地方立法这两年：设区的市行使地方立法权全面推进

文／郭佳法

“98% 的设区的市被确定可以开始制定地方性法规，270 件地方性法规已经出台。”

这是2016 年12 月全国人大常委会法工委统计的数字。看似简单的数据，却不同寻常。它显示着党的十八届三中、四中全会提出的重大改革举措的落实情况，标志着立法法修改近两年来推进赋予设区的市行使地方立法权工作已经取得实质性进展。

设区的市地方性法规数量快速增长

立法法修改之前，除省级之外，地方立法权仅为省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市所享有。这些市被称为“49 个较大的市”。一些市梦寐以求，甚至申请二十多年，希望成为“较大的市”，以获得地方立法权。

党的十八届三中全会提出，逐步增加有地方立法权的较大的市的数量。党的十八届四中全会决定提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。2015 年3 月，十二届全国人大三次会议修改立法法，赋予所有设区的市地方立法权。

2015 年9 月25 日，《三亚市白鹭公园保护管理规定》经海南省人大常委会批准，成为立法法修改后新赋权的设区的市第一个出台的地方性法规。《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》 《宿州市城镇绿化条例》 《温州市市容和环境卫生管理条例》……紧随其后，相继获批准。2016 年12 月29 日，随着吉林省十二届人大常委会第三十二次会议批准《白城市市容和环境卫生管理条例》，这一年全国新赋予地方立法权的设区的市立法工作宣告收官。

据统计，从2015 年3 月立法法修改至2016 年12 月底，可以开始行使地方立法权的268 个设区的市、自治州和不设区的地级市中，已有174 个市州经审议通过并经批准地方性法规270 件，其中，立法条例124 件，其他方面的地方性法规146 件。65% 的市州已经有了自己的法规，在146 件“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”事项的法规中，江苏、浙江、安徽、山东、湖北、广东等中东部6省在前领跑，共批准89 件( 每省批准超过10 件)，占到了61%。有的市已出台了多部法规，镇江、盐城、泰州、济宁等已各有4 部法规入账。不仅发达地区积极推进地方立法工作，位于西部的一些市州也先后出台了首部法规，例如新疆的《博尔塔拉蒙古自治州立法程序规定》、西藏的《日喀则市市容和环境卫生条例》、甘肃的《武威市人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》等，贵州省黔南布依族苗族自治州更是已先后出台了《黔南布依族苗族自治州500 米口径球面射电望远镜电磁波宁静区环境运行保护条例》等3 部地方性法规。总体而言，设区的市立法正在有序进行、全面推进。

省级确权+ 省级审批，确保立法权行使不任性

地方立法权下放了，面对从未拥有过的新权力，各地能否接得住？

事实上，下放扩大地方立法权，既是机遇也是挑战。一种最直接的担忧就是，这会不会导致一些地方一哄而起、一哄而上，出现“大跃进”的局面？如何用好手中的立法权，制定出高质量、符合当地实际的地方法规？地方立法如何守住维护法制统一的底线，确保“有权不任性”？

对此，修改后的立法法规定，各省、自治区的人大常委会根据所辖的设区的市的人口数量、地域面积和经济社会的发展情况，以及立法需求和立法能力，确定设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。

2015 年5 月21 日，安徽省人大常委会率先作出批准决定，确定第一批6 个设区的市可以开始制定地方性法规；至2016 年12 月，新疆确定伊犁哈萨克自治州，黑龙江确定双鸭山、七台河、鹤岗、绥化市可以行使地方立法权。至此，全国新赋予地方立法权的273 个设区的市、自治州、不设区的地级市中，已经批准确定可以开始制定地方性法规时间的268 个，占98%。地方多年的期盼，终于落地了。

依法赋予设区的市立法权，是党中央作出的重大决策，是我国立法体制的新发展，也是修改后的立法法实施的一个重点和难点。落实这项工作，任务重、标准高。全国人大常委会将推进工作作为常委会的重点工作，对地方予以有力指导，按照中央要求进行督察。张德江委员长在2015 年9 月第二十一次全国地方立法研讨会的讲话中指出，“要落实好立法法的规定，扎实推进赋予设区的市地方立法权工作，明确步骤和时间，做好各项准备工作，标准不能降低，底线不能突破，坚持成熟一个、确定一个，确保立法质量。”为此，各地认真谋划、整体联动、细化标准、严格评估、扎实推进。两年中，有16 个省、自治区采取分批批准的方式，有11 个省、自治区采取一次性全部批准的方式，268 个地方得以确权开展立法。在党中央的领导下，赋予设区的市立法权工作既积极又稳妥，进展顺利。

除省级人大常委会积极稳妥确权之外，按照立法法的规定，设区的市的地方性法规须报省、自治区的人大常委会批准后施行，省、自治区的人大常委会应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。这也就意味着，对各设区的市审议通过的地方性法规，省、自治区的人大常委会还要严把审批关。设区的市的法规数量在增加，也给省级人大常委会批准法规工作带来了不小的压力。立法法修改一年时，经省级人大常委会批准的新赋权的设区的市的法规仅有6 部。而到2016 年12 月，批准的法规已增加到270 件。有的省人大常委会在一次会议上批准法规的数量可谓是“批量批准”，山东省一次性批准13件法规，湖北省一次性批准12 件法规，广东省一次性批准11 件法规。

此外，为进一步规范设区的市地方立法工作，许多地方坚持地方立法程序先行。一些设区的市、自治州在申报行使立法权时，就已同步着手起草地方立法条例，一年来全国新赋权的设区的市、自治州共制定地方立法条例124 件。湖北省人大常委会“手把手”指导各市州立法，研究起草了立法条例统一模板，各市州结合本地实际再制定立法条例，最终，12 个市州的地方立法条例在省人大常委会会议上一次全部得以批准。对于规范地方立法工作，提高立法质量起到了重要作用。

不照搬照抄，突出地方特色

地方特色是地方立法的生命力。张德江委员长指出，设区的市要在本地特色上下功夫，在有效管用上做文章，一定要确保立法质量。在2016 年9 月召开的第二十二次全国地方立法研讨会上，全国人大常委会副委员长李建国再次强调，地方立法一定要在中国特色社会主义法治体系的框架内，按照“不抵触、有特色、可操作”的要求，从本地的实际出发，在增强地方特色上下功夫。有特色是地方立法始终保持活力的重要体现，也是衡量地方立法质量的一条重要标准。

设区的市的立法数量在快速增长，立法质量如何？立法法规定，设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的事项制定地方性法规。纵观新赋予地方立法权的设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面事项已制定的146 件法规，其中有20 多个设区的市制定了市容和环境卫生管理条例，10 多个设区的市制定了饮用水水源保护条例，凸显了各地在城市市容和环境卫生、水源保护等方面的迫切立法需求。面对全面深化改革的新实践、经济社会发展的新任务、民主法治建设的新进程和人民群众的新期待, 许多设区的市、自治州着重针对本地方特有的问题开展立法，不贪大求全，有几条就规定几条，不重复照搬上位法，取得了很好的实效。

如何使设区的市在刚开始立法时起好步、开好头？广东对设区的市立法强调，要突出特色，做到“人无我有，人有我优”；守住底线，做到“为我所用，用足用好”；遵循规范，做到“简明精练、严谨规范”。以此为要求，广东省各设区的市人大常委会先后制定了《茂名市高州水库水质保护条例》 《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》 《河源市恐龙地质遗迹保护条例》 《佛山市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例》等一大批具有鲜明地方特色的法规。

江苏省各设区的市在制定地方性法规时, 坚持不照搬照抄上位法条文,努力解决实际需要问题, 在细化、深化、补充、延伸上下功夫, 同时加大地方事务的自主性立法力度, 制定了一批具有地方特色的法规。镇江香醋是镇江独具魅力的知名品牌，2016 年6 月镇江市人大常委会通过了《镇江香醋保护条例》，对香醋生产规范、经营活动要求、知识产权保护、产业扶持与发展都作了规定，用地方立法保障和弘扬香醋文化。《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》同时涉及环境保护、历史文化保护及城乡管理三方面内容，具有较强的针对性、可操作性和地方特色。城市管理和环境保护中，单纯依靠现有城乡规划法、环境保护法、森林法、风景名胜区条例等法律法规以及地方规范性文件和景区自行制定的管理制度，已难以照顾到景区文物和文化设施保护的方方面面，保护条例更具有针对性和可操作性的立法支撑，解决了“看得见管不着”的执法难题。

关圣文化建筑群，是山西运城市独有的中华优秀传统文化的重要载体。而《运城市关圣文化建筑群保护条例》就是为了保护这一独有的传统文化载体而制定的。2016 年5 月，全国人大常委会法工委赴运城调研，普遍反映，这部法规规定的保护范围清晰，保护措施规范，可操作性强。

这些地方性法规一方面在不同程度上填补了国家和省的立法空白, 为国家和省级层面立法发挥了积极探路和试验作用；另一方面有力地保障和支持了设区的市经济、社会发展需要，成为地方社会发展的重要动力。

统筹立法能力建设，任重而道远

“为政之道，莫先于用人。”立法是政治性、专业性、理论性、实践性都很强的一项复杂工作，需要专业机构和高素质的立法专业人才作保障。

在第二十一次全国地方立法研讨会上，张德江委员长专门就加强立法工作队伍建设作了深刻阐述，强调指出，“立足立法工作实际需要加强队伍能力建设，谋划长远积极壮大立法工作队伍。”还特别指出，“各级党委要高度重视立法机构和人员建设，认真研究采取有效措施，着力解决立法工作力量不足的问题。”

随着立法权的下放，立法人才短缺成为不少地方所面临的普遍难题。除原来49 个享有地方立法权的较大的市外，239 个设区的市和4 个地级市人大过去大多没有法制委、常委会法工委，有的设有法制委、法工委也主要是从事内务司法工作，而从来没有地方立法经验；全国30 个自治州本身就享有自治条例和单行条例的制定权，大多原已设有法制委或法工委，但人员普遍偏少，有的法工委只有1-2 人。对于省、自治区人大来讲，所有设区的市行使立法权后，各省、自治区人大法制委、常委会法工委的工作量将明显加大，无论是法规批准、备案审查，还是工作指导、人员培训，都将面临过去从未有过的压力。如何统筹立法能力建设，以适应立法工作的新形势、新任务？

全国人大常委会法工委对立法法修改后各地立法机构的情况进行了一次摸底。据不完全统计，已有95% 的新赋予地方立法权的设区的市、自治州、不设区的地级市依法设立了人民代表大会法制委员会，全部的法制委员会组成人员中，具有法律工作经历的占55% ；89% 的新赋予地方立法权的设区的市、自治州、不设区的地级市设立了人大常委会法制工作委员会，并设立了内设机构，通过内部调剂或招录、选调等方式，配备了工作人员，其中具有法律工作经历的占64%。一些省、自治区也进一步加强省一级人大常委会立法能力建设，经批准增加了法工委的内设机构和人员编制，具有法律工作经历的占到了65%。当然，各地立法机构人员落实还存在着较大差异，立法队伍建设将是一个长久的任务。

海南省三亚市白鹭公园是三亚市中心城区实行开放性管理的城市公园之一，地理位置突出，湿地面积大，红树林资源丰富，不仅是白鹭的重要栖息地，也是市民游客休闲、健身和娱乐的主要场所。2015 年12 月起实施的《三亚市白鹭公园保护管理规定》，作为三亚市的首部地方性法规，展现了三亚市在生态保护方面的力度。图为2016 年5 月4 日的白鹭公园。图/ 视觉中国

为加强立法队伍能力建设，全国人大常委会两年来举办了六期立法法培训班，对所有设区的市、自治州新从事立法工作的约2000 多名人员进行了系统培训，基本实现了全覆盖。全国人大常委会法工委深入调研，提出抓好“五个统筹建设”的工作思路，推广典型经验、研究实施中的问题，在工作中推进完善设区的市行使地方立法权工作。省级人大常委会高度重视，与设区的市保持密切沟通，有的省人大法制委、常委会法工委对设区的市立法特别是在第一部立法时派人对草案逐条研究，帮助修改完善；并通过跟班学习、上挂锻炼、参加培训等多种做法，为地方立法工作人员积累立法经验、提高立法实务能力，起到了很好的指导作用。在省委、市委领导下，在省级人大常委会的指导下，各设区的市、自治州积极努力，立法能力建设同步在加强。有的省坚持标准不降低，“倒逼”各市州落实机构人员，将其作为申报行使立法权的必备条件，从而争取了工作的主动权；有的对本市法律人才储备情况全面摸底，配足配强立法工作力量，确保地方立法权能接得住、用得好。

资 料

（一）中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长李建国在2016 年9 月8 日第二十二次全国地方立法研讨会上谈增强地方立法特色问题时讲道：

我国是世界上最大的发展中国家，各地的地理、历史、人文和经济社会发展情况千差万别。地方立法一定要在中国特色社会主义法治体系的框架内，按照“不抵触、有特色、可操作”的要求，从本地的实际出发，在增强地方特色上下功夫。有特色是地方立法始终保持活力的重要体现，也是衡量地方立法质量的一条重要标准。地方立法要做到有特色，最重要的是坚持党的思想路线，立足中国国情和地方实际，实事求是，一切从实际出发，坚持问题导向，研究清楚需要立什么法和能够立什么法，科学确定立法项目。要根据党中央关于统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局以及不同阶段改革发展的主要目标任务，着眼于解决本地区经济社会发展的突出问题，以保障和改善民生为出发点，选择党委决策的重点问题、人民群众关心的热点问题来进行立法，把中央要求、群众期盼、实际需要、实践经验结合起来，立符合当地实际的法，立改革发展管用的法，立人民群众拥护的法。要深入了解本地的实际情况，抓住本地急需解决的问题，科学分析立法需求，有针对性地选择需要优先立法的事项。要遵循立法自身的活动规律，把握立法节奏，区分轻重缓急，坚持立法进度服从立法质量，不急于求成，不搞立法攀比。……地方立法在注重有特色的同时，要不断提高立法精细化水平，对关键条款进行深入研究，做到能具体的尽量具体、能明确的尽量明确，重在管用，切实增强地方立法的实效性、实用性、可执行性和可操作性。

（二）全国人大常委会法制工作委员会主任李适时在2016 年9 月9 日第二十二次全国地方立法研讨会上谈关于准确把握设区的市立法权限问题时讲道：

立法法对设区的市立法规定了三条应遵循的原则要求：第一，立法要根据本市的具体情况和实际需要进行。大家不要小看这条要求，这不是虚的，而是实实在在的要求。这实际上是要求地方立法要始终立足本地实际，遵循发展规律，不要搞攀比，不要相互照抄照搬。第二，不得与上位法相抵触。第三，立法权限的范围是“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个方面。……去年底以来，中央和国务院相继出台了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》和《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，对城市管理的范围作了明确界定。文件明确，城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等，具体实施范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作；市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。根据文件精神，出于城市管理需要而延伸的吸引社会力量和社会资本参与城市管理，建立健全市、区（县）、街道（乡镇）、社区管理网络，推动发挥社区作用，动员公众参与，提高市民文明意识等相关举措，也属于城市管理范畴，涉及的这些领域都是立法法规定的设区的市可以制定地方性法规的范畴。不久前，国务院又出台了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，意见明确划分了中央财政事权、地方财政事权和中央与地方共同财政事权，对不同的事权范围规定了不同的责任承担。我们要在吃透上述文件精神基础上，严格遵循立法法的规定，坚持在立法权限范围内确定什么法能立、什么法不能立，科学确定立法项目，而不能定指标、画框框。