再适用，而要由各相关方进行协商，将协商内容纳入补充协议。对于非承包人原因引起的增项，要由相关方签订多方协议，固化事项原因和金额。对于施工过程中发生的签证，承包人要与分包人约定该部分内容并非与同期工程款一同支付，尽可能延后支付时间，确保承包人的过程现金流。

4．承包人要保存签证资料。承包人在签证完成后要建立签证台账，做好签证原因分析，减少后续的工作量。对于签证原件，承包人要派专人保存，不轻易使用和外借。

三、甩项（风险与化解）

甩项是部分工程通过验收先行交付使用。未通过验收的部分工程甩下，等到符合条件时再验收。存在甩项的工程的最终验收时间以甩项工程的验收时间为准。一般而言，甩项施工是因为发包人急于使用工程而要求将部分工程暂时不予施工，待后续选择合适时间后再行施工。建设工程施工合同一般约定的计价方式为固定单价或固定总价，合同的价格是固定的。对于甩项施工而言，发包人对工程进行了甩项实质上改变了合同的工期、价款、承包范围，对于甩项施工的部分双方后续也可能产生争议。因此对于甩项施工工程，发、承包人都要予以重视，甩项协议应完整、准确，具有可执行性，避免后期因为约定不清引起争议。甩项由于减少了承包人的工程量，降低了利润，且对于后续甩项工程的施工又不确定，因此要准确把控甩项工程的相关风险，将其控制在合理的范围内。

风险提示

1．资金风险。部分发包人在工程建设初期未充分考虑建设工程资金预算，后期因为发包人资金缺口而请求将部分工程暂时不予施工，后续选择合适时机再行施工。对于发包人而言，其目的是在不影响项目整体概况的情况下尽早使用工程，因此承包范围和价款支付会有较大的变动。在发包人资金不足以支付后续工程的情况下，发包人可能会与第三方达成合意，将债务的承担义务转移，由第三方负责后续甩项工程的建设单位管理义务。关于债务承担的情况，承包人对于第三人的资金、人员均不了解，承包人是否能够足额收回工程款存在一定的风险；对于具体价款的清算，发包人、承包人、第三人可能存在争议，影响工程的进展。

2．承包范围风险。工程甩项是将部分工程甩出，但在建设工程实务中各分项工程利润不同，如因为发包人资金不足，将装饰装修和机电安装部分暂时取消，或者在房地产开发项目中仅建造部分住宅楼后将最后一至二栋住宅楼暂时停工。在某些情况下，发包人与承包人未就甩项工程订立甩项协议，如承包人因为部分材料不足或者远超市场价格对部分工程未施工，将除实质甩项工程外的工程报送竣工验收，后续各方竣工验收时均予以盖章签字，认可承包人的方案。过了一段时间后，承包人完成甩项工程并将甩项工程再次报送竣工验收。此时在五方验收的过程中，产生争议，报送的部分竣工材料不全，对承包人是否完成甩项工程难以确定。

3．质量保修风险。部分工程甩项施工后交付发包人使用，但部分工程仍处于未完工状态，此时承包人对于该部分的工程仍具有质量保修义务。若部分工程已经过竣工验收并投入使用，质量保修责任开始计算。若在使用中发生问题，承包人仍要对此承担质量保修责任并予以修复。且在甩项后，若甩项工程并非由承包人施工，而是由第三方施工，出现相关质量问题时不能判定责任方，承包人退场完成竣工验收后仍然可能要承担质量保修责任，增加承包人成本。

4．甩项价款和工期风险。工程甩项后，承包人应发包人要求可能在短时间内继续施工，也有可能在后续数年内未予完工。就甩项部分工程如何计价，是以原建设工程施工合同计价还是发承包双方单独就甩项工程订立施工合同，按照市场价格重新定价；对于未被甩项的工程应如何计价，是按照工程比例直接划分价格比例，还是按照工程所在地的定额价格组价重新定价。甩项工程量减少，工期也会随之改变，该部分工期须发、承包人另行协商，是以甩项协议明确除甩项外的工期和甩项工程的暂定开工日期，还是发承包双方签订补充协议，将工期提前，确定新完工日期。在后续实际施工后，若符合提前的工期要求即视为承包人按照合同约定完成工程施工。

化解措施

1．明确甩项原因。对于发包人甩项的，承包人应当在发包人提出甩项要求后及时利用多种方法查明发包人是否资金不足。如发包人是上市公司的，可查询交易所公告；发包人是非上市公司的，可查询上下游公司的收付款情况，明确发包人甩项的原因。若发包人无资金风险，承包人可与发包人组织会议展开甩项谈判，双方在会议中确定甩项原因、甩项范围、除甩项工程的工程价格、因甩项对工期作出的变更。承包人应尽可能将与发包人的谈判成果落实至书面文件，如双方签字盖章的会议纪要、工程联系单、甩项相关的补充协议，并由专人保管。

2．沟通工期变更。在双方明确甩项工程后，承包人可先与发包人沟通工期变更的补充协议，确定是否变更原工期。若发包人要求甩项的同时加快除甩项部分的进度，承包人要把握该谈判时机，向发包人请求额外工程款的支付，请求变更进度款和竣工结算工程款的支付方式。在工程（除甩项）竣工验收前，承包人可提前向发包人发函。例如，因发包人某原因将部分工程甩项留待后期施工，因该工程暂时移除，请求更改原合同计价方式。

3．做实过程工期资料支撑。在除甩项外的工程竣工验收期间，双方要依据甩项工程的承包范围评判对承包人的影响，争取更改不利于承包人的计价条件或请求发包人给予承包人部分款项的补偿。该部分竣工时，按要求会同发包人对除甩项外的工程进行竣工验收，明确工程范围、工期、工程质量等关键要素，将竣工验收的资料做实，确保工程（除甩项部分）已按要求完成竣工验收。对于工程（未甩项部分），要明确该部分竣工时间、质量保修期开始计算时间和质量责任问题。在该部分结算时，双方要以协议形式明确该部分的承包范围、结算金额和相应的结算部分明细。

4．签订甩项协议。在工程竣工验收并完成结算后，承包人应与发包人签订甩项协议。甩项协议应当明确以下内容：(1）甩项原因：是否为发包人原因，是否急于使用工程，具体的甩项原因，规避日后承包人的风险。(2）甩项范围：该部分可以文字进行描述，如某地块某工程，如以工程量清单计量可在甩项协议后附甩项工程的工程量清单表格；如以图纸计量，可附工程图纸。(3）甩项工程价款：发、承包人可先暂估甩项工程的工程价格，后期甩项工程施工时可根据暂估价格和其他因素另行签订甩项工程施工合同（4）工程质量：承包人在甩项协议中再次明确除甩项工程外的其他工程已完成竣工验收并交由发包人使用，没有质量问题。在其他工程竣工验收的文件规定的竣工验收时间起算，至缺陷责任期满后返还扣留的保修金，避免甩项后发包人追究承包人的质量问题和扣留质量保修金。(5）甩项工程施工单位：发、承包人应明确甩项工程属于原工程的施工范围，并未取消，因此为承包人的施工范围，由承包人继续施工；若交由非承包人的第三人，发包人应承担违约责任。(6）工程计价方式及付款：工程计价方式原则上可采用原合同的计价方式和原合同约定的进度款支付方式，但鉴于甩项工程的开工日期不确定，因此可以留有开口，如甩项工程开工时市场价格发生变动超过一定范围，承包人具有调价的权利。

5．重视文件起草和管理。承包人在响应发包人要求对总体工程进行甩项时，相关文件的草拟和管理是重要环节。工程甩项既涉及工期的调整，也涉及工程承包范围和工程价款的调整，直接影响承包人的利润，增加了承包人的风险。若发包人无特殊事项，承包人可以发包人建议增加赶工费用，从而增加承包人利润。发包人在存在紧急事项不得不甩项时，承包人也应和发包人组织会议，确定价款、承包范围、工期、质量等重要问题。在来往发函中要体现出配合发包人工作进行甩项准备，同时附带实质性内容。