中国农业大学土地科学与技术学院 学术视点 朱道林：新时代土地储备制度面临的问题及发展趋势

朱道林   李瑶瑶

摘要: 在社会经济转型发展的新时代背景下，探究城市土地储备制度的改革与发展具有重大理论意义和现实价值。本文回顾了土地储备制度的变迁历程，结合统计数据和典型案例，诠释了土地储备制度在土地市场调控、财政支撑、城市建设等多方面的现实作用。同时从公益性目标与经营性本质、收储成本攀升与房地产市场调控、债务风险防控与融资受限等矛盾入手，揭示土地储备工作开展过程中所面临的挑战，进一步从鼓励经营性土地储备市场化、转变土地财政模式、强化土地储备改善城市功能职能等方面提出土地储备制度的发展建议。

关键词: 土地储备制度; 新时代; 成效; 挑战; 发展趋势

土地储备制度是中国城市土地使用制度改革进程中探索出的制度创新。制度建立初期主要是为了解决城市土地多头供应、毛地出让等问题，逐步建立了基于“收储－前期开发－供应”的实施环节，实现了地方政府掌控土地一级市场供应，保障了招拍挂公开出让制度的实施，促进了城市土地市场发展和城市建设。在20 多年的发展历程中，土地储备制度在提高供地能力、调控市场供求、防止土地资产流失、保障民生项目落地等方面均发挥了重要作用。然而，新时代背景下土地储备制度目标与地方实践需求的矛盾日益凸显，引发社会对土地储备制度正当性与价值性的质疑。因此，明晰当前土地储备制度实施过程中的问题症结，提出未来土地储备制度的发展方向，对于重塑新时代土地储备制度的活力具有重大意义。

1 城市土地储备制度建立与发展过程

自1996 年上海市成立全国第一家土地储备机构以来，中国土地储备机构经历了从无到有、不断壮大的过程。发展至今，全国土地储备机构已达到2 484 家。土地储备规模不断增加，全面支撑了城市土地供应及城市建设用地需求。以上海市为例，截至2019 年底，全市在库土地面积达5 272．72 公顷，2017－2019 年累计出库3 249．07 公顷，占一级市场土地供应规模的34．31%。中国土地储备事业不断发展的过程，也是土地储备制度探索建立、发展完善、规范严控的制度变迁过程。

土地储备经过上海等城市探索以来，由于许多城市也都存在需求，为进一步规范发展，2001 年国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》，正式提出有条件的地方政府要试行建设用地收购储备制度，金融机构要依法提供信贷支持，中央政府主导的试行阶段正式开启。2007 年11 月《土地储备管理办法》颁布实施，确立了土地储备机构作为土地储备工作的具体实施主体的地位，形成了中国现有土地储备制度的基本框架。然而，地方土地储备实践中也暴露出一系列典型问题。如，土地储备实践操作不规范，形成“低进高出”的经营模式; 个别地方交由有关企业或融资平台公司成立土地储备机构开展相关业务等。为此， 2010 年原国土资源部开展“两整治一改革”专项行动，要求2011 年3 月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。

为进一步加强土地储备机构业务和资金管理，2012 年原国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会四部委联合发布《关于加强土地储备与融资管理的通知》，要求建立土地储备机构名录，明确土地储备贷款期限最长不超过5 年。随着地方政府违规融资、金融机构过分依赖土地资产和政府信用等问题愈发显化，2014 年9 月，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》。在规范地方政府融资的大背景下，2016 年四部委发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，重申土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担。除此之外，自2016 年1 月1 日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，土地储备的地方融资平台职能正式被剥离。取而代之的， 2017 年财政部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法( 试行) 》，明确土地储备专项债券成为土地储备机构非预算内资金的唯一来源。

在贯彻落实十九大关于加强自然资源资产管理和防范化解重大风险的要求下，2018 年四部委联合修订《土地储备管理办法》。同年，财政部、原国土资源部出台《土地储备资金财务管理办法》，明确土地储备资金实行预算管理专款专用。2019 年为规范土地储备项目预算管理，健全土地储备专项债券项目控制机制，财政部、自然资源部联合发布《土地储备项目预算管理办法( 试行)》，明确试点在土地储备领域按项目实行全生命周期预算管理。同年，为贯彻落实自然资源部的“两统一”职责，2019 年8月1日自然资源部办公厅提出在河北石家庄、浙江杭州、浙江宁波、福建南平、山东济南、河南许昌、河南焦作、四川成都等8 个城市试点开展土地储备资产负债表编制工作，以适应新时代生态文明建设的要求，也为土地储备制度赋予了新的职责。

2 城市土地储备制度实施的主要成效

在各地的实践中，土地储备制度在土地及房地产市场调控、财政支撑、城市建设等多方面发挥了积极作用。

2．1 土地储备支撑了城市改造和低效用地再开发，实现了地方政府的有效供地

各地通过实施土地收购储备，支撑了旧城改造、城市更新工作的推进，实现了城市低效用地再开发，改善了城市风貌与布局，促进了城市土地节约集约利用，并最终通过市场的手段保障了城市建设、城市发展的用地需求。根据调查数据，2017－2019 年全国31 个省( 市) 地区一级土地市场累计供应土地总面积为132．03 万公顷，全国土地储备库累计出库总面积为45．99 万公顷，占土地一级市场累计供应面积的34．83%。北京、福建、湖南、广东、四川等地区50%以上的供地来源于土地储备库，为土地市场的有效供应提供了保障。

2．2 土地储备防止了国有土地资产流失，增加了地方财政，保障了城市基础建设

土地储备制度实施以来，坚持“一个池子储水，一个龙头放水”，实现了城市土地统一开发与招拍挂出让，有效防止了国有土地资产流失，也促进了地方财政收入的增加，为城市基础设施建设提供了充足的资金。据统计， 2003－2020 年期间，全国国有土地出让收入累积达57．26 万亿元，约占同期全国一般财政预算收入191．46 万亿的30%。近5 年来，国有土地出让收入在一般财政预算收入中的比重不断攀升，由30%上升至45%以上。最新统计数据显示， 2020 年全国国有土地出让收入84 142 亿元，占全国一般财政预算收入182 895 亿元的46． 01%。可见，土地财政的“第二财政”地位越来越显著。

2．3 土地储备用地供应保障了民生项目、国家重大战略和重点项目落地

各地的土地储备实践表明，储备土地对于保障改善民生、推动实现国家战略目标方面起到了不可或缺的重要作用。调查数据表明，2017－2019 年全国保障性安居工程用地中，有34．5%的用地来自于储备库供应。2009 年以来，北京市保障性安居工程约70%用地来自于储备土地，解决了60 余万户中低收入家庭住房困难问题，同时土地储备开发项目完成了19 万户农村居民( 约56 万人) 的搬迁与安置工作。厦门、宁波等城市“十三五”期间，80%的保障性安居工程用地由储备土地予以保障。同时，北京世界园艺博览会、上海世博园、杭州市京杭大运河等重大项目的用地保障均得到土地储备工作的支撑。

3 新时代城市土地储备工作面临的挑战

虽然土地储备制度在城市建设与发展过程中发挥了重要作用，但实践中也暴露出一系列问题。

3．1 政府实施土地储备的经营性与公益性存在冲突

土地收购储备实质上属于土地一级开发，既涉及原有土地产权主体及新的开发主体的经济利益，又存在投资量巨大、开发周期较长等问题，这些与土地储备制度设计中考虑的实现调控市场、维护土地利用秩序等公益性目标存在着明显矛盾，而且越来越尖锐。中国城市土地储备制度建立的初衷在于实现城市存量划拨土地的市场化改革，保障土地资源合理利用。然而，一系列的制度变迁却最终导致城市土地储备制度与公益性目标发生偏离，逐步成为地方政府追求经济利益最大化的工具［1］。在“低进高出”获取土地增值收益的经济利益激励下，土地收储来源不断由城市存量建设用地向新增建设用地转移，收储规模呈扩大之势。此外，由于不同用途土地的出让价格与收储成本的差异，部分城市仅将住宅、商服等经营性用地纳入储备范围，明显偏离了土地储备制度设计的初衷。

3．2 土地储备成本持续攀升与市场可接受价格存在压力

在城市房地产价格长期持续快速上涨的背景下，高企的房地产价格既为土地收购储备成本上升提供了空间，也成为进一步制约土地收购储备的障碍，因为前一轮上涨的价格必然变成新一轮收储拆迁的补偿成本，最终导致滚雪球似的成本攀升。而房地产价格不可能无止境地上涨，在国家不断加码调控政策、坚持“房住不炒”的背景下，必将引起收储成本与市场价格预期之间存在挤压，其结果既影响土地收储的实施，乃至出现入不敷出，也会影响储备土地供应。因此，土地储备成本持续攀升与市场可接受价格之间的矛盾，将直接影响土地储备项目的盈亏平衡，乃至制约土地储备工作的实施。

3．3 土地储备风险防控与融资渠道及融资规模存在矛盾

土地储备占用资金量巨大，开发周期长，受市场变化影响显著，因此防范风险是至关重要的。因此，国家高度重视土地储备机构融资的规范与风险防范。比如， 2008 年次贷危机以后，地方政府加快发展的迫切需求和资金短缺之间的矛盾冲突加剧了对土地储备融资平台的依赖，使得土地储备融资成为地方政府债务的重要组成部分［2］。在43 号文严格加强地方政府债务管理的背景下，2016 年财综4 号文正式剥离土地储备机构的融资平台功能，土地储备专项债券成为替代性融资手段。然而，土地储备专项债券实行总量限额、严格对应项目的管理方式，这种较强的计划控制性，虽在一定程度上达到了土地储备风险防控的目的，但也造成土地储备融资面对土地市场变化情形时的迟钝性。2020 年受疫情影响，土地储备融资环境面临新的困境，财政部又停发土地储备专项债券，进一步加重了储备融资矛盾。如北京市2020 年已发债项目后续资金总需求为225．52 亿元，除部分地区已协调的财政资金外，实际资金缺口高达201．39 亿元。如何应对有效防范风险与合理推动土地储备开发之间的矛盾，成为摆在各地政府面前的重大问题。

4 新时代土地储备制度的改革与发展趋势

当前中国正处于城乡统筹发展、社会经济转型发展的新时代，生态文明、可持续发展是永远的主题。中国的土地储备兼具城市土地开发与市场调控的双重功能，如何适应社会经济转型发展的要求，既决定土地储备制度本身在新时代背景下如何发展，也是新时代土地科学管理的基本要求。为此建议:

4．1 强化政府土地储备的公益性，鼓励经营性土地储备市场化

土地储备制度自实施以来，始终面临经营性本质与公益性目标之间的矛盾。所谓经营性本质，是由于土地储备实质上属于土地一级开发，需要收地( 收购与拆迁补偿等) 、做地( 拆迁与平整、基础设施建设等) 、供地( 招拍挂出让) ，没有一项不是经济活动，且投资量大，涉及经济主体多，经济矛盾尖锐，开发周期长，投融资风险大等等，需要高水平经营与运作; 而土地储备制度从一开始就被赋予公益性目标，始终作为政府调控土地市场的手段，所谓“一个池子储水”保障供给，“一个龙头放水”调控市场。当二者一致时并没有问题，但是当公益性目标遇到经营性困难时，就很难保障公益性目标的实现，比如在储备资金困难的情况下很难做到抑制市场、控制供地。因此，建议改革土地储备制度的实施模式，强化政府储备土地的公益性目标，鼓励部分经营性的储备项目走市场化路线，允许社会资本在符合规定的前提下参与实施土地一级开发。

4．2 强化土地储备的调控市场能力，转变土地财政模式

土地储备制度在实现“净地”出让及有效提高土地供应量等方面均做出了重要贡献。然而，在土地出让这种财产性财政模式下，难以避免地方政府追求土地出让收益最大行为，甚至从土地出让主体的角度追求土地出让收入最大化是无可厚非的，因为这是经济规律。因此，应改变土地财政模式，通过建立财产税制度，将财产性财政转变为税收性财政，为实施社会资本参与土地一级开发提供增值收益再分配渠道。在转变土地财政模式的基础上，各地就可根据土地市场的实际供求关系，确定合理的储备土地规模，优化收储和供应节奏，充分发挥调控土地市场的作用。

4．3 强化土地储备作为落实城市规划、改善城市功能职能

土地收购储备实际就是城市土地再开发的过程，而城市规划是通过科学分析对城市建设与发展进行预期性的判定与规定，是一种远期设计，因此土地收购储备过程是实施城市规划的重要抓手。在科学合理的规划基础上，通过实施土地收购储备，保障城市规划的落地，同时也保证了土地收购储备的科学性与合理性。因此，建议将土地收购储备纳入城市规划的实施环节，将二者在规划编制、规划实施等各环节予以衔接，提升土地储备改造城市的法定职能。

参考文献

［1］ 蒋省三，刘守英，李青．土地制度改革与国民经济成长［J］．管理世界， 2007( 9) : 1－9．

［2］ 朱道林，谢保鹏．浅析土地储备融资与地方债务的关系［J］．中国土地， 2016( 2) : 32－33．

（作者：朱道林，中国农业大学土地科学与技术学院副院长、教授、博士生导师，中国土地政策与法律研究中心主任。全文刊于《中国发展》2021年第4期。）